Fundamentarea juridica a recursului administrativ

Fundamentarea juridica a recursului administrativ

Doctrina este unanima in a sustine ca, fundamentele juridice ale recursului administrativ se regasesc in dreptul de petitionare al cetatenilor, drept prevazut de majoritatea constitutiilor sau legislatiilor moderne si in principiul de drept administratival revocarii actelor administrative. Potrivit dreptului de petitionare, cetatenii pot adresa autoritatilor publice petitii, formulate in numele semnatarilor, iar autoritatea publica este obligata sa le raspunda in termenele prevazute de lege. Prin petitii se poate solicita anularea, revocarea sau modificarea unui act considerat de petitionar ilegal.

Am vazut ca, in principiu, un act administrativ poate fi revocat de catre organul emitent sau de catre organul ierarhic superior, din oficiu sau la cererea particularilor.

Atragem atentia asupra faptului ca recursul administrativ, chiar daca se intemeiaza pe dreptul de petitionare, nu se confunda cu simplele cereri adresate administratiei, fundamentate si ele pe dreptul de petitionare. Este de vazut ca, in cazul recursului administrativ ne aflam in prezenta unui litigiu, in care se contesta o decizie explicita sau implicita a organului administrativ. Dimpotriva, simplele cereri nu presupun existenta unui litigiu, insa, provocand administratia sa raspunda, pot sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacata cu recurs administrativ.

1. Formele recursului administrativ

Doctrina sustine faptul ca recursul administrativ poate fi prevazut de un text legal sau neprevazut de vreun text de lege. Recursurile prevazute de lege se impart, la randul lor, in recurs administrativ propriu-zis si recurs administrativ cu caracter jurisdictional.

Recursurile administrative propriu-zise, la fel cu cele neprevazute de lege sunt: recursul gratios, recursul ierarhic, recursul ierarhic impropriu si recursul de tutela. Recursul neprevazut de lege este facultativ, in timp ce recursul prevazut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu.

a) Recursul administrativ neprevazut de un text legal (recursul de drept comun) isi gaseste, totusi, temeiul juridic fie in legea fundamentala, fie in legea ordinara, care reglementeaza dreptul fundamental al cetatenilor la petitionare. Existenta sa este considerata ca implicita, derivand din insasi organizarea administrativa. Este suficient ca legiuitorul sa nu-l interzica expres pentru a putea fi exercitat. Excluderea acestei cai de recurs poate fi facuta numai in mod expres (expressis verbis), si anume, fie stipuland ca actul administrativ nu poate fi atacat pe cale administrativa, ci doar pe cale jurisdictionala, fie implicit, prin precizarea ca actul este definit din punct de vedere al procedurii administrative.

In ce priveste recursul de drept comun, acesta poate fi exercitat oricand, si poate viza atat aspecte de legalitate, cat si aspecte de oportunitate. El este intotdeauna facultativ, si in principiu, nu are influenta asupra termenului de recurs jurisdictional. In sistemele de drept care uziteaza cu termene predeterminate de sesizare a instantei de contencios administrativ, recursul administrativ de drept comun poate fi exercitat fie inainte, fie in acelasi timp, fie dupa recursul jurisdictional, insa numai recursului administrativ introdus in termenul de exercitare a recursului jurisdictional i se recunoaste de catre jurisprudenta efectul prorogarii acestui termen.

In ceea ce priveste sustinerea recursului administrativ, credem ca, se pot invoca, atat motive de fapt, cat si de drept, sau se poate apela pur si simplu la bunavointa administratiei. In ceea ce priveste persoana fizica, sau juridica, care are deschisa calea acestui recurs, orice persoana interesata poate sa-l exercite, chiar daca nu-i este adresat.

Recursul administrativ neprevazut de texte legale exista, incontestabil, in aproape toate sistemele de drept administrativ, si este consacrat de multe ori de jurisprudenta, care-i ataseaza diferite efecte juridice. El poate fi recurs gratios, recurs ierarhic sau recurs de tutela, precum si recurs impropriu.

Desi nu exista un text care sa-l prevada, recursului de drept comun ii sunt aplicabile regulile recursului facultativ, si ii sunt atasate efectele acestuia.

b) Recursul administrativ prevazut de lege poate fi conditionat de aceasta, intr-un fel sau altul, prin termenele de intentare, prin conditii referitoare la petitionar, sau poate fi redus in privinta obiectului sau doar la aspecte de legalitate a actului administrativ.

In referire la tipurile acestuia, recursul prevazut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu.

In cazul recursului facultativ, procedura de intentare, solutionare si atacare nu este reglementata amanuntit, regulile care-l guverneaza fiind de natura jurisprudentiala si destul de laxe. Reclamantul nu trebuie sa dovedeasca existenta unui interes si nu este tinut sa respecte anumite forme de introducere a recursului ori un termen predeterminat.

In cazul recursului obligatoriu insa, mai intalnite sunt doua situatii: a) legea prevede doar ca recursul jurisdictional sa fie precedat de un recurs administrativ, si b) de regula, legea reglementeaza si o procedura de desfasurare a acestuia, ce cuprinde: termene de intentare, dezbatere contradictorie, obligativitatea motivarii solutiei. Se ataseaza astfel recursului administrativ un caracter quasi - jurisdictional.

Formalismul in cazul recursului obligatoriu se explica prin faptul ca, spre deosebire de recursul facultativ, care tinde doar sa usureze munca judecatorului, printr-o procedura exclusiv pre-contencioasa, recursul obligatoriu constituie si o procedura para-contencioasa, care impiedica, in cazul in care nu este efectuata, sesizarea judecatorului.

In toate situatiile in care particularul adreseaza o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne aflam in prezenta recursului gratios. In multe situatii recursul gratios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativa constituie „ultima treapta a ierarhiei administrative”.

Daca cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresata organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Daca, dimpotriva, cererea este adresata unui organ cu atributii de control intr-un anumit domeniu, dar care nu este, in ierarhia administrativa, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflam in prezenta recursului ierarhic impropriu.

O alta forma de recurs administrativ este recursul de tutela. Acesta se adreseaza autoritatii administrative insarcinate cu controlul deciziilor administratiei publice descentralizate (de regula prefectul), care insa are dreptul de a hotari liber declansarea controlului de tutela.

Tutela administrativa are doua forme : prima, care da dreptul autoritatii de tutela sa anuleze, aprobe, autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizata, pe cand forma moderata confera autoritatii de tutela doar dreptul de sesizare a unei jurisdictii administrative in vederea anularii acelui act administrativ.

In referire la recursul facultativ, consemnam ca, in principiu, acesta poate fi formulat in orice forma, scrisa sau verbala, in acest ultim caz functionarul va elibera o copie de pe consemnarea recursului si o va inmana recurentului. Cererea nu trebuie motivata, fiind suficient doar sa rezulte din cuprinsul ei ca petitionarul este nemultumit de decizia atacata.

Dimpotriva, recursul obligatoriu, trebuie sa contina, in plus, fata de exprimarea nemultumirii, anumite precizari, si anume: daca solicita anularea actului sau modificarea lui, si in ce limite, precum si motivele pe care se intemeiaza recursul.

Intre cele doua forme exista si o alta deosebire, data de faptul ca, in rezolvarea primului, autoritatea de recurs exercita o competenta pur administrativa, in timp ce in al doilea caz procedura este uneori quasi-jurisdictionala.

Notam si faptul ca, recursul facultativ are un caracter de drept comun, adica poate fi exercitat indiferent de existenta unui text legal care sa-l prevada. Caracterul de drept comun al recursului administrativ facultativ se desprinde, in primul rand, din afirmarea autonomiei sale fata de recursul jurisdictional, care lasa administratilor optiunea intre: sesizarea directa a tribunalului administrativ si recursul prealabil, urmat, in caz de respingere sau de tacere a administratiei, de sesizarea directa a aceluiasi tribunal, optiune care implica suspendarea termenului de recurs jurisdictional pe durata solutionarii recursului administrativ. Acest caracter este recunoscut atat recursului gratios, celui ierarhic cat si recursului de tutela.

Doctrina precizeaza, de asemenea, ca recursul administrativ de drept comun poate fi exclus doar printr-un text legal, in mod explicit sau implicit. Excluderea implicita poate rezulta, spre exemplu, si din faptul ca este organizat un recurs obligatoriu. In plus, el poate fi reglementat printr-o lege, in mai mare sau mai mica masura, cum este, de pilda, O.G. nr. 27/2002 privind activitatea de solutionare a petitiilor. In aceste conditii, nu dispare caracterul de drept comun, conditiile de exercitare a recursului fiind stabilite numai pentru ca acesta sa primeasca, in mod obligatoriu, un raspuns din partea administratiei.

In fine, precizam ca, nerespectarea conditiilor de exercitare duce la exonerarea de raspundere a administratiei in cazul lipsei unui raspuns, intrucat legea reglementeaza mai mult activitatea de solutionare a recursului de catre administratie si nu exercitarea acestuia de catre reclamant, care este destul de facila.

2. Relatia recurs administrativ - recurs jurisdictional

Recursul administrativ are un regim juridic distinct si nu poate fi confundat cu recursul jurisdictional (contencios). Fiind vorba despre sisteme de solutionare a litigiilor administrative, in principiu separate si independente, primul se adreseaza administratiei active, pe cand al doilea este adresat jurisdictiei administrative independente sau instantelor judecatoresti.

Am vazut ca, in sistemul nostru de drept, in care recursul administrativ este considerat o etapa prealabila obligatorie sesizarii instantelor de contencios administrativ, particularii nu pot sesiza judecatorul decat daca au folosit in prealabil calea administrativa de atac, conditie prevazuta expres de lege pentru exercitarea recursului jurisdictional.

Referitor la organizarea recursului administrativ consideram ca acesta depinde de rolul si locul care-i este asigurat in raport cu controlul contencios. Cele doua cai de atac pot fi organizate independent una de alta sau pot fi legate printr-un raport de succesiune, in acest ultim caz recursul contencios nefiind deschis decat in contra actelor administrative devenite definitive dupa epuizarea cailor de atac administrative.

Recursul administrativ este guvernat de reguli mai putin stricte decat cel contencios. Garantiile esentiale oferite administratilor care folosesc recursul administrativ pre-contencios depind de organizarea sistemului de drept.

3. Recursurile administrativ - jurisdictionale

In abordarea recursului administrativ-jurisdictional este importanta explicarea termenilor cheie ai acestuia: actul administrativ-jurisdictional, recursul administrativ-jurisdictional si autoritatea administrativ-jurisdictionala.

Actul administrativ jurisdictional a fost definit ca acel act prin care organe facand parte din sistemul administratiei de stat solutioneaza litigii prin hotarari investite cu o stabilitate asemanatoare puterii lucrului judecat si susceptibile de a fi executate prin forta de constrangere a statului, acte a caror elaborare are la baza principiile independentei in rezolvare si al contradictorialitatii.

Acest act este emis in urma solutionarii recursului administrativ - jurisdictional, adica a cererii adresate de particularii unei autoritati administrative cu atributii jurisdictionale. Numai legea este cea care confera atributii jurisdictionale unei autoritati administrative.

Putem spune ca, recursurile administrativ-jurisdictionale reliefeaza mentinerea, in dreptul administrativ roman a sistemului administratorului judecator, alaturi de cel al contenciosului administrativ infaptuit de instantele judecatoresti.

S-a constatat ca „sarcina de a stabili cazurile in care actele administratiei dobandesc un caracter jurisdictional si, prin urmare, o stabilitate mai mare, nu este usoara”, deoarece procedura de elaborare a actelor administrativ-jurisdictionale este mai putin amanuntita decat procedura civila, iar uneori ea se reduce la cateva dispozitii de principiu. In plus, chiar daca are elemente asemanatoare cu procedura judiciara, ea este de obicei foarte putin diferita de procedura administrativa obisnuita, de emitere a actelor administrative propriu-zise sau de solutionare a recursului ierarhic.

In fine, constatam faptul ca, actul administrativ-jurisdictional are un caracter de exceptie, in sensul ca intervine doar in cazuri riguros precizate de lege, in anumite materii si ca este susceptibil de a fi atacat in contencios administrativ general dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale.

Natura juridica a cererilor adresate de particulari autoritatilor administrative cu caracter jurisdictional, in temeiul dispozitiilor exprese ale legii, este aceea de recurs administrativ cu caracter jurisdictional, specie a recursului administrativ. El trebuie obligatoriu exercitat inainte de sesizarea instantei de contencios administrativ, sub sanctiunea decaderii. Ne aflam, de aceea, in fata unui recurs administrativ prealabil sesizarii acestei instante.

Legea prevede si posibilitatea de contestarea in justitie a actelor emise de rezolvarea recursurilor administrativ-jurisdictionale. Art. 6, alin. 2, din Legea nr. 554/2004, stipuleaza ca actele administrative - jurisdictionale, cu exceptia celor prevazute la art. 5, alin. 1, si a celor din domeniul contraventiilor, pot fi atacate cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ - jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicare, la sectia de contencios administrativ a Inaltei Curti de Casatie si Justitie.