Functia publica - definitia si trasaturile functiei publice

Functia publica - Definitia si trasaturile functiei publice

Cu privire la definirea notiunii de functie publica, dupa ce constata ca o asemenea asertiune trebuie sa ia in considerare si sa contina elementele de drept obiectiv si de subiect al unui raport juridic, toti autorii de drept administrativ au formulat definitii care difera intre ele si intre ele si cea adoptata de legiuitor.

Astfel, profesorul Antonie Iorgovan afirma ca prin functie publica se intelege „situatia juridica a persoanei fizice investita, legal, cu atributii in realizarea competentei unei autoritati publice ce consta in ansamblul drepturilor si obligatiilor care formeaza continutul juridic complex dintre persoana juridica si organul care l-a investit”.

Legea nr.188/1999 republicata privind Statutul functionarilor publici, in articolul 2 alineat 1 se opreste la definitia urmatoare: „Functia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala”.

Fara a intra intr-o polemica doctrinara cu ceilalti autori, apreciem ca definitia data de lege este mai concisa si mai acoperitoare. Ea se raporteaza la esenta notiunii de functie publica: ansamblul atributiilor stabilite prin lege, pentru realizarea prerogativelor de putere si de serviciu public, care decurg din necesitatea indeplinirii unui interes public general de catre un organ sau altul al administratiei publice. Apreciem ca legiuitorul a intuit mai bine esenta existentiala a functiei publice: aplicarea legii si asigurarea serviciului public derivand din comandamentele si interesele generale pe care trebuie sa le satisfaca organele administratiei publice.

Afirmatia anterioara accepta ideea ca drepturile si obligatiile sunt stabilite pentru ca titularul functiei publice sa le aduca la indeplinire in scopul realizarii functiei de putere publica. Este insa vorba despre drepturi si obligatii care contureaza competenta viitorului titular al functiei publice, indiferent de persoana incadrata pe acea functie, perceputa fizic.

Suntem de acord cu faptul ca drepturile si obligatiile in realizarea competentei, ca prima trasatura a functiei publice, sunt stabilite apriori, pe cale unilaterala, prin norme juridice obligatorii, de catre organele de stat ca si atributiile care definesc competenta insasi. Privite astfel, conchidem ca ele vizeaza fiecare functie din ansamblul organizational in parte si nu unele sau altele dintre persoanele care sunt sau vor fi incadrate; in fapt, drepturile si obligatiile se stabilesc si exista mai inainte de numirea, repartizarea sau alegerea titularului, iar acesta, dupa incadrare, este obligat sa le respecte. Astfel, ele vor trebui respectate atata timp cat exista functia publica respectiva de catre toti titularii succesivi care o vor ocupa.

Fiind vorba despre drepturi si obligatii stabilite pe cale unilaterala nu putem sa ne aflam in prezenta unei institutii a dreptului muncii, a contractului de munca ce presupune acordul de vointa intre doua parti - unitate si persoane incadrate - ci a unei institutii a dreptului public, intrucat este vorba despre realizarea unui interes public.

Pe de alta parte, abordand cealalta trasatura a functiei publice - atributii ale functiei de stat - trebuie sa facem distinctie intre atributiile functionarului care realizeaza prin actele indeplinite puterea publica si restul personalului dintr-un organ al statului, care este incadrat in functii publice si nu realizeaza puterea de stat, cum sunt cele direct productive, administrative sau de deservire. Nu suntem nici noi de acord cu acei autori care asimileaza aceste functii productive la functiile publice pe considerentul ca ele contribuie la realizarea puterii de stat. Este adevarat ca activitatile tehnice, productive, administrative sau de deservire sunt absolut necesare si contribuie la indeplinirea activitatii organului de stat, dar, prin ele insele, acestea nu presupun exercitarea puterii publice, nu apartin institutiei dreptului administrativ si nici competentei de drept administrativ, ci se regasesc la toate unitatile de stat si sunt reglementate prin alt gen de norme care nu apartin dreptului administrativ. De altfel, raporturile juridice dintre organul respectiv si personalul tehnic, economic, administrativ, lucrul cu publicul si/sau de deservire sunt fixate prin contracte individuale de munca, realizate de Dreptul muncii.

Trecand de la dezvoltarea din doctrina la practica dreptului, vom constata ca, indubitabil, aceste diferente de opinii au fost transate de legiuitor si ca atare trebuie sa ne conformam vointei acestuia. Astfel, articolul 5 alineat 2 din Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici stipuleaza, fara echivoc, faptul ca: „Personalul din aparatul de lucru al autoritatilor si institutiilor publice, care efectueaza activitati de secretariat, administrative, de protocol, gospodarire, intretinere-reparatii si de deservire, este angajat cu contract individual de munca. Persoanele care ocupa aceste functii nu au calitatea de functionar public si li se aplica legislatia muncii”.

In al treilea rand, desprindem si a treia trasatura a functiei publice, abordata unilateral si anterior: continuitatea. Ea presupune a nu se confunda functia de stat insasi cu realizarea practica a acesteia, de catre o persoana anumita. Continuitatea functiei semnifica existenta drepturilor si obligatiilor atata timp cat exista competenta pe care functia o realizeaza, corespunzator cu masura legala de a organiza functia in vederea organizarii competentei respective.

In al patrulea rand, prin extensie, putem asimila functiei publice si raporturile care se stabilesc intre organul care a organizat si sustine existenta functiei publice si persoana fizica numita sa o realizeze. Aceste raporturi sunt extrem de complexe, care contin cel putin doua laturi aflate intr-o legatura indestructibila, fapt pentru care, profesorul Antonie Iorgovan a denumit-o „situatie juridica”.

Intrucat exista o diversitate de functii, vom spune doar ca tuturora le sunt caracteristice cel putin doua elemente: a) titularul functiei este subiect subordonat intr-un raport juridic de autoritate, de drept constitutional sau, dupa caz, de drept administrativ fata de organul sau institutia publica care l-a investit; b) titularul functiei este subiect supraordonat intr-un raport de autoritate, de drept administrativ, fata de terti, respectiv subiectele de drept in legatura cu care realizeaza competenta.

In al cincilea rand, nu neaparat din definitie ci din analiza textelor normative incidente in domeniu, rezulta ca functiile publice pot fi indeplinite si de catre persoane private care sunt investite, prin autorizare, cu dreptul de a presta un serviciu public, in regim de autoritate publica. Este vorba, in primul rand, de imputerniciti ai autoritatilor, numiti, de regula, temporar, care sunt asimilati functionarilor publici ce indeplinesc prerogative de puteri delegate.

Abordarile anterioare ne pot conduce la formularea unei definitii a functionarului public: „persoana fizica investita in mod legal, prin actul unilateral de vointa al unei autoritati publice sau al cetatenilor, cu sarcina indeplinirii pe un timp determinat sau nelimitat a unei functii publice, in vederea realizarii competentei organului din structura caruia face parte functia respectiva „.

In doctrina, termenul de functionar public a fost definit in sens larg si in sens restrans.

In sens larg, prin notiunea de functionar intelegem orice persoana care lucreaza in domeniul public, respectiv in cadrul administratiei publice centrale si locale si a altor servicii publice chiar daca sunt organizate de catre organisme private.

In sensul legii penale, prin functionar intelegem atat functionarul public, cat si orice salariat care exercita o insarcinare in serviciul unei alte persoane juridice decat cele de interes public, dar care sa desfasoare o activitate de interes public, respectiv sa fie asimilata stabilimentelor de utilitate publica.

In sens restrans, este evident ca notiunea de functionar este echivalenta cu functionarul public, adica acea persoana care este investita cu o functie publica in cadrul autoritatilor si institutiilor publice ale statului sau unitatilor administrativ-teritoriale.

Se observa ca, in plus fata de trasaturile analizate anterior, specifice functiei publice, mai apare legalitatea functiei. Legalitatea functiei indeplinite, mai corect spus legalitatea numirii in functia publica, este importanta daca o raportam la problema regimului juridic al actelor functionarilor de fapt, adica a celor care nu mai au nici o investitura si a celor care au fost investiti ilegal. In general s-ar putea sustine ca ceea ce este ilegal si nul de la inceput produce efecte unele in continuare, iar actele indeplinite de functionarii de fapt trebuie considerate unele de drept.

In legatura cu nulitatea actelor dresate de functionarii de fapt au fost exprimate felurite pareri. Mai multi teoreticieni au apreciat ca este mai corect ca, in baza unei analize profunde, sa se aprecieze daca efectele anularii unor acte nu sunt mai nocive. Se dau ca exemplu anularea actului casatoriei, sau a celui de inregistrare a nasterii. Ca atare, in domeniul starii civile a fost acceptata teoria functionarului de fapt. Astfel, aceasta stare este legalizata prin articolul 7 al Legii nr.119/1996 cu privire la actele de stare civila, care stipuleaza: „Actele de stare civila, intocmite de o persoana care a exercitat in mod public atributiile de stare civila cu respectarea dispozitiilor prezentei legi, sunt valabile, chiar daca acea persoana nu avea aceasta calitate”.

Legea administratiei publice locale a stabilit pentru primar exercitarea functiei de ofiter de stare civila, ingaduind expres posibilitatea delegarii acestor atributii altor functionari cu competenta in acest domeniu, potrivit legii (43), adica cu respectarea conditiilor prevazute de lege pentru delegarea competentelor. Ne raportam, in primul rand, la legea administratiei publice locale, potrivit careia, delegarea, pentru a fi valabila, trebuie realizata prin dispozitia scrisa a primarului cu respectarea conditiilor de forma si de fond, sub sanctiunea nulitatii.

Este de subliniat ca in dreptul civil si in dreptul muncii s-au impus si alte principii pentru situatii aproape similare, intre care putem exemplifica: principiul salvgardarii actului, principiul validitatii de drept si principiul importantei sociale. Opinam si noi ca, mutatis mutandis, aceste principii pot fi translatate si asimilate si de dreptul administrativ, respectiv in practica activitatii administratiei publice centrale si locale. In fond, scopul activitatii administratiei publice este si acela de a presta servicii publice in interesul general dar si particular, ori atunci cand administratorul ce nu a fost legal investit s-a manifestat public, masura anularii actelor ne apare excesiva si neproductiva.