Formele procedurale prealabile adoptarii actelor administrative

FORMELE PROCEDURALE PREALABILE ADOPTARII ACTELOR ADMINISTRATIVE

Etapa pregatitoare sau prealabila reprezinta un moment esential al procedurii decizionale, fiind alcatuita din totalitatea operatiunilor necesare pregatirii emiterii actelor juridice. Aceste operatiuni procedurale numite si acte pregatitoare sau preparatorii sunt instituite pentru a garanta o cat mai buna pregatire a actelor administrative. Ele difera dupa caracterul normativ sau individual al actului, dupa caracterul jurisdictional sau nejurisdictional al acestuia, fiind indeplinite in ordinea si numarul cerut de lege. In categoria formelor procedurale prealabile enumeram: sesizarea si initiativa, propunerile, avizarile, acordul prealabil, proiectul de act juridic, aprobarea, precum si alte forme procedurale prealabile.

Sub aspectul formelor procedurale pregatitoare, sesizarea reprezinta forma prealabila prin care un organ al administratiei de stat ia cunostinta de o anumita situatie pentru a carei rezolvare este necesara emiterea unui act juridic. Sesizarea o poate face o autoritate de stat sau a administratiei publice locale, un organism sau o organizatie cu caracter neguvernamental, persoane fizice si persoane juridice particulare.

Nu orice sesizare este suficienta pentru a declansa procedura de elaborare a actelor administrative. Atunci cand in urma sesizarii organului se declanseaza in mod obligatoriu o procedura care s-ar putea finaliza prin adoptarea actului administrativ suntem in prezenta dreptului de initiativa. Acest drept confera titularului sau facultatea de a pune in miscare, in cadrul unui organ, procedura de elaborare a unui act juridic, cu posibilitatea adoptarii actului.

Sesizarea are un caracter facultativ atunci cand in urma ei organul nu este obligat sa declanseze procedura de emitere a actului. Sesizarea este obligatorie atunci cand autoritatea are indatorirea sa declanseze procedura de emitere a actului, sa emita un act juridic, ori un alt inscris, sau sa-l emita in conformitate cu continutul sesizarii. Constituie sesizari obligatorii acele dispozitii din actele normative ale autoritatilor ierarhic superioare ale administratiei.

Sesizarea se poate realiza din oficiu sau la cerere.

Propunerile sunt acte pregatitoare prin care un organ administrativ sesizeaza un alt organ in vederea luarii unor masuri in sensul recomandarii facute de autorul propunerii. Propunerea cuprinde un element intern sau de continut, respectiv opinia privind masura ce urmeaza a fi adoptata si un element extern sau de forma respectiv sesizarea organului competent a lua masura.

Propunerile se caracterizeaza prin faptul ca:

sunt forme procedurale prealabile;

provin de la un subiect diferit de cel care ia masura;

- sesizarea cu propunerea revine purtatorului propunerii, spre deosebire de avize sau acorduri care se emit la sesizarea organului ce urmeaza sa dispuna masura;

in unele cazuri ele pot conditiona emiterea actului juridic.

Proiectele de acte juridice reprezinta o operatiune care caracterizeaza in special actele normative. Proiectele se intocmesc de catre organe sau servicii specializate. Ele reprezinta o propunere privind un anumit mod de rezolvare a unei situatii intr-o forma apropiata reunite intr-o anumita ordine si prezentate conform cerintelor impuse de tehnica legislativa. Exista reguli de baza privind elaborarea, structura si redactarea proiectelor.

Avizele reprezinta opinii pe care un organ administrativ le solicita altui organ intr-o anumita problema pentru a putea decide in deplina cunostinta de cauza. Avizele sunt forme necesare in procedura de elaborare a actelor administrative si sunt solicitate in cazul unor probleme pentru a caror rezolvare justa este utila si cunoasterea opiniilor de specialitate, denumite in literatura si recomandari.

Document online: Pozitia geopolitica a Romaniei Eseu: Principalii factori de risc si amenintare la adresa stabilitatii si pacii

Sectiunea a III-a judeca recursurile in contra hotararilor date in materie comerciala. Tot ea judeca recursurile conform Constitutiei din iulie 1866 prevazute in art. 131:

- in contra deciziilor Curtii de Conturi ;

- in contra deciziilor date in materie de expropriere pentru cauza de utilitate publica ;

- in contra deciziilor date in materie de pensiune ;

- in contra deciziilor comisiilor de apel si hotararilor judecatoresti in materie administrativa sau fiscala precum si in materie de contraventiune la legile fiscale, la legile monopolului statului si legea de urmarire, ori de cate ori prin legi speciale era deschisa calea recursului ;

- in contra deciziilor date de consiliile judetene sau comunale in cazul cand se cerea inscrierea in bugetul comunei sau a judetului a unei datorii certe, lichide si exigibile, recunoscuta in mod legal sau constatata prin titlu executoriu ;

- in contra deciziilor Curtii de Apel in cazurile prevazute de art.10 din Legea numelui ;

- in contra regulamentelor si ordonantelor facute cu calcarea legii de puterea centrala, judeteana, comunala sau de alte autoritati publice in afara de actele de guvernamant;

- recursurile functionarilor numiti in mod legal, care ar fi inlocuiti, numiti sau pusi in retragere in contra legii;

- in contra deciziilor si a ordonantelor prefectilor, primarilor si a altor autoritati publice prin care s-ar fi violat un drept patrimonial, precum si in contra refuzului acestor autoritati de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept.

Desi aparent larga aceasta competenta, ea era insa limitata la un numar de 6 acte administrative de autoritate, cum ar fi :

- ordonantele date in conformitate cu art.153 din Legea sanitara, art. 96 si art. 98 din Legea pentru organizarea comunelor urbane;

- deciziile date de prefect si de primarii comunelor urbane, de inspectoratul comunal, incheierile consiliului de igiena, in cazurile prevazute de art. 143 si 147 din Legea sanitara;

- deciziile date de consiliile judetene sau comunale, de prefecti, primari, delegatii judetene sau alte autoritati administrative prin care se respingea sau se admitea numai in parte o cerere facuta de un particular in cazurile prevazute de art. 59 si art. 96 din Legea pentru organizarea comunelor urbane;

- deciziile Camerelor de Comert si Industrie in cazurile prevazute de art.10, 52 si 60 din Legea meseriilor din 1902;

- deciziile ministrului de domenii, date potrivit art.7 si 16 din codul silvic;

- deciziile autoritatilor administrative prin care s-ar fi retras unui industrias avantajele ce-i fusesera acordate potrivit legii pentru incurajarea industriei nationale.

In art. 34, punct 7 din aceeasi lege se mai instituia inca o eliminare pentru care in articolul mentionat se prevedea ca: 'cererile in casatie in cazurile enumerate in art. 4 si date in competenta sectiunii a III-a nu vor fi primite decat pentru motivul de exces de putere, incompetenta, denaturare a actelor si violare a legii sau a unui regulament si numai in cazul in care numai printr-unul din actele enumerate din acel articol s-ar viola un drept al recurentului”[5].

In alineatul ultim al art. 62., este reglementata raspunderea functionarilor publici pentru nerespectarea hotararilor pronuntate de Sectiunea a III-a, in cauzele de contencios administrativ, in sensul ca administratorii care, dupa o noua cerere a partii interesate, nu vor tine seama de decizia Curtii de Casatie, vor fi ei personal raspunzatori cu daunele catre parte vatamata.

Din succinta prezentare a prevederilor relative la contenciosul administrativ cuprinse in Legea pentru reorganizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie din 1 iulie 1905, rezulta ca pe langa faptul ca acest contencios administrativ avea in vedere un numar relativ unic de categorii de acte administrative de autoritate, el era numai un contencios administrativ in anulare, in acest sens, in art. 6 se prevedea ca: 'actul administrativ casat se socoteste ca si cum nu ar fi fost si nu mai are nici o putere'.

Dupa cum observam, legiuitorul momentului stabilea o lista limitativa de acte de autoritate care puteau fi atacate rezultand de aici ca celelalte acte nu puteau fi atacate in contencios. Exista o limitare extrem de mare a dreptului celui vatamat de a se apara impotriva unui act administrativ ilegal.

Un alt neajuns al Legii din 1 iulie 1905 este acela ca nu instituia un contencios de plina jurisdictie, ci unul in anulare.

2.3. Legea din 25 martie 1910

Prin Legea Curtii de Casatie si Justitie din 25 martie 1910, cunoscuta si sub denumirea de Legea Toma Stelian, sistemul de contencios administrativ instituit prin legea din 1905 a fost desfiintat iar cauzele de aceasta natura se solutionau de catre tribunalele judetene. Art. 74 prevedea ca: 'pricinile dintre particulari si stat, judete si comune sau alte autoritati publice pentru vatamarea drepturilor particularilor din acte administrative de autoritate, venite inaintea instantelor judecatoresti conform principiilor generale ale dreptului, se vor judeca de urgenta si cu precadere asupra tuturor celorlalte afaceri '[6].

In art. 75 din Lege erau cuprinse norme care reglementau modul de executie a creantelor particularilor de catre autoritatile administrative obligate la plata.

Caracterizand contenciosul administrativ reglementat prin aceasta lege, profesorul C. Rarincescu arata ca, desi contenciosul din 1905 fusese desfiintat, totusi ideea lui de baza isi facuse drum in constiinta generala juridica si ca, datorita acestei constiinte juridice, tribunalele noastre au dat o interpretare larga prin art. 74 din Legea din 1910, care „deferea pricinile de contencios administrativ judecatii acestor tribunale, conform principiilor generale ale dreptului’’.[7]

Motivele, cel putin aparente, ale revenirii la judecarea litigiilor dintre administratie si particulari la instantele ordinare, au fost motivate pe considerentul ca Legea din 1905, deoarece a dat dreptul unui organ al puterii judecatoresti, cum era Curtea de Casatie, de a anula actele administrative, aducea o atingere a principiului constitutional al separatiei puterilor in stat, dupa cum se constata in expunerea de motive a legii.

In fond se poate sa fi intervenit si motive de ostilitate a oamenilor politici ai timpului care nu se impacau cu ideea ca actele administrative si, indeosebi, ale ministrilor sa fie cenzurate de vreo instanta judecatoreasca.

3.3. Legea din 17 februarie 1912 pentru reorganizarea Curtii de Casatie

Competenta stabilita prin Legea Curtii de Casatie si Justitie din 1910 nu a durat decat doi ani pentru ca, prin Legea de reorganizare a Curtii de Casatie si Justitie din 17 februarie 1912 denumita si Legea Cantacuzino, cauzele de contencios administrativ au fost atribuite din nou Sectiunii a III-a.

In acest sens, art. 5 prevedea ca aceasta sectiune judeca 'recursurile acelora care s-ar pretinde vatamati in drepturile lor printr-un act administrativ de autoritate facut cu calcarea legii si recursurile in contra refuzului autoritatilor administrative de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept'. Subliniem faptul ca pentru prima oara in legislatia noastra apare categoria de acte administrative de autoritate.

Sectiunea a III-a a Curtii de Casatie si Justitie era competenta sa judece si recursurile militarilor impotriva actelor autoritatilor militare superioare, insa numai in privinta decretelor de punere in retragere sau pentru cuantumul pensiei.

De aici rezulta o limitare a accesului la actiunea in contencios administrativ.

Acestei sectiuni i se mai da competenta sa judece recursurile in contra judetelor si comunelor de a inscrie in bugetele lor o datorie constatata prin titlu executor. Pentru a obtine modificarea unui buget comunal sau judetean, pentru exercitiul anului financiar imediat urmator, cererea de recurs trebuia introdusa cel mai tarziu pana la data de 1 februarie a anului aflat in curs.

Prin Lege „era reglementat dreptul partii vatamate de a se adresa si organului ierarhic superior celui ce a adoptat sau emis actul administrativ de autoritate vatamator”[8].

Articolul 31 alin. (2) prevedea ca recursul pe cale contencioasa inaintat Curtii de Casatie se putea face, fie inainte, fie dupa exercitarea recursului ierarhic, iar potrivit alineatului ultim, recursul in casatie nu impiedica autoritatile administrative superioare de a statua asupra apelurilor si recursurilor in cazurile date prin lege in competenta lor.

Observam ca prin Legea din 1905, ca si prin cea din 1912, cererile de contencios administrativ se putea formula pentru motivul de e

Dupa subiectele de la care sunt solicitate, acestea pot fi avize interne si avize externe, iar dupa treapta ierarhica pe care se situeaza organul ce le emite, avizele pot proveni de la organe inferioare, egale sau superioare. Dupa modul de conformare al organului solicitat fata de opinia exprimata, avizele se impart, in avize: facultative, consultative si conforme. Avizele se emit de regula, in forma scrisa.

In reglementarile juridice este prezent avizul unic, care are ca scop asigurarea operativitatii si a simplificarii activitatii de pregatire a actelor normative, in cadrul caruia toate autoritatile de stat interesate, precum si Consiliul Legislativ, isi vor exprima, intr-un singur document, punctul de vedere comun, iar in caz de divergenta se va arata opinia separata.

Acordul prealabil constituie o manifestare de vointa a unui organ determinat, prin care acesta isi da consimtamantul pentru ca manifestarea de vointa a unui alt organ al administratiei de stat sa produca efecte juridice. Acordul prealabil este manifestarea de vointa prin care organul determinat isi da consimtamantul la emiterea unui act administrativ de catre un alt organ, ultimul neputand actiona fara adeziunea primului.

Prin trasaturile sale acordul se diferentiaza de aviz, desi in unele opinii cele doua categorii se identifica. In conditiile cresterii libertatii de decizie si a autonomiei organelor de stat, acordul prealabil este tot mai rar utilizat.

Alte forme procedurale prealabile in etapa pregatitoare a deciziei administrative sunt: supunerea spre aprobare a proiectului (Secretarul General al Guvernului verifica si pregateste proiectele in vederea prezentarii lor Guvernului) anchetele sau cercetarile, procesele-verbale, dezbaterea publica, indeplinirea unei proceduri jurisdictionale.