Executivul si administratia publica

§ 1. Relatia executiv-administratie publica

Am convenit deja ca, notiunea de administratie publica reprezinta notiunea centrala a dreptului administrativ, orice discutie cu privire la definirea acestuia, urmand sa aiba ca punct de reper, o intelegere a acestei notiuni.

In doctrina de drept public, administratia, in sensul cel mai larg, a fost definita ca o activitate ce consta intr-o prestatie a unei persoane sau a unui grup de persoane in folosul altora, fata de care prestatorul activitatii se afla in anumite raporturi juridice si caruia beneficiarul prestatiei ii pune la dispozitie mijloacele materiale si financiare necesare.

Daca activitatea prestata are drept scop realizarea unor interese particulare vorbim de o administrare particulara, iar daca are drept scop satisfacerea unor interese generale, nationale sau locale, ne aflam in prezenta unei administratii publice. Interesul general este de regula, exprimat prin actele politice ale celor care detin puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare in cauza, sa aiba un caracter politic.

Daca avem in vedere sensul organic al notiunii de administratie publica atunci cercetarea locului si rolului structurilor organizatorice care o realizeaza implica o analiza prin raportare la celelalte autoritati publice care infaptuiesc activitatea legislativa si respectiv, activitatea judecatoreasca.

Prin scopul sau, administratia publica este legata de puterea legislativa care, prin activitatea sa principala, constand in legiferare, circumscrie si stabileste finalitatea si sensul in care administratia va actiona.

In egala masura, administratia publica este legata si de puterea judecatoreasca, ale carei hotarari sunt aplicate si executate tot in sfera acesteia.

Prin natura ei, administratia publica este legata insa in cea mai mare masura de puterea executiva, dar nu se identifica cu aceasta, avand o sfera mai larga de cuprindere.

Orice discutie referitoare la puterea executiva a statului porneste de regula de la incadrarea acesteia in clasicul principiu al separatiei puterilor in stat, evocat mai ales sub aspect istoric.

Initial consacrata ca o forma de lupta contra absolutismului monarhic, ideea separatiei puterilor in stat a dobandit in timp valoarea unei metafore, societatea contemporana fiind caracterizata mai degraba prin diferite forme de colaborare si control reciproc intre clasicele functii ale statului, in special intre legislativ si executiv, decat printr-o veritabila delimitare.

Cu alte cuvinte, ideea de separatie a puterilor nu a urmarit altceva decat formularea de solutii democratice prin exercitiul in fapt al uneia si aceleiasi puteri politico-statale.

Problema definirii administratiei publice prin raportare la celelalte activitati fundamentale ale statului si in primul rand la puterea executiva a preocupat dintotdeauna doctrina de drept public romaneasca  care a cunoscut cea mai profunda dezvoltare dupa adoptarea Constitutiei din 1923.

In perioada interbelica, pe linia de gandire a autorilor germani s-a sustinut ca administratia cuprinde intreaga activitate a statului, care nu este nici legislatie si nici justitie, statul avand o activitate continua prin care cauta sa-si realizeze scopurile sale, activitate organizata de lege, numita administratie.

In realizarea functiei executive a statului se desfasoara doua categorii de activitati: de guvernare si de administrare.

Activitatea de administrare fata de activitatea de guvernare, reuneste totalitatea serviciilor publice destinate sa asigure satisfacerea intereselor generale, regionale sau comunale.

In doctrina postbelica, in conditiile consacrarii principiului unicitatii puterii in stat, notiunea de administratie de stat a fost utilizata pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate a statului, infaptuita prin patru categorii de organe ale statului: organele puterii de stat, organele administratiei de stat, organele judecatoresti si organele procuraturii.

Doctrina actuala a mentinut distinctia intre activitatea executiva si activitatea de administrare pornind de la semnificatia executivului in raport cu administratia publica.

Se retine astfel in doctrina ca acestea nu se identifica, sfera de cuprindere a administratiei publice fiind mai larga dar in egala masura se poate afirma ca, administratia publica este in intregime sub influenta si sub controlul puterii executive, fata de prevederile art.102 din Constitutia Romaniei, republicata, care consacra expres rolul Guvernului de a exercita conducerea generala a administratiei publice.

Cu alte cuvinte, administratia publica este foarte strans legata de puterea executiva dar nu se confunda cu aceasta sau mai exact, nu este in intregime putere executiva.

Pe aceeasi linie de idei, intr-o lucrare colectiva consacrata Dreptului administrativ, se afirma ca puterea executiva sau executivul indeplinesc functii administrative, fara ca prin acestea sa se confunde cu administratia publica sau sa se limiteze la conducerea acesteia.

In principal, se mai sustine in doctrina, administratia publica este o activitate determinata de vointa politica si realizata, in cea mai mare masura, de executiv, pentru organizarea aplicarii si aplicarea in concret a legii.

De altfel, in general, in statele moderne se constata amplificarea raporturilor de interdependenta intre politica si drept, a legaturii intre deciziile politice si cele juridice, intre actele de conducere politica si norma juridica.

De asemenea, doctrina administrativa actuala a pastrat teza dezvoltata mai ales de stiinta administratiei, enuntata si in perioada dreptului socialist conform careia activitatile administratiei publice se pot clasifica in: activitati cu caracter de dispozitie, activitati de asigurare a bunei functionari a serviciilor publice si activitati de prestatii in cele mai diverse domenii.

Alti autori disting pur si simplu intre activitati executive cu caracter de dispozitie si activitati executive cu caracter de prestatie.

§ 2. Rolul executivului in dreptul public contemporan

Daca initial in constitutiile clasice, principiul separatiei puterilor in stat a fost prevazut expres, din analiza constitutiilor europene ale ultimelor decenii rezulta tendinta legiuitorilor constituanti de a renunta treptat la mentionarea sa expresa, principiul fiind mai degraba sugerat, iar separatia puterilor fiind reglementata de o maniera implicita, prin folosirea unor expresii specifice, ca cea de functie a statului, autoritate publica, organ statal etc.

Sub acest aspect, Constitutia Romaniei din 1991, in varianta sa initiala s-a inscris ca tehnica de redactare si ca limbaj juridic pe linia constitutiilor europene adoptate in ultimele decenii.

Au existat insa si autori care au criticat lipsa consacrarii exprese a principiului separatiei puterilor din Constitutia Romaniei, apreciind ca este vorba despre un principiu verificat, nu numai de o indelungata traditie si de consacrarea sa in textele unor Constitutii dintre cele mai diverse, dar care a fost validat de practica, ca fiind singurul in masura sa garanteze functionalitatea normala a raporturilor si echilibrului dintre diversele puteri.

Acestei pozitii din doctrina i s-a dat satisfactie cu ocazia revizuirii Constitutiei, in anul 2003, prin care s-au adaugat doua noi alineate articolului 1, primul dintre ele prevazand expres acest principiu.

“Statul se organizeaza potrivit principiului  separatiei si echilibrului puterilor - legislativa, executiva si judecatoreasca – in cadrul democratiei constitutionale.”

Chiar in varianta sa initiala, Constitutia Romaniei a consacrat intregul sau titlu al III-lea, autoritatilor publice care realizeaza cele trei functii clasice ale statului: legislativa, executiva si judecatoreasca, urmarind astfel o consacrare implicita a acestuia.

Justificarea adoptarii unei asemenea pozitii presupune doua precizari importante ce permit de altfel o corecta intelegere a rolului executivului in dreptul public contemporan.

In primul rand, se impune precizarea ca, niciodata si nicaieri cele trei puteri nu au fost complet separate, intre ele existand diverse forme de colaborare si control care s-au accentuat in timp, devenind dominante la ora actuala in organizarea si functionarea autoritatilor publice.

Desi Constitutia din 1923 a consacrat expres principiul separatiei puterilor in stat, doctrina interbelica s-a referit in mod constant si la colaborarea dintre puteri ca un principiu corelativ. De regula, acest din urma principiu rezulta din modul de reglementare a raporturilor dintre autoritatile ce realizeaza cele trei functii ale statului printre care mentionam: procedura legislativa, formarea si functionarea Guvernului, desemnarea judecatorilor, contenciosul administrativ, etc.

In al doilea rand, trebuie mentionata existenta in societatea contemporana a unor structuri organizatorice investite cu prerogative de putere publica, reprezentand deci autoritati publice, cel mai adesea cu atributii de control, care strict stiintific nu pot fi incadrate in nici una din cele trei puteri ale statului.

Avocatul Poporului constituie un exemplu elocvent in aceasta privinta, institutia fiind prevazuta pentru prima data la noi, in Constitutia din 1991.

Desi autoritate publica, Avocatul Poporului este dificil de incadrat in una din cele trei puteri clasice.

Dupa cum se arata intr-o lucrare consacrata unei analize comparate a administratiilor publice specifice tarilor Uniunii Europene, ombudsmanul (denumirea traditionala a acestei autoritati) este legat de puterea legislativa, pentru ca de regula, la acest nivel este numit si in plus, are obligatia de a prezenta anual sau la cerere rapoarte Parlamentului.

Totodata, ombudsmanul este legat de puterea executiva pentru ca cel mai adesea, plangerile cetatenilor sunt indreptate impotriva administratiei publice si in aceasta sfera isi coordoneaza activitatea.

In sfarsit, ombudsmanul are si atributii de natura judecatoreasca daca avem in vedere ca cel mai adesea, isi propune sa rezolve conflictele aparute in societate ca urmare a lezarii unor persoane in drepturile si libertatile lor.

In concluzie, incadrarea acestei autoritati publice, strict, intr-una sau alta din cele trei puteri clasice ale statului este practic imposibila.

In aceeasi situatie, in regimul constitutional romanesc actual se afla si alte autoritati publice precum, Curtea Constitutionala, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Consiliul Economic si Social etc.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

Curtea Constitutionala este reglementata in titlul V din Constitutie, distinct de Autoritatea judecatoreasca reglementata in capitolul VI din titlul III consacrat Autoritatilor publice.

Din asezarea in structura Constitutiei rezulta o prima constatare si anume ca aceasta autoritate publica nu se integreaza in nici una din clasicele puteri, atributiile Curtii Constitutionale inscriindu-se in zona echilibrului si controlului reciproc. Jurisdictia constitutionala se situeaza in afara celor trei puteri, ea fiind insarcinata sa le faca sa-si respecte atributiile.

Curtea Constitutionala are ca scop garantarea suprematiei Constitutiei. Ea este alcatuita din 9 judecatori, compunerea sa fiind rezultatul colaborarii dintre puterea legiuitoare (fiecare Camera numeste cate 3 judecatori) si puterea executiva, reprezentata de Presedintele Romaniei, care numeste de asemenea 3 judecatori. Procedurile prin care se realizeaza atributiile Curtii Constitutionale au in mare parte insa, trasaturile procedurilor judecatoresti.

Curtea de Conturi reglementata in art.140 din Constitutia republicata exercita controlul asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public. Cu ocazia revizuirii Constitutiei, in anul 2003, litigiile rezultate din activitatea Curtii de Conturi au fost date in competenta instantelor judecatoresti specializate, modificandu-se corespunzator si legislatia in materie.

In doctrina de drept public, aceasta autoritate publica a fost calificata ca o autoritate administrativa autonoma cu atributii jurisdictionale, fara a exista insa un punct de vedere comun cu privire la natura  sa juridica.

In raport cu actuala fizionomie constitutionala, Curtea de Conturi a fost incadrata printre autoritatile publice cu atributii exclusive de control, care nu intra in vreuna din cele trei puteri dar contribuie la functionarea si echilibrul acestora.

Consiliul Legislativ reglementat in art.79 din Constitutie este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizeaza proiectele de acte normative in vederea sistematizarii, unificarii si coordonarii intregii legislatii. El tine evidenta oficiala a legislatiei Romaniei.

Rolul sau este preventiv, fiind deci un garant al sistemului normativ al Constitutiei, altfel spus, al dreptului constitutional normativ, prin evitarea paralelismelor, contradictiilor, incalcarii ierarhiei izvoarelor de drept etc.

Consiliul Economic si Social, care a capatat o consacrare constitutionala, doar cu ocazia revizuirii Constitutiei din octombrie 2003 reprezinta un organ consultativ al Parlamentului si Guvernului, reglementat prin lege organica sub aspect organizatoric si functional.

Pe langa aceste autoritati publice, dificil de incadrat intr-una sau alta din cele trei puteri ale statului, autoritati prevazute expres in Constitutie, exista si alte structuri investite cu prerogative de putere publica, la care Constitutia nu face referire expresa, dar care in egala masura sunt dificil de incadrat in clasica separatie a puterilor in stat. Mentionam cu titlu de exemplu, Consiliul National al Audiovizualului reglementat printr-o lege speciala.

Trasatura comuna a tuturor structurilor mentionate este ca ele reprezinta autoritati independente, ce nu au caracter politic, in sensul in care o asemenea caracteristica defineste autoritatile ce compun puterea legiuitoare si cea executiva. Tocmai de aceea ele sunt expresia unor modalitati de colaborare in virtutea principiului general al separatiei puterilor in stat.

In dreptul public contemporan, problema fundamentala care isi pastreaza actualitatea o constituie distinctia dintre legislativ si executiv, distinctie ce reprezinta si esenta structurii puterii politice.

Daca initial se delimita intre puterea de a face legea si puterea de a o executa, in prezent, adevarata divizare este cea dintre puterea executivului de a conduce politica nationala, utilizand administratia publica, pe de-o parte si libertatea lasata legislativului de a controla actiunea executivului, pe de alta parte.

Limitarea puterilor in regimurile constitutionale actuale se realizeaza prin: asigurarea independentei autoritatii judecatoresti, promovarea unor principii cum sunt principiul suprematiei Constitutiei si legii, principiul respectarii ierarhiei normelor juridice, infiintarea unor autoritati cu atributii de control etc.

Analiza raportului dintre legislativ si executiv in sistemul constitutional romanesc actual porneste de la dispozitiile art.61 din Constitutie care consacra expres rolul Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii, avand prerogativa de a reglementa primar relatiile sociale, spre deosebire de executiv care in principiu, adopta norme doar in aplicarea legii, in vederea punerii ei in executare.

Art.115 din Constitutia republicata consacra insa institutia delegarii legislative, ce rezuma in esenta posibilitatea acordata Guvernului, ca in anumite limite si cu respectarea unor conditii sa emita ordonante ce contin norme cu putere de lege, ca o exceptie de la regula mai sus evocata.

Sistemul constitutional romanesc se caracterizeaza printr-un un executiv bicefal compus din Presedintele Romaniei, pe de-o parte si Guvern, avand in frunte pe primul-ministru, pe de alta parte.

Presedintele Romaniei are o serie de atributii cu caracter administrativ, dar si unele cu caracter politic. Aproape toate sunt conditionate insa fie de acordul Parlamentului, fie de propunerea primului-ministru etc.

In ce priveste Guvernul, in practica de Stat este imposibila delimitarea atributiilor preponderent politice de atributiile preponderent administrative, Constitutia necontinand o enumerare a atributiilor acestuia.

Astfel, art.102 alin.1 din Constitutia republicata se limiteaza la a prevedea rolul Guvernului, de a realiza politica interna si externa a tarii si de a exercita conducerea generala a administratiei publice. 

Un capitol distinct din titlul III al Constitutiei (Autoritatile publice) este consacrat raporturilor dintre Parlament si Guvern, fiind evident rolul politic al Guvernului ce se exprima nu numai in sfera exclusiv executiva, ci si prin colaborare cu celelalte autoritati publice, in special cu cea legiuitoare, spre exemplu, in cazul initiativei legislative si al delegarii legislative.

Dupa cum constant s-a subliniat in doctrina franceza, in ce priveste delimitarea guvernare-administrare, in timp ce, guvernarea vizeaza decizii esentiale ce angajeaza viitorul natiunii, administratia reprezinta activitatea prin care autoritatile publice asigura satisfacerea necesitatilor de interes public, folosind prerogativele de putere publica de care dispun.

Toate regimurile politice se caracterizeaza prin existenta unor autoritati cu caracter constitutional si origine politica aflate in fruntea administratiei, diferite de la o guvernare la alta. In practica este dificil de stabilit unde incepe si unde se sfarseste impulsul politic la nivelul puterii executive.

Intre Presedinte si Guvern, reprezentat de primul-ministru, nu exista raporturi de subordonare, ci doar de colaborare, regimul politic actual find caracterizat ca un regim semiprezidential atenuat sau parlamentarizat, apropiat de un regim parlamentar clasic sau semi-parlamentar.

§ 3. Notiunea de autoritate publica potrivit Constitutiei Romaniei

Am subliniat deja faptul ca, spre deosebire de Constitutiile socialiste din anii 1948, 1952 si 1965 care au consacrat notiunea de organ al statului si respectiv, organ al administratiei de stat, Constitutia Romaniei din 1991 a preferat utilizarea notiunii de autoritate publica si respectiv, autoritate a administratiei publice.

Din analiza dispozitiilor constitutionale se constata ca notiunea de autoritate publica este folosita de actuala Constitutie, in doua acceptiuni si anume, intr-un sens larg si intr-un sens restrans.

Astfel, Titlul III din Constitutie purtand chiar denumirea “Autoritatile publice” are in vedere sensul restrans al notiunii, reglementand autoritatile publice care exercita clasicele functii ale statului: legislativa, executiva si judecatoreasca, fara a epuiza insa sfera autoritatilor publice din sistemul constitutional actual.

Este vorba despre Parlament care infaptuieste functia de legiferare, despre Presedinte si Guvern care realizeaza impreuna functia executiva alaturi de autoritatile administratiei publice centrale si locale si autoritatile administrative centrale autonome precum si despre autoritatea judecatoreasca care prin instantele judecatoresti  realizeaza functia de infaptuire a justitiei.

Pe langa autoritatile publice prevazute in titlul III din Constitutie, am aratat deja, ca in alte titluri ale acesteia sunt reglementate si alte organe ce exercita prerogative de putere publica, calificate in legislatie si doctrina tot ca autoritati publice, fiind vorba despre sensul larg al acestei notiuni. Avem in vedere spre exemplu, Avocatul Poporului, prevazut in titlul al II-lea (Drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale), Curtea de Conturi, prevazuta in titlul al IV-lea (Economia si finantele) sau Curtea Constitutionala careia Constitutia ii consacra un titlu special, titlul al V-lea.

In toate aceste trei cazuri este vorba despre autoritati publice in sensul de structuri organizationale investite cu prerogative de putere publica, ce exercita diverse forme de control, in principal, asupra autoritatilor publice care realizeaza clasicele functii ale statului.

Constitutia Romaniei nu foloseste in titlul III denumirea traditionala de “puterile statului” pentru simplul motiv ca atat functiile Parlamentului, cat si ale “executivului” sunt mai complexe.

De altfel, in art.80 alin.2 din Constitutie se face referire expresa la “puterile statului” avandu-se in vedere, in principiu, clasica trinitate, dar expresia are o semnificatie preponderent politica, conceptul de mediere in care se poate implica Presedintele fiind utilizat in conotatia sa politica, acesta neputand interveni de pilda in cazul unei neintelegeri dintre o instanta judecatoreasca si o alta autoritate publica.

Notiunea de autoritate publica, in sensul de structura organizationala avuta in vedere de titlul III, este explicata uneori si prin referire la termenul generic de organ, de unde concluzia echivalentei lor (de ex. art.61: Parlamentul, organ reprezentativ suprem al poporului roman, art.111: Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, etc.).

Constitutia nu foloseste niciodata expresia “autoritati publice de stat” sau sintagma “organe de stat”, in schimb art. 155 se refera la “institutiile prevazute in Constitutie” fiind avute in vedere cele mai importante autoritati publice.

§ 4. Notiunea de administratie publica potrivit Constitutiei Romaniei

Titlul al III-lea din Constitutie (Autoritatile publice) cuprinde urmatoarele capitole: I. Parlamentul; II. Presedintele Romaniei; III. Guvernul Romaniei; IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul, V. Administratia publica; VI. Autoritatea judecatoreasca.

Aceasta structura si terminologie ridica problema de a sti daca administratia publica se circumscrie doar la autoritatile avute in vedere in capitolul V al Titlului III din Constitutie sau exista administratie publica atat in sens functional cat si in sens organic, si in afara acestor prevederi.

Analiza sensului reglementarii evidentiaza delimitarea pe care legiuitorul constituant a urmarit sa o faca intre executiv si administrativ, mai precis intre zona preponderent politica a executivului si zona tehnico-administrativa a acestuia. Autoritatile administratiei publice evocate in capitolul V nu sunt singurele autoritati publice care fac administratie publica, dar ele fac numai administratie publica, la nivel central si local, si nu “jocuri politice”.

Din necesitati redactionale a fost inclusa si institutia prefectului, care reprezinta o autoritate de tutela administrativa.

Nu doar din modul de sistematizare dar si din formularile unor texte rezulta ca sfera administratiei publice este mai mare decat sfera de activitate a autoritatilor publice reglementate in cap. V al titlului III din Constitutie.

Astfel, din formularea art.111 din Constitutie rezulta ca si Guvernul este “organ al administratiei publice”.

In plus, Presedintele Romaniei are prevazute atributii de natura administrativa cum ar fi: apararea tarii, asigurarea ordinii publice etc., de unde concluzia ca Presedintele este si autoritate a administratiei publice, mai precis a administratiei de stat.

In ce priveste formularea de la art.52 (dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica) se lasa sa se inteleaga ca actele administrative emana de la orice autoritate publica, aspect ce presupune o discutie speciala.

§ 5. Sfera administratiei publice potrivit art. 52 din Constitutia Romaniei

Art.52 din Constitutia Romaniei republicata (fostul art.48, inainte de revizuire) consacra un drept traditional - dreptul celui vatamat intr-un drept al sau de o autoritate publica, care alaturi de dreptul de petitionare prevazut la articolul anterior din Constitutie formeaza categoria drepturilor-garantii.

Conform art.52 alin.1 din Constitutie, astfel cum acesta a fost revizuit, “persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.”

La alin.2 se specifica: “conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica.”

In sfarsit, conform alin.3, astfel cum acesta a fost revizuit, “statul raspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Raspunderea statului este stabilita in conditiile legii si nu inlatura raspunderea magistratilor care si-au exercitat functia cu rea-credinta sau grava neglijenta.”

Art.52 din Constitutie reprezinta deci fundamentul constitutional al apararii cetatenilor fata de abuzurile autoritatilor publice, si implicit al raspunderii acestora pentru pagubele produse cetatenilor.

Textul art.52 are in vedere doua categorii de acte juridice prejudiciabile ale autoritatilor publice: actele administrative, pe de-o parte si actele jurisdictionale, pe de alta parte.

In prima categorie intra toate actele administrative emise de autoritatile publice, cu exceptiile si limitarile stabilite prin lege organica, pe cand cea de-a doua categorie are in vedere raspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin orice eroare judiciara, noua formulare extinzand vechea dispozitie ce viza doar actele jurisdictionale rezultate din “procese penale”. Mai mult, se da posibilitatea unei actiuni in regres a statului impotriva judecatorilor care si-au exercitat functia cu rea-credinta sau grava neglijenta.

Din analiza art.52 alin.1 constatam ca, legiuitorul constituant a avut in vedere nu doar actele administrative emise de autoritatile administratiei publice din sfera puterii executive, ci si actele administrative emise de alte autoritati publice din sfera celorlalte doua puteri (legislativa si judecatoreasca) sau cu atributii de control, prevazute sau nu in Constitutie.

Desi autoritatea legiuitoare are drept principala activitate, adoptarea de legi, iar autoritatea judecatoreasca urmareste in principal, la sesizare, solutionarea litigiilor aparute in societate, structurile administrative ale Parlamentului sau conducatorii instantelor de judecata pot emite la randul lor, ca o activitate subsidiara activitatii lor fundamentale, si acte administrative, susceptibile de a putea fi atacate in instanta de contencios administrativ.

In practica administrativa se intalnesc adeseori situatii in care o autoritate publica fie refuza nejustificat sa raspunda la o cerere, fie intarzie cu raspunsul (tardivitate), fie nu raspunde de loc (tacerea administratiei). Toate aceste cazuri sunt asimilate actului administrativ, putand fi atacate in instanta de contencios administrativ.

In identificarea autoritatilor publice competente sa emita acte administrative susceptibile de control in contencios administrativ, trebuie facuta distinctie intre administratia publica realizata de structuri statale sau locale, conduse sau tutelate de seful Statului sau Guvern si activitatea administrativa desfasurata de celelalte autoritati publice cum ar fi: Parlamentul, instantele judecatoresti, Curtea Constitutionala, Avocatul Poporului.

Prima evoca un fapt administrativ de sorginte politica (fapt administrativ politico-statal), cea de-a doua evoca un fapt administrativ ce mijloceste realizarea competentei (fapt administrativ-mijloc).

Mai mult decat atat in jurisprudenta s-a admis ca instanta este competenta sa judece chiar si actele emise de unele structuri cu caracter privat care satisfac un interes public, cum ar fi de pilda, Uniunea Avocatilor din Romania.

Este chiar sensul in care actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 defineste in art.2 consacrat semnificatiei unor termeni, notiunea de autoritate publica si anume: orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul legii, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica.

Astfel, desi art.52 alin.1 din Constitutie foloseste expresia generica de act administrativ, textul are in vedere de fapt, trei tipuri de acte administrative:

- acte administrative ale autoritatilor administratiei publice care realizeaza functia executiva a statului;

- acte administrative emise de alte autoritati publice investite cu prerogative de putere publica, care realizeaza o anumita activitate fundamentala dar in subsidiar acesteia pot desfasura si actiuni de natura administrativa;

- acte administrative emise de structuri organizatorice cu caracter privat care sunt asimilate autoritatilor publice deoarece exercita atributii de putere publica, pentru realizarea unui interes public.

§ 6. Definitia si trasaturile administratiei publice

Dupa cum am precizat deja, notiunea de administratie publica in sens formal organic, evoca o serie de autoritati publice, iar in sens material-functional, evoca acte juridice si operatiuni materiale prin care se pune in aplicare legea.

Intr-o definitie globala, administratia publica reprezinta ansamblul activitatilor Presedintelui, Guvernului, autoritatilor administrative autonome centrale, autoritatilor administrative autonome locale si, dupa caz, structurilor subordonate acestora, prin care, in regim de putere publica se aduc la indeplinire legile sau, in limitele legii se presteaza servicii publice.

Din aceasta definitie se desprind urmatoarele trasaturi:

- este o activitate realizata in principal de autoritati executive si administrative pe care le numim autoritati ale administratiei publice;

- este o activitate de aducere la indeplinire a legii sau dupa caz, de organizare sau realizare efectiva a serviciilor publice;

- este o activitate ce se realizeaza in regim de putere publica, prin intermediul prerogativelor constitutionale sau legale ce fac sa prevaleze interesul public.

Administratia publica este o specie a activitatii publice, o forma a vietii publice.

In prezent, doctrina utilizeaza notiunea de executiv pentru a evoca activitatea publica care nu este nici legiferare si nici justitie, realizata de autoritati cu caracter constitutional si cu origine politica, care impulsioneaza administratia formand de fapt conducerea acesteia.

Administratia publica nu mai este forma de realizare a puterii de stat ca in dreptul socialist, deoarece nu doar statul este persoana morala de drept public, ci si unitatile administrativ-teritoriale.

Autoritatile care realizeaza administratia publica sunt:

- cei doi sefi ai executivului (Presedintele Romaniei si Guvernul, in frunte cu primul-ministru);

- ministerele si alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului;

- autoritatile administrative autonome (organele centrale de specialitate care nu sunt in subordinea Guvernului);

- institutiile bugetare, regiile autonome si companiile nationale subordonate ministerelor;

- institutiile bugetare, regiile autonome si companiile nationale subordonate organelor centrale autonome;

prefectul (administratie de stat in teritoriu);

- serviciile deconcentrate ale ministerelor;

-autoritatiile administrative autonome locale (consiliul judetean, presedintele consiliului judetean, consiliul local si primarul);

-institutiile bugetare si regiile autonome de interes local subordonate organic sau functional consiliului judetean sau local.

Potrivit art.116 din Constitutia republicata, ministerele se pot organiza numai in subordinea Guvernului, iar organele centrale de specialitate se pot organiza: in subordinea Guvernului sau in subordinea ministerelor ori ca autoritati administrative autonome.

Constitutia Romaniei nu admite constituirea de “organe administrative nici in subordinea”, nici pe langa Presedintele Romaniei.

Subordonarea administrativa in sens organic presupune: dreptul de organizare a activitatii autoritatii inferioare; dreptul de a-i transmite instructiuni obligatorii; dreptul de supraveghere generala a activitatii; dreptul de numire a conducatorilor; dreptul de tragere la raspundere si dreptul de control al activitatii cu posibilitatea de anulare a actelor.

§ 7. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)

1. In doctrina interbelica, administratia publica era privita ca:

a. intreaga activitate a statului, care nu este nici legislatie si nici justitie

b. o forma fundamentala de activitate a statului, numita administratie de stat

c. activitatea de solutionare a conflictelor

2. Intre notiunea de administratie publica si puterea executiva exista:

a. echivalenta

b. un raport de subordonare

c. un raport de la intreg la parte, sfera administratiei publice fiind mai larga, dar aceasta aflandu-se sub controlul puterii executive

3. In Constitutia Romaniei republicata, principiul separatiei puterilor in stat este:

a. sugerat implicit

b. consacrat expres

c. ignorat

4. Avocatul Poporului reprezinta:

a. o autoritate publica cu atributii de control

b. o institutie de utilitate publica care realizeaza un serviciu public

c. o componenta a autoritatii judecatoresti

5. Curtea de Conturi reprezinta:

a. o autoritate publica cu atributii de control privind gestiunea banului public

b. o autoritate administrativa autonoma cu atributii jurisdictionale

c. un organ politico-jurisdictional

6. Curtea Constitutionala reprezinta:

a. o autoritate a administratiei publice centrale

b. o componenta a autoritatii judecatoresti

c. o jurisdictie constitutionala

7. In ce consta distinctia legislativ - executiv in dreptul public contemporan ?

a. intre puterea de a face legea si puterea de a o executa

b.intre puterea executivului de a conduce politica nationala, utilizand administratia si libertatea legislativului de a controla actiunea executivului

c. intre activitatea de elaborare a legii si activitatea de aplicare a ei

8. Prin ce mijloace poate fi realizata limitarea  puterilor in regimurile constitutionale actuale ?

a. asigurarea independentei autoritatii judecatoresti, respectarea ierarhiei normelor juridice, infiintarea unor autoritati cu atributii de control

b. asigurarea rolului Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului

c. asigurarea rolului Guvernului de conducere generala a administratiei publice

9. Potrivit Constitutiei Romaniei care autoritati publice pot fi privite in sens restrans:

a. Parlamentul, Presedintele, Guvernul, Administratia publica, instantele judecatoresti

b. Curtea de Conturi, Curtea Constitutionala

c. Avocatul Poporului, Consiliul Economic si Social

10. Art.52 din Constitutia republicata consacra:

a. dreptul persoanei vatamate de o institutie publica

b. dreptul persoanei vatamate de o autoritate a administratiei publice

c. dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica

11. Care sunt cele trei tipuri de acte administrative care pot fi atacate in contencios administrativ potrivit art.52 din Constitutia republicata ?

a. actele de autoritate, actele de gestiune, actele administrative cu caracter intern

b. actele administrative ale autoritatilor administratiei publice, actele administrative ale altor autoritati publice ce desfasoara o activitate administrativa subsecventa activitatii lor principale, actele administrative ale unor persoane juridice de drept privat autorizate sa realizeze servicii publice

c. actele administrative ale Guvernului, ale administratiei ministeriale si ale administratiei extra-ministeriale

12. Se da urmatorul enunt: Administratia publica desemneaza ansamblul activitatilor Presedintelui Romaniei, Guvernului, autoritatilor administrative autonome centrale, autoritatilor administrative autonome locale si, dupa caz, structurilor subordonate acestora, prin care, in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile sau, in limitele legii, se presteaza servicii publice. Aceasta definitie are in vedere:

a. notiunea de “administratie publica” in sens material

b. notiunea de “administratie publica” in sens organic

c. notiunea de “administratie publica” in sens global

13. Potrivit art. 52 din Constitutia republicata pot emite acte administrative:

a. numai autoritatile administratiei publice

b. numai autoritatile administratiei publice, precum si orice alte autoritati publice, cu excluderea structurilor nestatale care asigura satisfacerea unui interes public

c. numai autoritatile administratiei publice, precum si anumite structuri nestatale care asigura satisfacerea unui interes public

d. atat autoritatile administratiei publice, cat si orice alte autoritati publice

14. Potrivit Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ notiunea de autoritate publica include:

a. autoritatile publice care exercita clasicele functii ale statului

b. autoritatile administratiei publice centrale si locale, celelalte autoritati publice care actioneaza in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public si persoanele juridice de drept privat autorizate sa presteze un serviciu public

c. autoritatile locale alese autonome

d. autoritatile administratiei publice centrale si cele locale alese autonome