Caracterele actelor administrative

CARACTERELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Caracteristicile actelor administrative sunt acele trasaturi care individualizeaza aceste acte fata de alte acte juridice.

1. Caracterul unilateral

Principala caracteristica a manifestarii de vointa din actele administrative este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezinta acea calitate a actului juridic conform careia el este emis fara participarea sau consimtamantul subiectelor de drept carora le este destinat de catre administratie sau cu privire la care genereaza drepturi sau obligatii. Unilateralitatea actelor administrative este destinata de emiterea actelor in temeiul si pentru realizarea puterii in stat (a puterii publice).

Cand un act administrativ este emis din oficiu de catre o autoritate sau institutie de stat ori a administratiei publice locale creand obligatii in sarcina altor subiecte, persoane fizice sau juridice, caracterul unilateral al acestor acte este cat se poate de evident. Exista insa unele situatii in care modul de emitere si cel de executare al unor acte administrative ar parea ca afecteaza caracterul unilateral al acestor acte .

2. Caracterul legal

Acest caracter rezulta din obligativitatea emiterii lor pe baza si in conformitate cu legea. Fiind emise in mod unilateral, de regula de catre un organ al administratiei de stat, deci provenind de la o autoritate si fiind emise cu respectarea legii aceste acte se bucura de prezumtia de legalitate.

Aceasta prezumtie are anumite trasaturi conferind caracter autentic si caracter veridic actelor administrative. Caracterul autentic este acea trasatura conform careia se prezuma ca actul provine de la insusi organul pe care inscrisul il indica drept autor al sau. Veridicitatea este acea trasatura conform careia se prezuma ca actul administrativ exprima adevarul, avand un continut corespunzator realitatii faptice si prevederilor legii.

Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce tin in exclusivitate, fie in mod expres, fie in mod tacit, de competenta puterii legislative. Astfel spus, administratia nu poate crea norme juridice primare.

In doctrina de specialitate s-a apreciat ca prin regim juridic al actelor administrative intelegem un ansamblu de reguli de fond si de forma care contureaza 'personalitatea' acestora in circuitul juridic, in sensul ca evoca criteriile lor de valabilitate^[2] sau ca regimul juridic al actelor administrative reprezinta un ansamblu de reguli ce guverneaza formarea, modificarea si desfiintarea respectivelor acte .

In orice caz, elementul central al acestui regim juridic reprezinta legalitatea actului administrativ, ceea ce inseamna ca autoritatile administratiei sunt tinute, in deciziile pe care le iau, de a se conforma legii sau, mai exact, legalitatii, adica unui ansamblu de reguli de drept de ranguri si continuturi diferite.

Analizele doctrinare privitoare la evolutia teoriilor privind conditiile de legalitate ale actului administrativ, atat pe plan national cat si international (cu precadere european) au constatat o mare varietate de idei, atat cu privire la contin acestora, cat mai ales la modul lor de abordare .

In perioada interbelica, prof. Paul Negulescu^[6] a analizat conditiile de valabilitate ale actului administrativ in cadrul teoriei nulitatii, cu accent pe sanctiunile nerespectarii principiului legalitatii, iar prof. G. Rarincescu s-a aplecat asupra cercetarii 'cauzelor de ilegalitate' ale actului administrativ, cu ocazia examinarii, pe de o parte, a motivelor recursului pentru exces de putere (considerate cazuri de ilegalitate ale actelor administrative), iar, pe de alta parte, a exceptiei de ilegalitate (considerata doar un mijloc de aparare).

In perioada postbelica, s-au distins ca fiind conditii de 'valabilitate' ale actului administrativ urmatoarele:

competenta organului administratiei de stat ;

respectarea textului legii si a scopului urmarit de legiuitor ;

respectarea formei si procedurii stabilite de lege.^[7]

Intr-o alta opinie se precizeaza, referindu-se la conditiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ, ca acestea 'nu sunt in realitate, decat aspecte ale unei singure conditii, care se exprima in obligatia ca aceste acte sa fie emise ci respectarea dispozitiilor legale in vigoare'.^[8]

Pe masura largirii si diversificarii preocuparilor privind conditiile de legalitate ale actului administrativ, varietatea conditiilor de legalitate, faptul ca de multe ori ele sunt prevazute expres pentru actul administrativ in cauza sau pentru categoria din care acesta face parte, i-a determinat pe autorii de drept administrativ sa analizeze tipuri ale conditiilor de legalitate, fie intr-o viziune sincronica, axata pe logica interna a sistemului normativitatii, fie intr-o viziune diacronica, axata pe fazele procesului administrativ (ale procedurii emiterii, adoptarii si exercitarii actelor administrative)^[9].

Un alt autor enumera ca fiind conditii de 'valabilitate' ale actului administrativ urmatoarele:

actul sa fie emis de organul competent si in limitele competentei sale;

sa fie emis in forma si procedura prevazute de lege;

sa fie conform din punct de vedere al continutului cu Constitutia, legile si celelalte acte normative in vigoare;

sa fie emis conform cu interesul public urmarit de lege.^[10]

In sfarsit, se mai apreciaza ca fiind conditii generale de legalitate ale actului administrativ, dupa cum urmeaza:

actul sa fie emis in conformitate cu litera si spiritul Constitutiei;

actul sa fie emis in conformitate cu litera si spiritul legilor si ordonantelor;

actul sa fie emis pe baza tuturor actelor organelor administratiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent;

actul sa fie emis in forma si procedura prevazuta de lege.^[11]

Autorul distinge si conditii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate in sensul ca actul sa fie conform cu interesul public ocrotit de lege, respectiv cu scopul legii (ratio legis), oportunitatea fiind inteleasa deci ca limita legala a dreptului de apreciere a autoritatii publice.

In ceea ce priveste doctrina straina, varietatea tezelor cu privire la continutul conditiilor de legalitate, dar mai ales modalitatea lor de abordare ne pune in dificultate in stabilirea constantelor.^[12]

In doctrina franceza constatam ca aceste conditii au fost abordate din perspective diferite, astfel:

cea a teoriei nulitatii actelor administrative^[13] (a sanctiunii nerespectarii principiului legalitatii),

cea a contenciosului administrativ^[14] (deci a controlului) inclusiv pentru exces de putere,

cea a prezentarii propriu-zise a conditiilor de valabilitate ale actului administrativ^[15] si

cea care presupune o combinatie intre prezentarea conditiilor de valabilitate si a sanctiunilor nerespectarii acestora.

Charles Debbasch^[16] abordeaza problema 'regulilor de editare ale deciziilor executorii' in cadrul capitolului 'Regimul juridic al deciziilor executorii' si distinge: repartitia puterilor intre diversele autoritati administrative, limitarea geografica, limitarea in timp, specializarea agentilor, ierarhizarea (violarea de catre o autoritate inferioara a competentei unei autoritati superioare; delegarea de putere: de semnatura, suplinirea, interimatul), limitarea puterilor autoritatii administrative, rezerva puterii agentilor administrativi legal investiti, procedura administrativa necontencioasa (formalitatile prealabile si emiterea actelor, motivarea actelor administrative, reguli referitoare la continutul actului, paralelismul formelor, accesul la documentele administrative).

Rene Chapus^[17] abordeaza problema conditiilor de valabilitate a actului administrativ, atat din perspectiva semnificatiei obligativitatii conformitatii actului administrativ cu ansamblul ierarhizat si complex de norme constitutionale si legislative, precum si cu regulile administratiei, dar si cu diversele norme ce tin de conventiile internationale, precum si din aceea a serviciilor de natura a afecta legalitatea actelor administrative. Autorul distinge intre ilegalitatea externa si cea interna a actului administrativ, legalitatea externa fiind concretizata de incompetenta, vicii de procedura si vicii de forma, iar cea interna in violarea directa a legii, motivele actului (eroarea de drept, eroarea in calificarea gresita a faptelor, eroarea de fapt) si scopul actului (deturnarea de putere, realizarea actului pe motive private, personale ca varietate primara si frusta a deturnarii de putere ), precum si deturnarea de putere in cazul luarii in considerare a interesului public.

Jacqueline Morand-Deviller^[19] pornind de la principiul legalitatii, sustine teza potrivit careia obligatia de a se supune legii este absoluta ca principiu, dar cunoaste necesar o certa flexibilitate in aplicare, rolul jurisprudentei precum si a controlului exercitat de judecator fiind deosebit de importante.

Blaise Knapp^[20] analizeaza validitatea deciziilor din perspectiva cauzelor de invaliditate ale acestora, distingand intre eroarea de drept, eroarea asupra faptelor si eroarea de apreciere a oportunitatii si aratand ca in timp ce in primele doua ipoteze, autoritatea violeaza regulile de drept dand nastere excesului abuzului sau deturnarii de putere, in cea din urma ea nu violeaza o regula de drept, dar comite o eroare de judecata.

Interesant este a se constata ca si in zone geografice indepartate, respectiv intr-o buna parte a dreptului administrativ asiatic^[21], conditiile de legalitate ale actului administrativ sunt abordate din perspectiva viciilor care afecteaza legalitatea externa (incompetenta precum si viciile de procedura si de forma) si viciile care afecteaza legalitatea interna a actului administrativ (violarea legii, viciile care afecteaza motivul actelor si deturnarea de putere).

Pentru a se asigura legalitatea actului administrativ in doctrina administrativa au fost stabilite anumite conditii de fond pe care acesta trebuie sa le intruneasca. Astfel, conditiile de fond ce trebuie indeplinite pentru a asigura legalitatea actului administrativ tin de stricta respectare a competentelor ce le au autoritatile administrative ce emit/adopta actul administrativ. In acest sens, este important de analizat ce trebuie inteles sau ce aspecte trebuiesc avut in vedere in momentul in care se doreste stabilirea competentei autoritatilor administratiei publice in raport de actele administrative emise de catre acestea.

In teoria actului administrativ s-au formulat multiple si diverse teze cu privire la intelesul notiunii de capacitatea sau competenta de actiune a autoritatilor administratiei publice.^[22]

Competenta organelor administratiei de stat a fost definita in doctrina ca fiind 'dreptul si totodata obligatia prevazuta de lege si celelalte acte normative de a duce o anumita activitate, adica de a fi in acest scop subiect in diferite raporturi juridice”^[23], deci ca o parte constitutiva a unui organ de stat, iar, pe de alta parte, se arata ca 'organele administratiei de stat, avand o anumita competenta special determinata, ele au, cu alte cuvinte, capacitatea de a fi subiecte in anumite raporturi juridice” , intelegand capacitatea juridica a organelor administratiei de stat ca o componenta a calitatii organelor administratiei de stat de subiecte in raporturile juridice.

Competenta organelor administrative a mai fost definita ca fiind „capacitatea ce le este recunoscuta de lege de a actiona din punct de vedere juridic in vederea realizarii activitatii executive sau ca aptitudine legala recunoscuta unui organ al administratiei de stat de a infaptui aceasta activitate” , sau ca fiind 'aptitudinea conferita de normele juridice unui organ unipersonal sau colegial al administratiei de stat de a face acte juridice sau operatiuni administrative si materiale' .

Intr-o alta viziune, 'capacitatea nu se identifica cu competenta organelor administrative, desi, practic, putem realiza daca o anumita formatiune colectiva are sau nu calitatea de subiect de drept administrativ numai cercetand competenta ei legala, stabilita in legea organica', capacitatea administratiei desemnand astfel posibilitatea de a participa ca subiect independent in raporturi de drept administrativ, iar competenta desemnand 'ansamblul atributiilor unor organe administrative, compartimente sau persoane si limitele exercitarii lor. Atributia este investirea legala cu anumite prerogative' .

In ceea ce priveste diferentele dintre capacitate si competenta, acelasi autor distinge: capacitatea este proprie numai organelor administrative, in timp ce competenta au atat organele administrative, cat si structurile lor organizatorice si functionale; intotdeauna capacitatea presupune posibilitatea de a actiona in nume propriu, competenta nu presupune o astfel de independenta; atributiile ce formeaza continutul categoriei de competenta pot fi delegate sau repartizate altor organe sau persoane, capacitatea nu poate fi transcrisa altui subiect de drept.

Se mai spune ca prin competenta se intelege „totalitatea atributiilor autoritatilor administratiei publice, ale unor compartimente din structura acestora sau persoane si limitele exercitarii lor, precizand ca fiecare autoritate a administratiei publice are o anumita competenta determinata de sarcinile ce-i revin si scopul pentru care a fost infiintata si prin norme juridice conform principiilor constitutionale, sa fie concret determinata si sa fie exercitata potrivit dispozitiilor legale prin care a fost stabilita” sau ca aceasta reprezinta ansamblul activitatilor cu si fara semnificatie juridica savarsite de un subiect de drept in vederea realizarii atributiilor sale. In sens juridic larg, ea reprezinta activitati (actele si faptele) cu semnificatie juridica, iar in sens juridic restrans, reprezinta numai ansamblul actelor juridice prevazute a fi emise, conform legii, de un organ in realizarea atributiilor.

In sfarsit, se defineste competenta organelor administratiei publice ca fiind „ansamblul atributiilor stabilite de Constitutie sau de lege, ce confera drepturi si obligatii pentru a duce, in nume propriu si in realizarea puterii publice, o anumita activitate administrativa”, iar 'ideea de capacitate administrativa evoca ideea de persoana morala de drept public sau, pur si simplu, autoritate administrativa'^[30].

Document online: Pozitia geopolitica a Romaniei Eseu: Principalii factori de risc si amenintare la adresa stabilitatii si pacii

Consideram ca aceasta este opinia care surprinde cel mai bine notiunea de competenta datorita, in special, constantelor identificate de autor, privind aceasta notiune.

Plecand de la aceasta opinie si luand in considerare si ale repere doctrinare s-a ajuns la identificarea urmatoarelor constante definitorii ale competentei^[31]:

competenta este un ansamblu de atributii prevazute de lege;

competenta este o obligatie legala (caracterul obligatoriu), in sensul ca atributiile care formeaza continutul sau sunt drepturi si obligatii legale, deosebindu-se de simplele drepturi si obligatii subiective, iar exercitarea atributiilor nu este lasata la latitudinea organelor administratiei publice;

competenta unui organ concret al administratiei publice este special determinata si ea poate fi: materiala, teritoriala si temporala^[32];

competenta organelor administrative nu poate fi inteleasa fara explicarea capacitatii lor juridice.

Din perspectiva obligatiei ca actul administrativ sa fie emis de organul administrativ competent numai in limitele competentei sale, competenta are caracter legal, are caracter obligatoriu si, de regula, are caracter permanent , exercitandu-se in mod continuu in sensul ca autoritatea administratiei publice competente emite actul ori de cate ori se ivesc conditiile prevazute de lege. Ea poate fi materiala (rationae materiae), teritoriala (rationae loci), temporala (rationae temporis) si personala (rationae personae) .

In doctrina straina se remarca o abordare complexa a problemei competentei autoritatii publice, in sensul gasirii unui echilibru intre evitarea anularilor unor acte administrative doar pentru satisfacerea iluzorie a petitionarilor si necesitatea satisfacerii exigentelor de forma si procedura care ofera garantii.^[35]

Argumentele sunt in favoarea unei interpretari mai putin rigide a conditiei de legalitate privind competenta autoritatii, vizeaza posibilitatea salvarii actului si exprima vointa de a evita anulari neasteptate doar pentru interesul justitiabilului. Astfel, s-a pus intrebarea, de ce sa se anuleze un act dat de o autoritate necompetenta daca cea competenta raspunde la fel?

In literatura franceza^[36] de specialitate, distinctia este clara, dar in prezent se dezbate posibilitatea de a realiza 'transferuri de competente' intre stat si colectivitatile locale in cadrul preconizatei reforme a administratiei.

Referitor la aceasta chestiune in primul rand se pune problema daca in acest transfer exista sau nu un prag care nu trebuie depasit, iar acest prag consta in transferul catre colectivitatile teritoriale a competentelor considerate 'regaliene' (ce tin de stat).

Cu privire la transferul de competenta, la nivel european se pune din ce in ce mai des problema transferului de competenta catre institutiile comunitare, ceea ce presupune un mecanism complex de participare a institutiilor interne la procesul normativ european, iar unele tari reglementand deja minutios aceste mecanisme le-au inscris in Constitutiile lor.

Constitutia Uniunii Europene clarifica si competentele intre tarile membre si institutiile europene. Astfel se consacra trei principii: 'principiul atribuirii', 'principiul subsidiaritatii' si 'principiul proportionalitatii'.

Potrivit primului principiu, Uniunea actioneaza in limitele competentelor conferite ei de statele membre, iar competentele care nu se atribuie acesteia apartin statelor. Atunci cand Constitutia atribuie Uniunii o competenta exclusiva^[37] intr-un domeniu determinat (acestea fiind politici comerciale comune, politici monetare pentru zona euro, uniune vamala si conservarea surselor biologice ale marii, in cadrul politicii comune de pescuit) numai Uniunea poate legifera si adopta acte juridice obligatorii.

De asemenea, Uniunea dispune de competenta exclusiva pentru incheierea de acorduri internationale atunci cand aceasta incheiere este prevazuta intr-un act legislativ al Uniunii, fie pentru a permite acesteia sa-si exercite competenta la nivel intern, fie din cauza ca aceasta afecteaza un act intern al Uniunii Europene.

Uniunea dispune si de competenta comuna cu statele, atunci cand Constitutia ii atribuie o competenta care nu se refera la domeniile prevazute expres doar in competenta sa, referitoare la actiuni de sprijinire, de coordonare si complementare industriei, protectia si imbunatatirea sanatatii umane, educatie formare profesionala, tineret si sport, cultura, protectie civila si actele obligatorii din punct de vedere juridic adoptate de Uniunea Europeana in temeiul dispozitiilor specifice acestor domenii din partea a III- a nu implica armonizarea dispozitiilor legale si de reglementare ale statelor membre.

Se prevad si domeniile principale in care Constitutia atribuie Uniunii competenta partajata cu statele membre intr-un anumit domeniu: piata intre spatiul de libertate, securitate si justitie, agricultura si pescuit cu exceptia conservarii resurselor biologice ale marii; transport si retele transeuropene; energie; politica sociala, etc.

In doctrina s-a aratat ca se pot identifica cateva reguli, cum ar Constitutia si dreptul adoptat de Institutiile Uniunii in exercitarea competentelor 'atribuite' au prioritate fata de dreptul Statelor Membre; Statele Membre trebuie sa adopte masurile generale sau particulare adecvate pentru a asigura indeplinirea obligatiilor ce decurg din Constitutia Uniunii sau care rezulta din actele Institutiile Uniunii, in spatiul competentei particulare, Statele Membre isi exercita competenta in masura in care Uniunea insasi nu si-a exercitat-o sau ea a decis sa cedeze exercitarea competentei sale.

Potrivit 'principiului subsidiaritatii, in domeniile care nu se incadreaza 'in competenta sa exclusiva', Uniunea actioneaza 'numai daca si in masura in care obiectivele actiunii vizate nu pot fi suficient realizate de Statele Membre', dar, datorita dimensiunilor sau efectelor actiunii vizate, se pot realiza mai bine la nivelul Uniunii.

Potrivit 'principiului proportionalitatii', continutul si forma actiunii Uniunii nu pot depasi ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Constitutiei ^[38].

Institutiile Uniunii pot lua decizii si in alte domenii pentru care Constitutia nu a prevazut puterile de actiune in baza asa-zisei 'Clauze de flexibilitate'.

Avand in vedere dispozitiile Constitutiei Uniunii Europene constatam importanta modificarilor aduse Constitutiei Romaniei prin continutul art. 148 din Constitutia republicata intitulat 'Integrarea in Uniunea Europeana'. Aceasta intrucat continutul aderarii presupune transferul unor atribute, cum ar fi pentru Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene, pentru Parlamentul European, etc., cat ti exercitarea unor competente partiale.

Tot in doctrina de specialitate au fost analizate conditiile de forma pe care trebuie sa le intruneasca un act administrativ pentru a fi valid. Astfel, s-a spus ca in cele mai multe cazuri, actele administrative imbraca forma scrisa, care este apreciata ca o garantie de legalitate. Actele administrative cu caracter normativ imbraca numai forma scrisa, fiind obligatorie publicarea lor, iar cele cu caracter individual imbraca si forma orala, in conditiile legii.

Forma scrisa a actelor administrative este necesara din mai multe motive, dintre care amintim cele mai importante:

necesitatea cunoasterii exacte si complete a continutului actelor;

existenta unui mijloc de proba in caz de litigiu;

verificarea legalitatii actului in vederea sanctionarii celor vinovati de eventuale vicii de legalitate a actului sau a celor vinovati de nerespectarea actului legal emis;

realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.^[39]

Forma scrisa reprezinta o conditie de valabilitate a actului, ea fiind impusa ad validitatem si nu ad probationem.

De forma scrisa a actului administrativ se leaga si alte elemente de concretizare exterioara a actului:

limba de redactare a actului care, de regula, fata de dispozitiile art. 13 din Constitutia revizuita este limba romana.^[40] Cu toate acestea, in conformitate cu dispozitiile art. 120, al. 2 din legea fundamentala si ale art. 51, 71, al. 2 si 106, al. 8 din Legea nr. 215/2001, privind administratia publica locala, in unitatile administrativ-teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritati nationale au o pondere de peste 20% din numarul locuitorilor, hotararile si dispozitiile cu caracter normativ se aduc la cunostinta publica si in limba materna a cetatenilor apartinand minoritatii respective ;

motivarea actului are menirea de a prezenta elementele de fapt si de drept care legitimeaza interventia actului respectiv.

Potrivit art. 19 din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, motivarea in cazul ordonantelor si hotararilor Guvernului se face prin note de fundamentare iar cazul celorlalte acte normative prin referate^[42]. Prin dispozitiile unor legi speciale se prevede obligativitatea motivarii anumitor acte administrative.

Astfel, art. 175 din Codul de procedura fiscala dispune ca decizia prin cave se solutioneaza contestatiile impotriva actelor administrative fiscale cuprind motivele de fapt si de drept pe care se intemeiaza actul administrativ jurisdictional. De asemenea, prin dispozitiile art. 22 din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public se dispune ca refuzul comunicarii informatiilor solicitate se motiveaza.^[43] Obligativitatea motivarii tuturor actelor normative va constitui o regula care va fi cuprinsa in viitorul Cod de procedura administrativa.

In doctrina s-a exprimat si opinia potrivit careia forma scrisa a devenit un postulat, nu doar legal, dar chiar constitutional (art. 107 din Constitutia din 1991 si art. 108 din Constitutia republicata impunand publicarea hotararilor si ordonantelor Guvernului).^[44]

Referitor la necesitatea de a redacta actele administrative, de regula, intr-o forma scrisa, avand in vedere ca acestea nu sunt, in principiu, consensuale, s-a exprimat si opinia potrivit careia 'acest lucru este explicabil prin caracterul lor de acte autentice, acte emise in numele si cu autoritatea statului, in realizarea puterii publice'^[45].

In ceea ce priveste actele administrative normative, legislatia romaneasca ofera cateva instrumente de tehnica legislativa valoroase. Dupa cum am mai spus, actele administrative cu caracter normativ imbraca numai forma scrisa, intrucat legea prevede obligativitatea publicarii lor, aceasta regula fiind si constitutionalizata, astfel cum s-a aratat. Astfel, atat prin art. 7 si art. 32-34 din Legea nr. 24/2000, modificata si completata prin Legea nr. 189/2004, cat si prin art. 26 din H.G. nr. 555/2001 se prevad regulile de redactare ale actelor normative, printre care si actele administrative cu caracter normativ. Mai mult, art. 44 al. 2 din O.G. nr. 35/2002 aprobata prin Legea nr. 673/2002 contine prevederi cu privire la redactarea hotararilor autoritatilor publice locale, iar in art. 50 din Legea nr. 215/2001 se prevede obligativitatea aducerii la cunostinta publica a hotararilor normative ale consiliilor locale (in acelasi sens fiind si dispozitiile art. 7 si art. 79 din Legea nr. 24/2000).

Prin art. 6 din legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica avandu-se in vedere scopul acestei legi formulata in art. l, al. 2: a) sa sporeasca gradul de responsabilitate a administratiei publice fata de cetatean, ca beneficiar al decizie administrative; b) sa stimuleze participarea activa i cetatenilor in procesul de luare a deciziilor administrative si in procesul de elaborare a actelor normative; c) sa sporeasca gradul de transparenta la nivelul intregii administratii publice; s-a consacrat posibilitatea consultarii proiectelor de acte normative de catre cetateni, acestea fiind afisate la sediul autoritatii, pe site-ul propriu sau in alte modalitati sub forma scrisa.

In general, obligativitatea formularii in scris a actelor administrative individuale este prevazuta de actele normative in baza carora sunt emise.

Ori de cate ori legea prevede necesitatea formei scrise aceasta este considerata de autorii de drept administrativ, o conditie de 'valabilitate'^[46], de 'validitate' sau de 'legalitate” , important fiind insa a se recunoaste avantajele formei scrise, atat pentru executarea, cat si pentru controlul actului administrativ.

Exista si situatii in care legea nu prevede obligativitatea formei scrise.

In acest sens, cu titlu de exemplu retinem ca prin art. 7, al. l din O.G. nr. 3/2001, astfel cum a fost aprobata si modificata prin Legea nr. 180/2002 se prevede ca avertismentul ca sanctiune contraventionala principala consta in atentionarea 'verbala' sau 'scrisa' a contravenientului asupra pericolului social al faptei savarsite, insotita de recomandarea de a respecta dispozitiile legale.

In majoritatea cazurilor, insa, actele administrative individuale imbraca forma scrisa, avand in vedere obligativitatea comunicarii lor, in principal, prin modalitati care presupun o asemenea forma.

De asemenea, actele organelor colegiale ale administratiei publice vor trebui intotdeauna sa imbrace forma scrisa, chiar si atunci cand aceste acte au caracter individual 'dat fiind ca numai asa se poate distinge hotararea adoptata de opiniile diverse exprimate in sedinta'^[49].

In prezent, multiplicarea si diversificarea modalitatilor de comunicare reclama o noua abordare, atat din perspectiva necesitatii comunicarii actului, cat si din cea a mijloacelor de comunicare fara a contrazice avantajele formei scrise, chiar si pentru actul individual care ar trebui si el sa fie emis informa scrisa.⁴²⁴

Este incontestabil ca mijloacele de transmitere a informatiei care erau limitate pana nu demult la telefon, au fost inlocuite cu altele mai performante care permit transmiterea rapida si in scris a ordinelor autoritatii publice (fax, e-mail, video-conferinta, internet)^[50], iar hartia, ca suport traditional al formei scrise, atata actelor administrative normative, cat si a celor individuale incepe sa fie inlocuita de cel electronic (riscul fragilitatii acestuia din punct de vedere al securitatii sale fiind considerat minor in raport cu avantajele lui) .

3. Caracterul obligatoriu

Actele administrative sunt obligatorii in primul rand pentru subiectele care cad sub incidenta lor, subiectele care pot fi sau nu subordonate in mod obisnuit organului emitent. Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative si cele individuale ale organelor superioare. Actele unui organ sunt obligatorii si pentru subiectele nesubordonate in mod obisnuit organului emitent atunci cand acesta are un rol coordonator sau de specialitate intr-o ramura sau domeniu de activitate.

In al doilea rand, actele administrative sunt obligatorii chiar si pentru organul emitent. Cand actul se adreseaza insasi organului emitent, respectarea prevederilor sale se face atat in aceasta calitate, cat si ca subiect obligat sa-l execute.

De asemenea, actele administrative se impun si organelor administrative ierarhic superioare organului emitent. Astfel, organul superior poate anula actul ilegal al organului inferior, dar fara sa poata emite actul individual, in locul organului subordonat. Alteori organul superior are dreptul de anulare a actului individual putand emite actul sau putand obliga organul ierarhic inferior la emiterea lui.

In alte cazuri cand emiterea actului este de competenta exclusiva a organului inferior, organul superior nu va putea anula actul si nu va putea emite un nou act individual. In sfarsit, organul superior nu va putea anula actul organului inferior si nici sa-l modifice, in ipoteza in care acel act este definitiv sau irevocabil.

4. Caracterul executoriu

Sub aspectul regimului juridic ce le conditioneaza executarea, actele juridice se impart in acte pentru a caror executare, atunci cand ea nu se realizeaza de buna voie cel in drept se adreseaza unei instante judecatoresti pentru a obtine un titlu executor si acte juridice a caror executare, atunci cand cel obligat sa o faca refuza, se realizeaza direct prin forta de constrangere a statului, fara o formalitate deosebita, ele constituind un titlu executor. In prima categorie intra, de regula, contractele administrative, iar in a doua sunt cuprinse, in general, actele administrative de autoritate.

Caracterul executoriu al actelor administrative exista indiferent de faptul ca ele creeaza, modifica sau sting drepturi ori obligatii in legatura cu un subiect de drept sau altul. Exista cel putin doua cauze care determina acest caracter: a) emiterea actului in realizarea puterii de stat; b) prezumtia de legalitate a actelor administrative. Ambele cauze contribuie in mod cumulativ la conferirea caracterului executoriu al actelor administrative.

Caracterul executoriu al actelor administrative exista chiar din momentul adoptarii lor legale. El nu se confunda cu executarea sau cu momentul executarii actului. De regula, actul desi executoriu, se va pune in realizarea numai odata sau dupa aducerea lui la cunostinta si cu totul exceptional inaintea incunostintarii subiectului interesat, ca de pilda, la confiscarea administrativa a unor obiecte a caror detinere este interzisa prin lege.

Exista acte administrative ce nu dobandesc in mod direct caracter executoriu si care nu pot fi puse direct in aplicare. Astfel, impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei se poate face plangere in termen de 15 zile de la data comunicarii acestuia, plangerea suspendand executarea. Tot o exceptie de la principiul executarii actelor administrative o reprezinta si suspendarea acestora, intrucat opereaza o incetare temporara a obligatiei de executare a acestor acte. De exemplu, in litigiile avand ca obiect acte administrative care au vatamat drepturi subiective in cazuri bine justificate si pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere tribunalului sa dispuna suspendarea executarii actului pana la solutionarea actiunii.

5. Caracterul oportun sau actual

Oportunitatea se poate defini ca un element strans legat de dreptul de apreciere al organelor administrative, in cursul organizarii si executarii legii, prin care se asigura realizarea sarcinilor si a atributiilor lor legale in termen optim, cu cheltuieli minime si in conformitate cu mijloacele care corespund cel mai bine scopului legii.

Intr-adevar, actele administrative care au un caracter legal, pentru a fi pe deplin eficiente trebuie adaptate conditiilor concrete, astfel incat ele sa devina in acelasi timp oportune, actuale. Actualitatea unui act administrativ exprima deplina concordanta, in cadrul si in limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative. Acest lucru impune concordanta dintre drept cu necesitatile in continua transformare ale societatii.

In mod contrar, este inoportun acel act care – desi legal prin continutul prevederilor sale – contravine unor situatii concrete si nu corespunde realitatii in care si pentru care se aplica.

Problema oportunitatii actelor administrative este strans legata de dreptul de apreciere al organelor administratiei publice care reprezinta o facultate recunoscuta de lege acestor subiecte de drept in alegerea solutiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficienta a legii.

Exista o multitudine de cauze care genereaza oportunitatea, cum ar fi considerente de loc, de timp, de situatie, de persoane sau de scop.

Sfera de actiune a oportunitatii priveste toate etapele procesului decizional: pregatirea, adoptarea, executarea si controlul.

Posibilitatea de actiune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este strict limitata de lege. Dreptul de a actiona pe considerente de oportunitate este strict consacrat prin acte normative nefiind acordat in mod aprioric si nelimitat organelor administrative. Normele ce reglementeaza dreptul de apreciere au un caracter permisiv, intrucat organul poate opta in luarea masurii celei mai corespunzatoare si doar obligatia alegerii masurii celei mai adecvate este imperativa. Dreptul de apreciere opereaza in limitele competentei organului, care nu poate fi depasita pe considerente de oportunitate si nu poate duce la incalcarea drepturilor subiective ale persoanelor carora le este destinat actul.

Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalitatii nefiind valabil un act oportun, dar ilegal.

Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate si controlului de oportunitate din partea organelor administratiei de stat ierarhic superioare.

In concluzie, oportunitatea se poate defini ca un element strans legat de dreptul de apreciere al organelor administrative in cursul organizarii si executarii legii, prin care se asigura realizarea sarcinilor si a atributiilor lor legale in termen optim, cu cheltuieli minime si in conformitate cu mijloace care corespund cel mai bine scopului legii.

6. Raportul legalitate – oportunitate

In activitatea autoritatilor administratiei publice aplicarea principiului legalitatii nu semnifica incorsetarea totala si anularea oricarei posibilitati dea decide in legatura cu modalitatile concrete in care legea trebuie aplicata. Actiunea administratiei se bucura de o oarecare marja de libertate, de o asa zisa putere discretionara care permite administratiei sa se adapteze conditiilor concrete, asadar, sa poata aprecia oportunitatea actiunilor si actelor sale.

Inca din perioada interbelica s-a formulat teza potrivit careia 'in afara de cazurile cand legea este imperativa, cand ea comanda categoric, in toate celelalte cazuri, ea lasa la suverana alegere a autoritatii administrative de a face sau de a nu face actul pentru care a fost autorizata prin legea despre care vorbim. I se lasa, cu alte cuvinte, acestei autoritati cea mai larga putere de apreciere asupra oportunitatii actului si intr-un caz si in altul, situatiunea ramane tot legala.'^[52] In acest fel se face distinctia intre actele de guvernamant si actele administrative de autoritate discretionare. Astfel, s-a aratat ca 'libertatea de apreciatiune asupra oportunitatii masurilor de luat' este in puterea administratiei care, 'in activitatea sa este supusa ordinii legale' . In acest fel s-a facut distinctie intre chestiunile de oportunitate si cele de legalitate.

In lucrarea „Legalitatea actului administrativ”, analizand relatia legalitate-oportunitate, Rozalia Ana-Lazar^[54] observa ca principiul legalitatii nu poate fi perceput ca absolut decat la nivel de principii, de esenta, caci la nivelul aplicarii sale se impune in mod necesar o abordare caracterizata in primul rand pe flexibilitate.

Tot autoarea observa ca: „a ne limita la enuntarea principiului legalitatii doar in sensul ca el evoca supunerea stricta a administratiei legii, respectiv „blocului normativ” ierarhizat conform Constitutiei si in raport cu forta juridica a normelor ce-l compun, ar constitui nu numai o abordare care prin primitivismul sau s-ar caracteriza prin limite rigide, dar nu ar putea exprima caracteristica reala, flexibila a activitatii administrative care se manifesta intr-o marja de libertate si care a impus distinctia intre competenta legata si puterea discretionara, care deriva din relatia legalitate-oportunitate”.

In anul 1910, prof. Anibal Teodorescu a formulat teza potrivit careia „in afara de cazurile cand legea este imperativa, cand ea comanda categoric, in toate celelalte cazuri, ea lasa la suverana alegere a autoritatilor administrative de a face sau de nu a face actul, pentru care a fost autorizata prin legea de care vorbim. I se lasa, cu alte cuvinte, acestei autoritati cea mai larga putere se apreciere asupra oportunitatii actului si intr-un caz si in altul, situatiunea ramane tot legala”.^[55]

Prof. Paul Negulescu arata ca „libertatea de apreciatiune asupra oportunitatii masurilor de luat” este in puterea administratiei „care, in activitatea sa este supusa ordinii legale”^[56]. Acelasi autor sustinea ca este discretionara numai libertatea de decizie a administratiei, care poate sa faca sau sa nu faca actul, instanta judecatoreasca fiind competenta sa examineze daca conditiile si formalitatile cerute de lege sunt indeplinite, daca faptele constatate de administratie sunt exacte sau bine apreciate.

In doctrina straina, problemele legate de raportul intre legalitate si oportunitate sunt aratate prin prisma necesitatii respectarii separatiei puterilor in stat, dar si al echilibrului, al balansului acestora in cadrul democratiei constitutionale, ceea ce a contribuit la varietatea teoriilor despre libertatea de actiune a administratiei.

Ne limitam a sublinia deosebita valoare a studiilor comparatiste realizate de Jurgen Schwarze, care arata ca: 'o caracteristica esentiala a statului guvernat de lege este principiul legalitatii administratiei, dar ceea ce pare o supunere absoluta a administratiei fata de dominatia legii nu poate fi realizata. Daca adaptabilitatea si flexibilitatea executivului trebuie asigurate, atunci concesia clara a libertatii in luarea de decizii in favoarea administratiei devine o necesitate legislativa' , concluzionand ca, desi in ultimul timp asistam la extinderea restrictiei legale asupra administratiei, totusi, fiecare sistem legal permite executivului un anumit spatiu de miscare pentru luarea de decizie, indiferent ca poarta numele de libertate de apreciere (Franta), de putere discretionara (Germania), de libertate de a decide (Anglia) .

In Franta, conceptul de putere discretionara exprima libertatea de decizie si de actiune a administratiei in cadrul ingaduit de lege, Administratia are, deci, puterea de a determina oportunitatea unei anumite directii de actiune^[59] .

In Germania^[60], o trasatura dominanta a dreptului administrativ este tocmai frecventa cu care tema libertatii de decizie este adusa in discutie.

Este explicabila aceasta tendinta intrucat, pe de o parte, in perioada postbelica s-a dorit construirea unui stat constitutional a carui conducere sa fie cat strict supusa legii, ceea ce a condus la ideea ca puterea discretionara a Administratiei este mai ales un fel de corp strain in structura statului de drept, o institutie necesara totusi pentru garantarea flexibilitatii administratiei.^[61]

In Marea Britanie, unde opereaza principiul 'ultra vires', abuzul Administratiei este considerat o ilegalitate supusa controlului instantelor judecatoresti si se examineaza, atat in raport cu 'The Common Law -Background', jurisprudenta, cu reglementarile secundare si cu 'Legal Statul of Rights', si cu 'scopul impropriu', aplicandu-se principiile rezonabilitatii, si al controlului si asigurandu-se un echilibru intre interesul public si particular . In sfarsit, in dreptul comunitar, notiunea de eroare manifesta de apreciere este acceptata, desi unii teoreticieni considera ca notiunea nu este atat de bine determinata ca aceea de 'rezonabilitate', care limiteaza controlul tribunalelor britanice asupra actelor administrative discretionare, fara insa a exclude acest control.