Conditiile de aparitie si afirmare a contractelor administrative

CONDITIILE DE APARITIE SI AFIRMARE A CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Consideratii generale

In general se accepta ideea ca ceea ce doctrina intelege astazi prin contracte administrative reprezinta o notiune diferita de ceea ce se intelege prin contractele de drept privat. In doctrina franceza se insista mai ales asupra faptului ca, ceea ce caracterizeaza contractele administrative este imprejurarea ca ele tin de competenta judecatorului administrativ, in timp ce contractele de drept privat tin de competenta judecatorului de drept comun. „Daca administratia are facultatea de a incheia contracte reglementate de dreptul privat, acestea din urma nu vor putea fi evocate chiar daca s-ar ajunge ca ele sa fie in mod partial supuse unui regim de drept administrativ”[1].

Contractele administrative prezinta o importanta speciala pentru persoanele „publice”, in special ca un mijloc de a asigura interventia lor in economie. Aceasta importanta se masoara pe de o parte prin numarul considerabil de contracte care sunt incheiate in fiecare zi de administratiile nationale si locale. Dar aceasta importanta poate fi evaluata de asemenea si pe plan calitativ, in masura in care recurgerea la contracte a devenit asa de frecventa incat a transformat metodele de administratie in asa masura incat se poate vorbi de o „administratie contractuala”, pentru a desemna o noua forma de gestiune a intereselor colectivitatii, mai putin autoritara si mai consensuala. Aceasta imprejurare nu insemneaza insa ca administratia va recurge intotdeauna la contracte, deoarece un mare numar dintre actele sale va ramane in mod esential un numar de acte administrative unilaterale.

Importanta deosebita a rolului contractelor, a procedurii recurgerii la contracte, ca un mecanism esential al vietii juridice, a fost relevata de imprejurarea ca insasi Comunitatea Europeana a influentat in mod cat se poate de puternic evolutia „contractelor publice”, iar dreptul contractelor administrative a dobandit importante surse comunitare.

O serie de autori francezi au relevat, cu argumente pertinente,  importanta „fenomenului contractualizarii” raporturilor de drept, pe de o parte intre administratie, iar pe de alta parte intre particulari sau entitati administrative .

Fenomenul contractual, ca instrument de actiune al persoanelor publice s-a dezvoltat in mod constant pe parcursul secolului XX, iar o serie de autori au cautat sa coreleze acest fenomen cu afirmarea descentralizarii, mai ales odata cu conferirea unor noi competente colectivitatilor teritoriale. Aceasta recurgere la contracte a dobandit, treptat, semnificatia pe care o are in zilele noastre.

O examinare istorica a fenomenului aparitiei si afirmarii contractelor administrative denota faptul ca acest tip de contract este departe de a constitui o noutate. Din punct de vedere istoric, formele gestiunii delegate serviciului public permit cel mai bine a ilustra ceea ce a insemnat practica contractuala a persoanelor publice in trecut, desigur, fara a se rezuma la aceasta[3].

In Franta, sub vechiul regim, anterior revolutiei franceze, au fost deschise numeroase domenii ale „delegarii” si au fost puse in aplicare in mod progresiv diverse tipuri de contracte publice. Mai apoi, in decursul secolului al XIX-lea, au fost inventate modalitatile de finantare a concesiunilor, care au constituit un suport esential pentru dezvoltarea tarii.

In aceste timpuri, doua obiective fundamentale diferite justificau contractele incheiate de catre puterea publica. Unele erau destinate sa obtina o prestatie cu obiect unic, fiind incheiate pe o durata scurta si in mod esential pentru profitul statului. Ele erau reglementate de un ansamblu de dispozitii greoaie si foarte restrictive. Celelalte contracte erau destinate sa oblige un tert delegatar (concesionar) sa obtina un rezultat al lucrarilor sale. Asemenea contracte erau incheiate pe o durata lunga si comportau o investitie intr-un anumit timp de realizare, oferind in contraprestatie un drept „domenial”, un monopol de exploatare, permitand sa inlesneasca indeplinirea contractului, dar asemenea contracte implicau de asemenea riscul ca partenerul contractual sa fie decazut din contract in cazul neindeplinirii acestuia in timpul prescris.  

Pentru prima categorie de contracte sunt ilustrative gestiunea serviciilor regaliene, fiscale si domeniale, sub forma unor contracte de prelevare a resurselor pentru puterea publica. O situatie similara o aveau contractele de cumparare a unor prestari de servicii sau de lucrari, cand nu era cazul ca titularul lor sa se ocupe de efectuarea unor asemenea lucrari in timp si nici sa le exploateze tehnic sau economic, ori sa le mentina si cu atat mai putin sa le finanteze.

Inainte de secolul al XIV-lea, regii au inchiriat cu titlu oneros exploatarea domeniilor si a functiilor regaliene care erau legate de acestea: moneda, fiscalitatea, taxele vamale la trecerea unor poduri sau la acostare.

Obiectul acestor contracte era de a preleva resursele si de a gira in mod rational o proprietate privata, asigurandu-i productia si circulatia bogatiilor, urmand un model identic. Ulterior comunele au procedat in acelasi fel pentru a obtine resurse „concedente” prin adjudecare pura si simpla. Ele urmareau sa obtina pentru rege un profit mai mare, prin exploatarea unor obiective precum cuptoare, pescarii, mori, hale, macelarii, sub forma „monopolizata”, obligand populatia de a se folosi in mod obligatoriu de serviciile concesionarului (de a macina produsele la morile concesionate, de a folosi numai abatoarele celor care aveau imputernicirea necesara etc.).

Un asemenea tip de contract, desi se efectua prin delegatie, era prea important in ochii puterii de atunci pentru a fi liber organizat, in consecinta asemenea intelegeri fiind indeaproape supravegheate de autoritatile legale.

Contractele de vanzare de prestatii ale puterii publice care erau de fapt contracte simple, al caror obiect era determinat si limitat in timp. Ele corespundeau unei gestiuni conceputa, dirijata, supravegheata si corijata de catre puterea publica, elementele caracteristice ale unor asemenea contracte vizand conducerea totala a procesului de prestatie de catre persoana publica, continutul contractului urmand sa fie negociat deloc sau foarte putin. Nu se cereau cocontractantului prestatii de servicii sau construirea unor infrastructuri, responsabilitatea rezultatelor serviciului pentru care prestatia a fost cumparata de catre persoana publica ramanand, fundamental, in mainile acesteia .

Alaturi de contractele care au un continut unic si sunt incheiate pentru o scurta durata, la care ne-am referit, au mai aparut si contracte comportand prestatii multiple, desfasurate in timp, in general complexe prin ele insele si prin implicarea in afacerile publice. In cazul unor asemenea contracte, continutul lor reglementar a fost mult atenuat decat in cazul contractelor pe care le-am mentionat mai sus, o mai mare libertate fiind lasata „antreprenorilor”, termen mult mai potrivit decat acela de „concesionar”. Asemenea contracte erau incheiate pe termen lung, uneori fiind perpetue si incheiate intuitu personae.

In categoria acestor contracte se mentioneaza contractele pentru punerea in valoare a unui domeniu, care comportau o investitie asupra domeniului national sau comunal, si contractele de echipare si de serviciu in folosul colectivitatii.

Contractele din prima categorie au aparut in secolul al XIII-lea, din preocuparea de a spori bogatiile agrare si miniere, de a dezvolta cresteri ale oraselor pentru a primi o populatie crescanda, precum si de a crea in mod sistematic noi centre urbane. In acest context a aparut un nou cadru contractual. Un ofiter de rang inalt sau un apropiat al regelui era insarcinat sa dezvolte concesiunile sau sa devina el insusi concesionar pe cheltuielile sale. Pentru executarea unui asemenea program (concesionari de mine, a unor colonii, secarea unor mlastini, construirea unor orase noi, amenajari urbane, amenajarea unor orase fortificate etc.), contractul de lunga durata transfera contractantului regelui obligatia de a finanta, de a concepe, de a executa si de a intretine lucrarea sau serviciul si de a-l face sa functioneze. Concesionarul avea posibilitatea de a arenda lucrari si de a stabili infrastructurile necesare obiectului principal al contractului sau, care era acela de a crea bogatii colectivitatii, spre a alimenta tezaurul regal si a dezvolta economia[5].

In ceea ce priveste contractele de echipare si de servicii in folosul colectivitatii, acestea aveau ca obiect in principal realizarea unor lucrari publice si intretinerea lor (drumuri, poduri, canale). Asemenea contracte            si-au sporit cu timpul obiectivele, vizand printre altele punerea la dispozitia publicului a unor servicii permanente, precum posta, transporturile publice. O caracteristica a acestor contracte era aceea ca ele ofereau o mai mare libertate de gestiune si de concepere pentru realizarea lucrarilor lasate antreprenorului, datorita in special caracterului inovator, complex, costisitor si chiar avantajos al unor asemenea lucrari. In asemenea contracte principalul era crearea unui monopol menit sa protejeze investitiile concesionarului. Cu toate acestea, in Franta, sub vechiul regim, monopolul nu era atat specific acestor contracte, ele realizandu-se prin alte mijloace si facilitati pe care regalitatea le acorda celor care se angajau sa execute asemenea contracte, cum ar fi fost de pilda acordarea titlului de noblete aceluia care efectua cu succes asemenea lucrari .

Aspectele financiare ale contractelor erau esentiale, regele insusi fixand tariful serviciilor. Antreprenorul nu putea sa deroge de la aceste dispozitii. In cea mai mare parte a cazurilor se recurgea la un depozit de garantie spre a verifica realitatea angajamentului concesionarului. Asemenea depozite au crescut asa de mult incat in momentul revolutiei franceze multe proiecte esuasera datorita neefectuarii unor viramente suficiente de cautiuni de catre cei dornici sa obtina aceste concesiuni.

In timpul secolului al XIX-lea metodele de „delegare” se vor multiplica si vor permite in felul acesta sa faciliteze evolutia unor tehnici si aparitia unor servicii publice moderne. Procedeul concesiunilor isi va gasi baze noi, intemeiate pe principiile liberale, cunoscand o dezvoltare sistematica in toate domeniile in care puterea publica va considera necesar sa intervina. Tehnica contractuala va tinde si ea sa se perfectioneze pentru a se adapta mai bine exigentelor noi ale unor societati pe cale de profunda transformare.

2.Evolutii recente

In secolul al XX-lea se afirma forme noi de colaborare, precum parteneriatul contractual intre unitati administrative si persoane private, particulare, si parteneriatul contractual intre entitati administrative.

Se vorbeste despre existenta unui parteneriat public-privat atunci cand actorii publici si actorii privati decid sa actioneze in comun pentru a raspunde intr-o maniera cat mai eficace posibil unei cerinte colective, prin impartirea resurselor, riscurilor si profiturilor.

In 1916, in afacerea „Gazul din Bordeaux”, comisarul guvernului Chardenet a dat urmatoarea definitie concesiunii moderne: „este un contract care insarcineaza un particular sau o societate sa execute o lucrare publica sau sa asigure un serviciu public, pe cheltuielile sale, cu sau fara subventie, cu sau fara o garantie de interese si care urmeaza sa fie remunerat, incredintandu-i-se exploatarea unei lucrari publice sau executarea unui serviciu public, cu dreptul de a percepe redevente asupra celor care folosesc lucrarea sau asupra celor care beneficiaza de un serviciu public”[7].

Dupa cum a precizat Maurice Hauriou, „concesionarea si administratia caruia ii apartine serviciul sunt in situatia a doi soti: ei sunt legati unul de altul pe o lunga perioada, constransi la o viata comuna si dominata de preocuparea serviciului comun pe care trebuie sa-l gireze impreuna, la fel cum cei doi soti sunt dominati de preocuparea unei familii care trebuie intemeiata si dezvoltata”[8].

Concesiunea presupune in mod egal un partaj, in special de responsabilitati. Nefiind un abandon, concesiunea comporta in mod necesar un control al puterii publice, fara de care activitatea nu ar putea sa se desfasoare. In principal, unul din factori gestioneaza, in timp ce celalalt organizeaza si controleaza. In anumite cazuri, colectivitatea publica poate, de asemenea, sa participe chiar la gestiune, rezervandu-si anumite responsabilitati. In schimb, nu se poate concepe ca intreprinzatorul sa participe la organizarea serviciului public, deoarece puterea de a organiza – cel putin in dreptul francez – nu putea fi delegata unei persoane particulare. In acelasi timp, concesiunea implica nu numai un partaj de responsabilitati, ci si un partaj de riscuri, putand fi concepute diverse modalitati de impartire a riscurilor.

Autorii francezi opineaza ca mult timp concesiunea s-a dezvoltat in sectorul infrastructurii retelelor, care in Franta sunt de natura serviciilor publice, cu caracter industrial si comercial, national sau local. Este vorba in special de transporturi, de apa potabila, de electricitate si de gaz, dar este remarcat ca telecomunicatiile au ramas in afara acestei miscari, desi telefoanele in Franta au fost concedate intr-o scurta perioada, la sfarsitul secolului al XIX-lea. „Caracterul administrativ al unui serviciu public nu interzice ca o colectivitate teritoriala competenta sa incredinteze executarea unor persoane private” – a apreciat Consiliul de Stat, precizand in acelasi timp insa ca „sub rezerva – totusi – ca serviciul sa nu se numere printre acelea care prin natura lor sau prin vointa legiuitorului nu pot fi asigurate decat de catre colectivitatile teritoriale insesi” (Avizul din 7 octombrie 1986).

Concedarea obligatiilor care revin unui serviciu public administrativ nu este izolata, deoarece o regasim si in problema restaurarii salilor anexe ale serviciului de educatie. Inca din anii ’80, comunele au incredintat sectorului particular construirea unor bucatarii centrale si gestionarea unor servicii in cadrul unor complexe. Plata revenea partial familiilor, dar in parte comunelor, care subventionau intr-un mod sau altul mesele elevilor si care, potrivit modelelor prevazute in caietele de sarcini ale concesionarilor, garantau efectuarea acestor activitati. Intrucat partea platita de cei care foloseau serviciile era adesea minoritara (circa o treime) iar cel care exploata activitatea respectiva nu isi asuma in totalitate riscurile, s-a pus problema daca asemenea contracte tineau intr-adevar de categoria unor concesiuni de serviciu public.

In materia sectorului deseurilor, pentru eliminarea lor, s-a recurs la folosirea unor intreprinderi particulare. Obligatiile in materie de mediu impuse de dreptul comunitar colectivitatilor locale le-a obligat cu timpul pe acestea sa recurga la un parteneriat public-privat pentru punerea in functie si gestiunea instalatiilor.

Dupa ce a fost creat, in Franta, un serviciu public de baze si banci de date juridice, printr-un decret din 24 octombrie 1984, modificat in 1996, s-a prevazut ca serviciul va fi incredintat unui concesionar unic. In alte domenii se asista la revitalizarea unor forme mai vechi, ca de pilda sectorul transporturilor cu tramvaiul. In acest domeniu, care pana in anii ’50 a prezentat o importanta foarte mare, se asista in prezent la forme de parteneriat original[9].

Dupa cel de al doilea razboi mondial, concesiunea ca institutie a cunoscut modificari. Constituirea unui grup de intreprinderi nationale, cu statut divers, rezultat al politicilor de nationalizare, a deplasat problematica spre aceea a conducerii directe a puterilor publice asupra structurilor de gestiune din serviciile publice. Desigur, nu toate intreprinderile nationalizate si-au asumat misiunea de „serviciu public”. Necesitatea impletirii intre libertatea de gestiune asupra pietelor concurentiale si constrangerile serviciului public au dat nastere unor solutii complexe, care depasesc practica concesiunilor. Asa, de pilda, cand au fost nationalizate intreprinderile de productie, de transport si de distribuire a gazului si electricitatii din Franta, prin Legea din 18 aprilie 1946 au fost create doua stabilimente publice: Electricité de France si Gaz de France[10].

Desigur, din punct de vedere juridic relatiile intre autoritatile concedente (statul si comunele) si aceste stabilimente ramaneau de natura unor concesiuni. Dar, in realitate, acordurile de concesiune nu erau, in buna parte, decat o modalitate pentru a imbraca relatii de o alta natura. Concesionarul era titularul unui monopol exercitat sub controlul statului, dar exercita el insusi atributii importante de putere in cadrul structurilor statului, iar concedentul comunal se afla de fapt deposedat de orice putere de a-si prevala dreptul sau de monopol.

Incepand din anii ’80 si ca o consecinta a marilor legi ale descentralizarii, tehnica concesiunilor si-a recastigat interesul in Franta. La aceasta a contribuit in buna masura suprimarea tutelei asupra contractelor de concesiune si a caietelor de sarcini tip.

Concomitent, au aparut noi forme contractuale. Astfel, in Franta, prin Legea din 5 ianuarie 1988 cu privire la descentralizare, colectivitatile locale au primit abilitarea de a acorda drepturi reale imobiliare pe domeniul lor public, in vederea gestionarii unui serviciu public, sau al realizarii unei operatiuni de interes general in cadrul regimului de imprumut emfiteotic, imprumutat din dreptul rural. Imprumutul emfiteotic este un contract prevazut de art.L.451-1 din Codul rural francez, care confera titularului acestui drept un drept real susceptibil de ipotecare, care poate fi cedat sau sechestrat, in formele prevazute de sechestrul imobiliar.

Imprumutul emfiteotic este un contract de locatie special, definit ca un contract de lunga durata, a carui chirie este modesta. In compensatie, constructiile celui care devine titular al unui asemenea contract de arendare devin, la sfarsitul imprumutului, proprietatea acestuia, terenul fiind inalienabil.

Christoph Guettier ridica problema daca in prezent in Franta ar  exista anumite reguli aplicabile in ceea ce priveste „delegarea unui serviciu public”. Potrivit art.3 din Legea franceza din 11 decembrie 2001 referitoare la anumite masuri urgente de reforma cu caracter economic si financiar, „o delegare de serviciu public este un contract prin care o persoana morala de drept public confera gestiunea unui serviciu public, a carui responsabilitate o are, unui delegatar public sau privat, a carui remuneratie este substantial legata de rezultatele exploatarii serviciului. Delegatarul poate sa fie insarcinat sa construiasca lucrari sau sa dobandeasca bunurile necesare serviciului” .

Judecatorul administrativ trebuie, pentru a vedea daca se afla in fata unei „delegari de serviciu public”, sa stabileasca mai intai daca este vorba de un serviciu public sau nu. El trebuie, apoi, sa examineze daca delegatarul dispune de o reala autonomie in organizarea si punerea in aplicare a sarcinii care i-a fost incredintata.

In sfarsit, cocontractantul trebuie sa-si asume o responsabilitate financiara. Potrivit parerii lui Christoph Guettier, nu se poate vorbi de o delegare de serviciu public decat daca cocontractantul suporta adevaratul risc financiar al exploatarii.

Tehnica contractuala in Franta cunoaste si parteneriatul contractual intre entitati administrative. Aceasta practica ramane o realitate prezenta in peisajul administrativ francez, devenind din anii ’90 o parghie esentiala a sistemului public, asemenea practici afirmandu-se in special in domeniul stabilimentelor publice universitare, reforma sectorului public ospitalier, ca si in domeniul amenajarii teritoriului si urbanismului.

Obiectul contractelor intercomunitare este foarte variat, ele vizand adesea protectia ecosistemelor si facilitarea comunicatiilor. De multe ori asemenea forme de cooperare se concretizeaza in „carte intercomunale” ale dezvoltarii si amenajarii.

Se arata ca, daca statul a substituit in numeroase domenii contractul actului unilateral, aceasta s-a datorat vointei sale de a face sa se accepte interventiile sale prin alte colectivitati publice. Contractul a devenit astfel un veritabil instrument de reforma a societatii si administratiei.

Desi anumiti autori au criticat tehnica „contractualizarii”, ea pastreaza totusi o deosebita importanta, deoarece cel putin formal contractul implica o modificare profunda a raporturilor dintre centru si periferie, contractul presupunand libertatea si egalitatea partilor si obligatii reciproce[12].

In consecinta, practica contractualizarii a fost si este larg folosita in Franta, cu prilejul punerii in aplicare a politicilor de descentralizare. Desi Consiliul Constitutional al Frantei nu a recunoscut ca libertatea contractuala a colectivitatilor locale ar putea fi considerata ca un principiu cu valoare constitutionala, el a recunoscut totusi persoanelor publice o foarte larga posibilitate de a incheia cu alte persoane publice relatii de tip comercial. In acest sens, Consiliul Constitutional s-a pronuntat, in Decizia sa din 1983 cu privire la conventia fiscala incheiata intre Guvernul Republicii Franceze si Consiliul de guvernare al Noii Caledonii, conventie care avea drept obiect de a evita dubla impozitare si evaziunea fiscala. Din aceasta decizie rezulta ca statul are posibilitatea „in mod general, sa recurga la procedeul contractual in relatiile sale cu colectivitatile teritoriale”, asemenea conventii putand sa se refere si asupra exercitarii competentelor, cu rezerva numai ca asemenea conventii sa nu restranga competentele ce au fost conferite de legiuitor ori prin constitutie.             

2.1. De la forme contractuale sporadice si insuficient definite, catre un „drept al contractelor administrative”

Evolutiile pe care le-am mentionat la punctele precedente au determinat constituirea unui corp de reguli structurat cu privire la contractele administrative. Profesorul Christophe Guettier, de la Universitatea din Main, ridica aceasta problema in monografia sa consacrata contractelor administrative[13].

Autorul francez observa ca in general problema contractelor administrative a fost putin tratata, iar manualele de drept administrativ o abordeaza in general intr-un mod clasic, creand impresia ca ar exista o teorie a contractului administrativ care porneste de la un ansamblu coerent de reguli. In consecinta, el examineaza problematica existentei unui drept al contractelor administrative, sub doua aspecte: a) sub aspectul constructiei materiale si b) sub aspectul constructiei formale.

Din punct de vedere al constructiei materiale, se constata ca dreptul contractelor administrative nu a fost creat spontan, la inceputul secolului al XX-lea, reguli in aceasta materie fiind aparute cu mult inainte. Principiile de fond aplicabile se refereau in realitate la anumite categorii de conventii, precum concesiunile si pietele de lucrari sau de furnituri, care au facut obiectul unor studii speciale. In perioada de rascruce dintre secolul XIX-XX, in mod progresiv a fost elaborata o teorie a contractului administrativ[14].

Incepand din ultima parte a secolului al XIX-lea s-a inregistrat chiar o miscare de autonomizare a dreptului administrativ, caracterizata prin elaborarea unor constructii juridice. Pe de alta parte, Consiliul de Stat a elaborat o adevarata teorie a contractelor administrative, sprijinindu-se pe notiunea de serviciu public. La inceputul secolului al XX-lea si in prima parte a acestuia au fost desprinse anumite reguli functionale derogatorii de la dreptul civil al contractelor. In felul acesta, administratia s-a gasit inzestrata cu prerogative de actiune care nu aveau echivalent in dreptul privat (putere de control si de directiva, putere de sanctiune, putere de reziliere pentru motive de interes general)[15].

Pe de alta parte, cocontractantii administratiei au capatat si ei garantii financiare deloc neglijabile (teoria ecuatiei financiare a contractului, impreviziunea, forta majora administrativa). Operand, dupa cum arata Goerges Péquignol, „o remarcabila opera de diferentiere, judecatorul administrativ a ajuns sa creeze o adevarata teorie generala” .

In literatura franceza gasim numeroase studii si lucrari de referinta semnate de Gaston Jèze, Georges Péquignol, André de Laubadère, pe care decanul Georges Vedel il prezinta ca „parintele teoriei contractelor administrative”[17].

Insusi Consiliul de Stat, printr-o decizie pronuntata in 1958 in speta „distileria de la Magnac-Laval” s-a referit la „reguli general aplicabile contractelor administrative”. Christophe Guettier, in lucrarea citata, manifesta totusi rezerve fata de ideea unui „drept” al contractelor administrative. El constata ca ar trebui luati in consideratie si o serie de alti factori. Astfel, el se refera la faptul ca in acest domeniu au fost proliferate reguli speciale care se refera mai curand la diferite categorii de contracte decat in general la contractul administrativ. Pe de alta parte, s-au manifestat exigente proprii decurgand din politica de descentralizare, au intervenit imperative noi legate de constructia comunitara. Daca se poate vorbi de un „drept al contractelor administrative” evocand regimul particular pe care il implica incheierea, executarea si contenciosul delegarilor de serviciu public, al pietelor publice, al contractelor de echipare a domeniului public, sau chiar al contractului de inchiriere de servicii, ar parea mult mai dificil sa se vorbeasca astazi de un drept al contractelor administrative. Autorul francez constata ca in ultimele decenii s-a asistat la o puternica afirmare a unui drept al contractelor administrative speciale, ceea ce a alterat gradul de generalitate al reglementarilor aplicabile ansamblului contractelor administrative. In acelasi timp, s-a constatat un alt fenomen pe care F.Brunet il denumeste o „privatizare” a dreptului aplicabil contractelor administrative. Acest fenomen ar consta „intr-o aliniere mai mult sau mai putin explicita a dreptului contractelor administrative la dreptul comun al obligatiilor” .

Se constata astfel ca, in unele cazuri judecatorii administrativi au aplicat diverse texte din Codul civil, in special acelea legate de validitatea contractelor, dol, interese compensatorii si moratorii, gestiune de afaceri, contract de depozit s.a.

Unii autori au mers chiar mai departe si au aratat ca „buna credinta” specificata in art.1134 alin.3 Cod civil francez „a inspirat probabil, cel putin la originea sa, consacrarea teoriei impreviziunii in jurisprudenta administrativa. Fenomenul are insa si un aspect contrar, invers, deoarece si dreptul administrativ a influentat dreptul civil[19].

Astfel, se inregistreaza un declin al principiului fortei obligatorii a contractului care, dupa expresia lui Pierre Ancel, nu ar mai fi astazi decat „un fel de precept biblic, impotriva caruia orice solutie derogatorie ar fi considerata un sacrilegiu” .

Christophe Guettier constata, pe de alta parte, ca principiul separatiei intre autoritatile administratiei si cele judiciare, care exista in prezent in Fransa, nu are in vedere doua blocuri omogene, net separate unul de celalalt, „administrativitatea” contractului poate, de pilda, cateodata, sa tina de prezenta in contract a unei singure clauze exorbitante, fata de dreptul comun, inecata intr-un ocean de clauze perfect obisnuite. Dar ar fi, desigur, total eronat „sa prezentam un astfel de contract ca un ansamblu de clauze, prezentand fiecare o legatura necesara numai cu dreptul public”[21].

In ceea ce priveste constructia formala a unui drept al contractelor administrative se constata o diversificare a surselor interne, dar si un fenomen de tot mai puternica aplicare a normelor comunitare in dreptul intern. In ce priveste sursele interne, se remarca diversificarea reglementarilor interne, dar si un puternic rol al jurisprudentei. „Consiliul de Stat s-a implicat in mod efectiv sa degajeze el insusi reguli aplicabile in materie si astfel sa defineasca un veritabil drept al contenciosului contractelor administrative, a carui caracteristica ni se pare ca rezida astfel intr-o anumita vointa de a extinde in mod progresiv cercul solicitantilor. Aceasta politica merge in sensul unei mai bune luari in consideratie a intereselor lezate si a posibilitatii de a le apara”[22].

In Romania s-a pus tot timpul intrebarea privind adoptarea punctului de vedere potrivit caruia administratia publica utilizeaza contracte administrative sau a celui ca este mai corecta notiunea de act administrativ de gestiune.

In zilele noastre , cu exceptia unui punct de vedere[23]in care se opteaza pentru termenul „act administrativ de gestiune”, ceilalti specialisti exprima adeziunea la notiunea de „contract administrativ”.

Consider ca notiunea de „contract administrativ” este pe deplin justificata, de altfel si prin noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, aceasta notiune a fost consacrata, cu precizarea ca in administratia publica nu se foloseste exclusiv  contractul administrativ, persoanele de drept public putand incheia si contracte de drept privat.

In favoarea acestei optiuni avem in vedere urmatoarele argumente : in cazul contractului administrativ este indeplinita conditia acordului de vointa deci, manifestarea bilaterala sau multilaterala de vointa deoarece ne aflam tot timpul in prezenta unei institutii publice sau o autoritate publica care face o solicitare in forma prevazuta de lege pe de o parte, iar pe de alta parte, de ofertele celor interesati formulate conform prevederilor legale si invers, pe de o parte, este solicitarea particularului si, pe de alta parte, este necesara exprimarea acordului institutiei publice, ambele formulate in conformitate cu legislatia in vigoare; in cazul neacceptarii unor clauze din contract particularul nu este obligat sa adere la respectivul contract astfel actul nu se perfecteaza, deci nu produce efecte juridice, acelasi lucru se intampla si in cazul cand persoana publica nu accepta oferta, deci nu ne aflam in prezenta unui act administrativ de autoritate sau unui act administrativ cu caracter jurisdictional; inegalitatea juridica manifestata intre persoana de drept public si partenerul particular atunci cand se stabilesc clauzele contractuale – momentul in care rolul determinant il are persoana de drept public – difera din punct de vedere al efectelor de inegalitate juridica materializata in manifestarea unilaterala de vointa exprimata in actul administrativ de autoritate sau in actul administrativ cu caracter jurisdictional pentru ca, desi prestabilite, clauzele contractuale nu produc efecte prin ele insele, ci trebuie insusite de partenerul particular, ceea ce este optional, in timp ce prevederile actului administrativ de autoritate – normativ sau cu caracter intuitu personae- sunt obligatorii pentru destinatarii si beneficiarii lor, ca si prevederile actelor administrative cu caracter jurisdictional care sunt obligatorii pentru parti[24]; prezenta in raportul juridic al unei institutii publice din administratia publica nu imprima prin ea insasi actelor juridice intocmite in cadrul raportului respectiv caracterul de act administrativ. Ca de exemplu pot fi amintite contractele de drept privat incheiate de institutiile publice din administratia publica, printre care se afla: donatii ale particularilor in favoarea statului sau colectivitatilor locale care trebuie acceptate de guvern, consiliul judetean sau consiliul local, dupa caz, contractul de furnizare a serviciului de telecomunicatii incheiat intre institutia publica si persoana juridica de drept privat care are calitate de operator de telefonie etc.

Cat priveste dreptul comunitar, acesta a devenit o importanta sursa a dreptului administrativ francez, indiferent daca este vorba de dreptul comunitar originar sau de cel care rezulta din acte subsecvente[26].

In dreptul comunitar, interventia regulilor in special in ceea ce priveste „pietele publice”, este relativ recenta. Aceasta se inscrie intre vointa de a deschide concurentei, pietele nationale compartimentate. Asemenea reguli se refera in special la procedurile de organizare a pietelor si reglementarea litigiilor. In acest fel, pentru instantele comunitare revine misiunea de a asigura respectarea deplina a obiectivelor tratatelor si a regulilor care decurg din ele: principiul nediscriminarii, al egalitatii de tratament, de transparenta, de recunoastere mutuala etc.

Curtea de Justitie a Comunitatii Europene a precizat ca directivele cu privire la pietele publice urmaresc pe de o parte sa faciliteze realizarea in interiorul Comunitatii a libertatii de stabilire si de libera prestare a serviciilor, iar pe de alta parte sa garanteze efectivitatea drepturilor recunoscute prin tratat.

In pofida diferentelor care exista intre ele, directivele comunitare  au pus in aplicare un sistem de transparenta al procedurilor de atribuire, care pot fi deschise, restranse sau negociate. Pentru a permite oricarui petitionar sa prezinte o oferta, ansamblul procedurilor a fost subordonat unor diferite termene si ele trebuie sa faca obiectul publicitatii in diferite stadii. Cumparatorii publici sunt obligati sa anunte in prealabil criteriile de atribuire a pietelor. Aceste reguli comune nu sunt aplicabile, cu toate acestea, decat la achizitiile publice a caror suma este superioara anumitor standarde comunitare.

Dreptul comunitar a avut si are importante influente asupra asa numitului drept al contractelor administrative. Astfel, el a contribuit la intarirea controlului dreptului cu privire la respectarea concurentei, ducand la crearea unei proceduri de urgenta specifica. Un rol important l-a avut, de asemenea, si jurisprudenta comunitara, in special in interpretarea unor notiuni, cum ar fi aceea de „piata publica”. In materie de concesiuni, de asemenea, jurisprudenta comunitara a adus importante contributii. Astfel, in afacerea Telaustria, la 7 decembrie 2000, Curtea de Justitie a Comunitatii Europene a considerat ca desi nu exista inca, in prezent, o reglementare a conditiilor pentru incheierea contractelor de concesiune, cu exceptia concesiunilor de lucrari, obligatia de transparenta se impune chiar in lipsa unui text specific concesiunilor, in aplicarea regulilor fundamentale ale Tratatului de instituire a unei Constitutii pentru Europa. Avand de solutionat probleme dificile, cum ar fi distinctia intre o „piata publica” si o „concesiune”, in speta Comisia vs. Italia, in 1994, Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene a refuzat sa califice drept concesiune un contract care nu avea drept consecinta nici un fel de transfer de responsabilitate catre concesionar. De asemenea, in afacerea BFI Holding, in 1998, Curtea a refuzat sa califice drept concesiune un contract pe motiv ca acesta nu prevedea o remuneratie legata de durata exploatarii serviciului, ci numai un simplu pret, ceea ce contribuia sa elimine orice risc de exploatare in sarcina operatorului.

Se constata, totusi, ca influenta dreptului comunitar nu trebuie exagerata, deoarece dreptul comunitar nu se aplica tuturor tipurilor de contracte administrative. Ar fi excesiv sa credem – constata Christophe Guettier – ca regulile in materie de publicitate si concurenta ar fi devenit un fel de drept comun al tuturor contractelor administrative.

2.2. Puncte de vedere privind specificitatea contractelor administrative

Contractele se clasifica dupa mai multe criterii. Clasificarea in drept prezinta nu numai un interes pur teoretic ci si un interes practic[27]. Clasificarea contractului ca facand parte dintr-o categorie sau alta, cel mai adesea face ca acel contract sa produca anumite consecinte juridice, diferite de cele pe care le produc contractele apartinatoare altor categorii, in asa fel incat, se poate spune pe drept cuvant ca, operatia clasificarii lor ajuta nu numai la stabilirea identitatii (fizionomiei) juridice a categoriei ci si la identificarea unui anume contract in interiorul categoriei din care face parte. Asa si numai asa se poate explica deosebirea de regim juridic intre diferitele categorii de contracte si, in acelasi timp, diferentierea in privinta efectelor juridice produse de un anume contract de cele produse de celelalte contracte apartinatoare aceleiasi categorii.

Intr-o formulare generala, tinem sa subliniem care ar fi elementele cu valoare de constanta ale teoriei contractelor administrative, si anume:

Pentru a ne afla in prezenta unui contract administrativ, in mod obligatoriu unul dintre subiecti este o autoritate a administratiei publice sau un alt subiect autorizat de o autoritate a administratiei publice.

Obiectul contractului administrativ il constituie realizarea unui interes general, a unui interes public, aceasta presupunand fie prestarea unui serviciu public, fie exercitarea unei functii publice.

Contractele administrative sunt supuse unui regim juridic de drept public, pe de o parte, si regimului de drept privat, pe de alta parte.

Contractul de drept civil constituie genul, iar oricare alt contract constituie specia, fata de cel dintai.

In aceasta situatie, trebuie retinute atat informatiile absolut necesare pentru a evoca genul, dar si acelea care caracterizeaza specia. In care scop trebuie tinut seama de raportarea la ideea de contract general, cu alte cuvinte de contract civil lato sensu, dar si de raportarea la ideea de forma de realizare a administratiei publice, a unui interes general.

Prin urmare, trasaturile specifice trebuie sa delimiteze contractele administrative atat de contractele civile in general, intelegand prin acestea si contractele civile speciale, contractele comerciale, contractele de munca etc., dar si de actele administrative si operatiunile administrative, toate acestea impreuna constituind activitatea organelor administratiei publice.

Ca o concluzie la cele de mai sus, se poate retine ca fiind trasaturi caracteristice ale contractelor administrative urmatoarele:

Contractul administrativ reprezinta un acord de vointa intre o autoritate a administratiei publice sau alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administratiei publice, si un particular.

Contractul administrativ priveste efectuarea de lucrari, prestari de servicii etc., de catre particular, in schimbul unei remuneratii, deci este vorba de caracterul oneros al unui asemenea contract.

Contractul administrativ este destinat sa asigure functionarea aceluiasi serviciu public a carei organizare reprezinta o obligatie legala a autoritatii administratiei publice cocontractante. Cu alte cuvinte, are in vedere un serviciu public sau, dupa caz, are ca scop punerea in valoare a aceluiasi bun public.

Partile la contractul administrativ trebuie sa accepte unele clauze de natura reglementara, stabilite prin lege sau, in baza legii, prin Hotarare de Guvern (ceea ce se numeste clauze reglementare).

Autoritatea administratiei publice sau cel autorizat de o astfel de autoritate, nu poate ceda interesele, drepturile sau obligatiile sale decat altei autoritati a administratiei publice, in conditiile legii; in schimb, particularul le poate ceda oricarei persoane, dar numai cu aprobarea administratiei publice.

Daca interesul public o cere sau cand particularul nu si-a indeplinit, din culpa, obligatiile din contract, ori cand executarea apare prea impovaratoare pentru particular, autoritatea administratiei publice poate modifica sau rezilia contractul in mod unilateral, fara a mai recurge la justitie.

Solutionarea litigiilor privind contractele administrative este de competenta instantelor de contencios administrativ, afara numai daca legea nu dispune altfel.

Rezulta cu claritate, din cele de mai sus, ca baza contractului administrativ o constituie acordul dintre o autoritate, un organ al administratiei publice sau, dupa caz, un stabiliment de utilitate publica si o persoana privata (persoana fizica sau juridica), ceea ce nu inseamna ca se exclude ipoteza unor contracte administrative intre doua persoane morale de drept public.

Notiunea de administratie publica vizeaza atat organe prevazute de Constitutie (Presedintele Romaniei, Guvernul, ministrii, organele centrale autonome, prefectii, consiliile judetene, consiliile locale, primarii, serviciile publice ale ministerelor din teritoriu), cat si regii autonome sau institutii publice subordonate organelor mentionate in mod nominal sau in mod generic de Constitutie.

In acest sens, numerosi autori – in special de drept administrativ – sunt de parere ca un contract intre doua autoritati ale administratiei publice este, prin definitie, un contract administrativ, fiind vorba de contract incheiat de doua „autoritati administrative” in virtutea capacitatii lor de drept administrativ, si nu a capacitatii de drept civil, efect al calitatii lor de persoane juridice civile.

Contractul administrativ – creatie a doctrinei franceze, astfel cum am aratat – a fost preluat in tara noastra abia dupa dezvoltarea raporturilor juridice dintre firmele cu capital strain si administratia publica. Astfel de contracte aveau ca obiect concesiunea diferitelor lucrari publice, a diferitelor servicii publice. Anterior anului 1989 in Romania se discuta foarte putin despre contractul administrativ, intrucat regimul atunci la putere nu facea distinctie intre proprietatea publica a statului si proprietatea privata a acestuia.

De pilda, profesorul Romulus Ionescu folosea notiunea de contract administrativ atunci cand descria contractele incheiate de organele administratiei de stat pentru realizarea altor activitati decat administratia pura, contracte ce aveau ca obiect actiuni economice precum achizitionarea de materii prime si materiale, transporturi, comert, constructii, dar in scopul realizarii unor sarcini specifice administratiei publice.

La randul sau, Valentina Gilescu, pornind de la prevederile art.164 din Legea nr.11/1968 privind invatamantul, aprecia – discutand despre contractul administrativ – ca aceasta este o notiune compatibila cu realitatile specifice acelei oranduiri.

Document online: Pozitia geopolitica a Romaniei Eseu: Principalii factori de risc si amenintare la adresa stabilitatii si pacii

Profesorul Gheorghe Beleiu, in schimb, lanseaza ideea unui contract de natura complexa (inclusiv administrativa) ori a unui contract care, sub aspectul naturii juridice, este un „act juridic de natura administrativa”[28].

In situatia contractului civil, astfel cum se cunoaste, exista si functioneaza principiul egalitatii partilor. Ambii – sau toti – contractantii sunt egali in ce priveste negocierea, clauzele, si incheierea contractului. In dreptul administrativ, insa, partile nu sunt egale. Profesorul Alexandru Negoita, in lucrarile sale, defineste in felul urmator contractele administrative: „Contractele administrative sunt acte juridice pe care organele administratiei publice le incheie cu cei administrati”[29], acte ce cuprind un acord de vointa generator de drepturi si obligatii pentru partile contractante.

Prin natura lor, contractele administrative sunt identice cu contractele de drept civil. Deosebirea dintre acestea consta in regimul juridic ce li se aplica. Contractele administrative, spre deosebire de cele de drept civil, sunt supuse si unor reguli de drept public, care fac parte din regimul juridic administrativ.

Pe de alta parte, contractul administrativ are un specific anume: partile la un asemenea contract sunt, pe de o parte, organul administratiei publice, care organizeaza executarea legii in vederea realizarii interesului public; celalalt contractant este o persoana fizica sau persoana juridica.

Asadar, partile in contractul administrativ nu sunt pe aceeasi pozitie, una dispunand de autoritatea publica, ale carei sarcini le executa si prin contracte administrative.

Laurent Richer subliniaza ca notiunea de contract administrativ suscita in mod permanent reflectarea doctrinei, care cauta a determina de ce contractul este obligatoriu si in ce difera efectul sau obligatoriu fata de alte norme sau acte juridice. El precizeaza ca notiunea generala a contractului este – si nu poate fi decat – aceeasi in dreptul public, ca si in dreptul privat. Daca nu ar fi asa, ar fi imposibil de a identifica contractul intr-o ramura sau alta a dreptului. Desi notiunea este identica, aceasta nu inseamna ca si regimurile juridice sunt identice. Contractele administrative sunt conduse de reguli particulare, dintre care cea mai importanta consta in inegalitatea partilor, ceea ce l-a facut pe J.L.Huillier sa se intrebe daca „contractele administrative fac ele intr-adevar legea partilor?” si daca ele sunt intr-adevar contracte, intrucat notiunea de contract presupune crearea de drepturi si obligatii[30].

Patrice Garant, profesor la Universitatea Laval (Quebec, Canada) isi exprima parerea ca intrucat activitatea guvernamentala si administrativa creste in mod considerabil, numarul si importanta contractelor incheiate de guvern si administratiile publice descentralizate cresc in mod corespunzator. Ca atare, este important de a urmari evolutia dreptului care le conduce, adica regulile elaborate prin legi, regulamente sau jurisprudenta[31].

Interesele distinctiei intre contractul administrativ si contractul privat sunt importante, indeosebi in materie de impreviziune, de competenta jurisdictionala.

In principiu, contractele incheiate intre persoane publice sunt administrative, afara de cazul cand nu fac sa creeze intre cei interesati decat relatii de drept privat. Problemele dificile apar atunci cand este vorba de a califica un contract incheiat intre o persoana privata si o persoana publica, cunoscand ca, chiar atunci cand nu este vorba de persoane private, contractul ar putea sa fie calificat ca fiind de drept administrativ[32].

Intre o persoana privata si o persoana publica, contractul va fi calificat de drept administrativ, daca el comporta o clauza exorbitanta, daca are un obiect public si daca are un regim exorbitant. Acest contract comporta diverse subcategorii: contractul incheiat intre doua persoane private va fi considerat administrativ atunci cand una dintre cele doua persoane va primi mandat de la o persoana publica, implicit sau explicit, prin raporturile sale cu persoana publica respectiva.

Atunci cand lucrarile sunt cele care nu pot fi incheiate decat pentru contul unei persoane publice, administrativitatea rezulta nu din legaturile care exista intre persoane, ci depinde de natura lucrarilor. In literatura franceza de specialitate se subliniaza ca un contract este de drept public in situatie in care cel putin una din parti este o persoana publica si intrucat regimul aplicabil este de drept public, ceea ce inseamna ca este autonom in raport cu Codul civil si sustinut de interesul general si ca judecatorul administrativ este competent in astfel de litigii.

Deoarece contractele persoanelor publice nu sunt guvernate de principii proprii, care sunt stabilite in Codul civil, privitoare la raporturile dintre particulari, nu este inevitabil ca multe contracte ale administratiei sa fie supuse dreptului privat.

In unele privinte, utilizarea contractului ar putea sa apara chiar ca o acceptare de catre persoana publica a “dreptului comun”, ceea ce explica faptul ca teoria contractului administrativ nu a fost cladita decat progresiv, si ca ea nu are nimic din caracterul universal, insa din moment ce aceasta teorie a fost constituita, ea nu a incetat sa se afirme in particularitatile sale.   

Cat priveste contractul administrativ, acesta, ca orice contract, este intemeiat pe respectul cuvantului dat, dar el difera de contractul de drept civil, privat, prin anumite elemente: efectele contractului administrativ nu sunt aceleasi ca ale contractului civil[33]. Cel care a incheiat un contract administrativ ia nu numai obligatia de a nu impiedica functionarea serviciului public, ci si obligatia de a facilita functionarea serviciului public. Aceasta este o dovada a faptului ca, in privinta partilor, in contractul administrativ ele nu sunt egale.

Desi notiunea de serviciu public se afla in centrul conceptiei autorului mentionat, ea nu este apta sa furnizeze explicatii oricarei particularitati ale contractului administrativ[34]. Teoria lui Jeze este mai adaptata contractului particular, concesiunii serviciului public, contractelor administrative. In aceste din urma contracte, inegalitatea partilor poate sa fie foarte bine legata de notiunea de interes general sau de putere publica.

Caracteristicile contractului administrativ pot sa fie exprimate prin ideea indisponibilitatii si inegalitatii. Astfel, indisponibilitatea semnifica faptul ca persoanele publice au prerogative care nu au caracter de drepturi subiective de care ele ar putea dispune. De aici rezulta anumite obiecte care sunt specifice contractului. De pilda, nu este posibil ca persoana publica sa se angajeze in exercitarea unei competente sau sa renunte la puterea sa de a organiza un serviciu public.

Cat priveste inegalitatea, desi este titularul prerogativelor puterii publice si responsabil al interesului general, administratia dispune de o incontestabila superioritate in executarea contractului, ea poate, desigur sa aplice sanctiuni sau sa modifice unilateral anumite clauze[35] (cum ar fi mijloacele de compensare a prejudiciului cauzat). Totodata, aceasta caracteristica se gaseste in mod necesar neschimbata atunci cand contractul este incheiat intre doua persoane publice.

Cat priveste contractele administrative, in literatura franceza de specialitate se arata ca atunci cand este vorba de a considera contractul ca fiind de drept public sau de drept privat, natura contractului este determinata fie prin lege, fie de catre judecatorul administrativ.

Contractul fixat prin lege poate fi privat sau poate fi administrativ. Este vorba de contracte relative la executarea unei lucrari publice, precum si cazul contractelor relative la ocuparea domeniului public. Se mai arata ca un contract poate fi administrativ in ratiunea obiectului sau. Contractul administrativ ar putea rezulta de asemenea din criterii jurisprudentiale.

Din acest punct de vedere se considera ca intra in discutie o conditie organica impreuna cu o conditie materiala; conditia organica se refera la doua persoane publice. Prezumtia caracterului administrativ al contractului, in principiu, consta in aceea ca el va fi considerat privat daca si numai in ratiunea obiectului sau el nu creeaza intre parti decat raporturi de drept privat.

Pe de alta parte, se mentioneaza ca atunci cand un contract incheiat intre o persoana publica si o persoana privata, caracterul de “persoana publica” a unuia dintre contractanti este o conditie nici necesara, nici suficienta pentru a da contractului caracterul de administrativ.

Cu privire la continutul contractului, se vorbeste de clauza exorbitanta de drept comun, care releva vointa partilor de a se lega la regimul administrativ. De pilda, un contract incheiat intre un agent si un utilizator este de drept privat, chiar in prezenta unei clauze exorbitante.

In dreptul comun se disting trei expresii ale clauzei exorbitante de drept comun: clauza este exclusa in relatiile private; clauza este neobisnuita in contractele de drept privat, in masura in care este vorba de inegalitatea partilor; clauza trimite la un caiet de sarcini care comporta el insusi clauze exorbitante.

In ce priveste categoriile de contracte ale administratiei, acestea sunt mai intai contracte pentru care administratia furnizeaza o prestatie catre particulari, dar de asemenea contracte pentru care particularii pot sa furnizeze o prestatie administratiei (de pilda, piata publica).

Acestea sunt, apoi, contracte de organizare a serviciului public care sunt incredintate executarii unei alte persoane (delegat), fie sa acorde altor persoane publice pentru exercitarea competentelor lor.

Piata publica, adica acele contracte incheiate cu titlu oneros, cu persoane publice sau private, de catre o persoana morala de drept public, in materie de lucrari, furnizari de servicii etc.

Delegarea serviciului public inseamna acel contract prin care o persoana morala de drept public incredinteaza gestiunea unui serviciu public a carei responsabilitate o are, unui delegatar public sau privat, a carei remuneratie este substantial legata de rezultatele exploatarii serviciului.

Intre persoane publice se pot incheia contracte de prestatie, delegare de servicii publice, si contracte vizand coordonarea diferitelor persoane publice, precum contracte de plan intre stat si regiuni, contracte state-intreprinderi publice, contracte stat-universitati etc.

Actuala legislatie distinge intre domeniul public al statului si domeniul privat al acestuia, precum si intre domeniul public si privat al unitatilor administrativ teritoriale (judete, orase, comune)[36].

Patrice Garant, ocupandu-se de problemele dreptului administrativ in Canada, arata ca “sub institutiile politice se gasesc institutiile administrative, care permit statului sa satisfaca nevoile colectivitatii”. Institutiile administrative sunt cele care trebuie sa faca fata sarcinilor cotidiene. Ele isi desfasoara activitatea in domenii mai modeste decat institutiile politice, intr-o zona de dependenta, dar care prezinta totusi o importanta deosebita.

“Desi, in principiu – spune el – s-ar putea crede ca institutiile administrative sunt subordonate institutiilor politice, primele beneficiaza de autonomie de fapt in raport cu cele de al doilea. Administratia are stabilitate, in timp ce oamenii politici sunt supusi vointei electoratului”[37].

Prestatiile ce revin administratiei trebuie indeplinite conform legii. Astfel, autoritatile administratiei publice nu pot actiona discretionar in furnizarea unor prestatii care le sunt impuse de lege in profitul particularilor, ci ele trebuie sa respecte normele legale care precizeaza modalitatile de furnizare a acestor prestatii – cum ar fi cele privitoare la furnizarea energiei electronice, furnizarea energiei termice s.a. – si sa trateze in mod egal toate categoriile de particulari care beneficiaza de aceste prestatii.

Existenta unui ansamblu de reguli specifice activitatilor administrative si distincte de ceea ce se numeste “regimul juridic administrativ” sau regimul administrativ si care deosebeste dreptul administrativ de cel privat, indeosebi, de dreptul civil .

Este cunoscut ca in principiu problemele care apar in activitatea administrativa nu se pun in aceiasi termeni ca problemele izvorate din raporturile particularilor intre ei, si aceasta datorita faptului ca “autoritatile administratiei sunt inzestrate cu putere publica si actioneaza in scopul de a realiza anumite servicii de interes general, in timp ce particularii, aflandu-se pe o pozitie de egalitate, urmaresc satisfacerea intereselor lor personale. A considera ca problemele dintre administratie si particulari se pun in aceiasi termeni cu cele dintre particulari inseamna a nega specificitatea unor asemenea raporturi”[39].

Astfel, trebuie retinut ca exista o tehnica juridica de actiune proprie organelor administratiei publice, care difera de modalitatile de care dispun particularii in raporturile dintre ei. Astfel, emiterea actelor administrative urmeaza o procedura stricta bazata pe anumite principii, reguli si conditii care privesc respectarea legii, competenta, indeplinirea unor operatiuni materiale-tehnice premergatoare, concomitente sau posterioare elaborarii actului s.a.

Trebuie insa de observat ca in materia unor contracte pe care le incheie administratia publica cu particularii, regimul juridic este diferit de cel aplicabil in cazul contractelor de drept comun: anume, o parte din clauze sunt de natura reglementara, stabilite de administratie, aceasta avand posibilitatea de a modifica sau rezilia unilateral contractul, daca interesul public o cere sau daca particularul cu care a contractat si s-a angajat sa efectueze o lucrare publica, sau sa asigure functionarea unui serviciu public, nu si-a indeplinit obligatiile[40]. Asemenea contracte, sunt, neindoielnic, contracte administrative si sunt supuse si unor reguli de drept public, care fac parte din regimul juridic administrativ.

Pe de alta parte, organizarea si functionarea serviciilor publice sunt hotarate in mod unilateral de autoritatile administratiei publice. Toate acestea constituie elemente care sunt proprii, caracteristice raporturilor in care este implicata administratia publica.

Caracterul de mobilitate fata de dreptul privat decurge din specificul activitatii administrative si din transformarile rapide care au loc in administratie. Acestea determina schimbari corespunzatoare si urgente pe plan juridic. Tocmai de aceea in dreptul administrativ, adesea, se modifica sau se abroga unele acte administrative normative, ori se emit altele noi, in timp ce in dreptul privat legislatia se bucura de stabilitate.

Originile si evolutia contractelor administrative in tara noastra

3.1. Contractul administrativ in legislatia si doctrina romaneasca din perioada interbelica

Teoria contractelor administrative reprezinta, astfel cum am aratat, o constructie a dreptului francez modern. Ea a luat nastere din jurisprudenta Consiliului de Stat, jurisprudenta conceptualizata apoi de doctrina administrativa.[41] Teoria Consiliului de Stat s-a sprijinit pe existenta unor instante administrative incadrate in puterea executiva si pe dreptul pozitiv care a reglementat aceasta materie.

Aceasta teorie se intemeiaza pe o conceptie a separatiei puterilor, caracteristica dreptului francez (care a permis crearea unor instante administrative in cadrul puterii executive) si pe o serie de legi care au reglementat competenta instantelor administrative: legea din 28 pluviose anul VIII, decretul din 11 iunie 1806 si in special legile din 16–24 August 1790 si din 16 fructidor (a douasprezecea luna a calendarului revolutionar francez – 18 august-16 septembrie) anul III[42].

Aceasta constructie jurisprudentiala a fost determinata de faptul ca principiul fundamental al egalitatii partilor contractante - consacrat in dreptul privat - nu functioneaza atunci cand administratia incheie un contract cu un particular in ceea ce priveste functionarea unui serviciu public[43]. Asigurand realizarea unui serviciu public (prin care este satisfacuta o nevoie sociala de interes deosebit), administratia promoveaza un interes public, iar prin prisma acestui fapt vointa administratiei (exercitata in regim de putere) depaseste si domina vointa particularului.

Jurisprudenta Consiliului de Stat a fost preluata de doctrinari de seama ai dreptului francez care au dezvoltat aceasta teorie in lucrari de referinta, unele monumentale[44].

Prin demersul jurisprudentei si al doctrinarilor din perioada clasica, contractul administrativ a devenit o institutie solida in dreptul public francez, cu fundament consistent nu numai in practica, dar si in doctrina[45].

In Romania, aceasta teorie a patruns pe fondul dezvoltarii economice din primele decenii ale secolului XX, dezvoltare care a determinat si intensificarea raporturilor juridice dintre administratiile publice si intreprinzatorii particulari in vederea concesionarii diferitelor lucrari publice sau servicii publice. Avand in vedere ca “particularii” erau de obicei firme cu capitaluri straine si, de ce nu, specificul politic al vremii[46], institutia contractului administrativ a fost primita in mod diferit de jurisprudenta si doctrina.

Regasirea  teoriei franceze in dreptul romanesc a fost impietata de la inceput de doua chestiuni (care au stat, practic, la baza teoriei franceze):

. inexistenta unei jurisdictii administrative speciale[47] care sa faca parte din sfera executivului;

. lipsa unui drept pozitiv care sa reglementeze expres existenta contractelor administrative.

Cu toate acestea, realitatile economice, sociale si politice au impus necesitatea realizarii unor servicii publice sau punerea in valoare a unor bunuri din domeniul public intr-o forma privata de exploatare.

Pe fondul acestor probleme se ridica, desigur, intrebarea daca institutia contractului administrativ este compatibila cu sistemul de drept din Romania sau reprezinta o “institutie exogena ce nu poate evoca esenta realitatilor endogene”[48]?

Raspunsul la aceasta intrebare ar fi acela ca problema nu ar fi starnit controverse si nu ar fi generat discutii - in practica dar si in doctrina - daca nu ar fi existat un temei real al aplicarii acestei institutii si in sistemul nostru interbelic.

In legatura cu primul aspect trebuie aratat ca la nivelul Curtii de Casatie si Justitie au existat practici neunitare, in deosebi in cursul deceniului patru, in legatura cu acest lucru reactionandu-se serios si in publicistica de specialitate. Disputa s-a dus intre Sectiunea I si Sectiunea III a Curtii de Casatie si Justitie, prima fiind competenta sa solutioneze recursurile in materie civila[49] iar cea de-a doua atat recursurile in materie comerciala, cat si recursurile in materie de contencios administrativ sau in materie administrativa si fiscala care nu sunt date prin legi speciale in competenta altor instante.

In cazul dreptului pozitiv din perioada amintita, intr-adevar, nu exista o reglementare expresa a notiunii de contract administrativ, cu o singura exceptie[50] si aceea comentata diferit in doctrina . Cu toate acestea, in actele normative importante ale vremii se regasesc dispozitii privitoare la contractele incheiate de administratie cu particularii, in vederea realizarii unor servicii publice. De asemenea, gasim si cateva enumerari ale unor contracte care sunt supuse acestui regim derogatoriu .

Aceste dispozitii au un caracter derogatoriu de la dreptul comun, ceea ce conduce la ideea ca realitatea a impus crearea de catre legiuitor a unor norme care sa fie in afara cadrului contractual prevazut de lege.

Opiniile formulate in perioada interbelica in legatura cu institutia contractelor administrative parcurg tot registrul, de la negare pana la o larga acceptare. De aceea este necesara o analiza cuprinzatoare a dreptului: drept pozitiv, jurisprudenta, doctrina.

Astfel, vom incerca sa observam:

. modul in care doctrina de drept public a acceptat si a subliniat caracterul derogatoriu de la dreptul comun al contractelor incheiate de administratie;

. solutiile practicii judiciare;

. modul in care dreptul pozitiv a reglementat acest tip de contracte incercand sa surprindem elementele derogatorii de la dreptul comun.

Dupa cum am aratat in cele ce preced, opiniile formulate in doctrina au fost diferite. Analizand opiniile formulate in doctrina interbelica, Antonie Iorgovan, determinand perioada pana la adoptarea Constitutiei de la 1948, considera ca in literatura s-au exprimat trei mari opinii:

a) de acceptare a teoriei contractelor administrative, in stricto sensu (prof.J.H.Vermeulen, Erast Diti Tarangul, Ion Vantu);

b) de respingere a oricarei teorii a contractelor administrative (Anibal Teodorescu, Paul Negulescu);

c) de acceptare a teoriei contractelor administrative lato sensu (Petre Strihan)[54].

Petre Strihan, facand o analiza similara, identifica drept criterii de structurare a doctrinei:

a) autori care au preluat si au cautat sa introduca teoria franceza (Ion G.Vantu, Jean H.Vermeulen);

b) autori care neaga teoria contractelor administrative (Paul Negulescu, Anibal Teodorescu);

c) autori care admit existenta a doua categorii de contracte: contracte de drept public, supuse unui regim de drept public, si contracte de drept privat supuse, fireste, unui regim de drept privat; nepunandu-se in discutie natura juridica a primei categorii chiar si contractele de drept privat au un regim derogatoriu[55] (Erast Diti Tarangul);

d) autori care considera ca fiind administrative toate contractele incheiate de administratiile publice si care sunt supuse unui regim de drept administrativ rezultand din principii si legi de drept public (Emil Botis, George Costi)[56].

In ceea ce il priveste, Paul Negulescu admite ideea conform careia contractul de concesiune nu poate fi asimilat cu vreunul din contractele reglementate in legea civila sau comerciala. “Concesiunea – spune autorul – trebuie sa recunoastem, ca nu a fost prevazuta si reglementata nici de Codul civil, nici de Codul de comert; concesiunea nu se aseamana cu vanzarea, caci nu are loc nici un transfer de proprietate, si nici nu se constituie in favoarea concesionarului nici un drept perpetuu; ea nu se poate asemana nici cu inchirierea, caci concesionarul nu plateste chirie; din contra, el este autorizat sa perceapa taxe asupra celor ce se folosesc de serviciul concedat; concesiunea se poate asemana mai mult cu contractul de societate, in sensul ca autoritatea concedenta are o participatiune de beneficii. Gasim intr-o concesiune aporturi aduse de ambele parti, si de concedent (folosinta temporara a domeniului public) , si de concesionar (capital, munca, pricepere); gasim intentiunea de a realiza beneficii si de a imparti beneficiile. Cu toate acestea, diferentele intre concesiune si contractul de societate sunt foarte mari, caci autoritatea administrativa aduce ca aport o parte din domeniul public, asupra caruia ea are un drept de putere publica. Un asemenea drept nu poate fi instrainat, ci numai folosinta lui poate fi acordata pe un anumit termen. Asociatii au drepturi egale, pe cata vreme concesionarul are drepturi superioare; asociatul care gireaza afacerea lucreaza pentru contul tuturor asociatilor, pe cata vreme concesionarul lucreaza pe contul sau: el suporta riscurile, pe el il privesc pierderile exploatarii”[57].

Cu toate ca lua in calcul distinctia dintre concesiune si contractele prevazute in dreptul privat in momentul in care se pune in discutie prezenta contractelor administrative in dreptul nostru, Paul Negulescu apreciaza: “Noi credem, cel putin pentru tara noastra, ca ideea contractului administrativ nu prezinta nici un interes, caci la noi aceste contracte sunt carmuite de legea civila in ceea ce priveste raporturile intre parti, iar, daca ele sunt supuse la anumite formalitati si abilitari, aceasta nu modifica situatiunea.[ . ] In asemenea conditiuni cum se poate sustine ca, de pilda, concesiunea ar fi un contract de drept public, intrucat  ideea de dispozitiune reglementara exclude ideea de contract unde se cere concurs de vointe. Iata de ce nu impartasim parerea acelora care sustin, impreuna cu prof. Gaston Jeze, ca ar exista asemenea contracte administrative.”

Opiniei profesorului Negulescu i se raliaza si Anibal Teodorescu, care situeaza aceste contracte printre actele de gestiune ale administratiei. Autorul nu accepta ideea unui contract administrativ (termenul contract vizand prin esenta o situatiune consensuala) atata vreme cat “In actul de autoritate, administratia nu discuta si nu trateaza nimic cu nimeni, nu convine nimic, ci numai isi manifesta vointa sa . actul de autoritate apare asadar ca un act unilateral de vointa a Statului, ceea ce il deosebeste de actul de gestiune.” Spre deosebire de actul de autoritate, care are caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, caci el consta intotdeauna intr-un acord de vointe. “Din aceasta cauza va imbraca totdeauna forma obisnuita a actelor contractuale din dreptul privat” .

Un alt autor, Jean H. Vermeulen considera, la randul sau, ca exista in doctrina si jurisprudenta noastra o teorie a contractelor administrative, proprie dreptului public, marcand o treapta insemnata in evolutia dreptului administrativ.[59] Autorul considera ca, intrucat contractul dintre o autoritate si un particular nu implica echilibrul de interese care caracterizeaza contractele de drept privat, deoarece autoritatea reprezinta insasi serviciul public care cristalizeaza interesul colectivitatii. Acest element “implica aplicarea unor reguli straine dreptului privat, avand drept scop ocrotirea interesului colectivitatii care este acela al functionarii regulate si continue, nu poate fi asigurata numai cu normele statornicite in Codul civil, insa fara indoiala el nu va putea sa raspunda necesitatilor scopului urmarit: functionarea unui serviciu public in mod continuu si regulat. Tocmai spre a putea asigura acest scop, tinandu-se seama in tot momentul de nevoile publicului, partile pot conveni adoptarea unor anumite reguli care indeparteaza inca si mai mult contractul respectiv de contractele de drept privat.”

In opinia lui Erast Diti Tarangul, contractele incheiate cu particularii in scopul de a colabora in vederea realizarii unui serviciu public sau a unui interes general sunt contracte de drept public sau contracte administrative.[61] Particularitatile acestor contracte rezida in regimul lor juridic special concretizat in forme speciale pentru incheierea si executarea acestora. Autorul marcheaza distinctia dintre regimul contractelor administrative si cel al contractelor civile retinand urmatoarele: particularul care a incheiat un contract cu administratia nu va putea sa il cedeze intreg sau in parte altei persoane, decat cu aprobarea administratiei; unele clauze din contractul administrativ sunt de natura reglementara; administratia isi rezerva dreptul, daca interesul general o cere sau cand concesionarul nu si-a indeplinit obligatiile stipulate in actul de concesiune, sa poata rezilia contractul, fie direct din oficiu, prin decizie administrativa data pe cale unilaterala, fie pe cale judecatoreasca; contractelor administrative li se aplica teoria impreviziunii, care nu se aplica contractelor de drept comun.

Unul dintre partizanii teoriei contractelor administrative in lato sensu este George Costi. In opinia sa “prin contract administrativ intelegem acordul de vointa, manifestat intr-o anumita forma si incheiat intre reprezentantii competenti ai unei persoane administrative si particulari sau agentii altor administratii publice, asupra unor obiecte determinate, cu scopul de a produce efecte juridice necesare satisfacerii interesului general”[62].

3.2. Contractele administrative in jurisprudenta interbelica

Lipsa unui drept pozitiv care sa reglementeze expres existenta contractelor administrative si opiniile exprimate in doctrina au avut un rol hotarator referitor la optica instantelor judecatoresti, in deosebi instanta suprema, asupra institutiei in cauza.

Sunt rare solutiile in care instantele folosesc sintagma de contract administrativ. Curtea de Casatie sectiunea I, in decizia 279/1929, mentioneaza notiunea de contract administrativ opus contractului de drept civil. Astfel, instanta suprema apreciaza: “ in principiu o administratiune publica poate sa incheie cu un particular, in vederea serviciului public, un contract de Drept privat, guvernat de legea dreptului comun, sau un contract administrativ guvernat de regimul Dreptului public”. Aceasta decizie este considerata de Vermeulen ca fiind punctul de plecare al teoriei contractelor administrative in jurisprudenta romana.

In decizia 1030/1929, Curtea de Casatie sectiunea III considera ca angajarea unui functionar public, intrucat priveste functionarea unui serviciu public, constituie un contract administrativ, pe care il apreciaza ca fiind un act de autoritate. Petre Strihan aprecia aceasta solutie drept o greseala, deoarece specificul actului de autoritate rezida in caracterul sau unilateral, iar nu in faptul ca se refera la functionarea unui serviciu public. Vermeulen considera ca, in principiu, autoritatea publica poate sa recurga – pentru satisfacerea serviciilor publice – fie la contracte civile supuse dreptului civil, fie la contracte administrative, supuse dreptului public, apreciind ca unul din criteriile dupa care se poate recunoaste caracterul contractului incheiat este stipulatiunea partilor contractante privitoare la jurisdictia aleasa in caz de neintelegeri in executarea contractului.

In anul 1934 instanta suprema, prin decizia 1917 pronuntata de Sectiunea III reediteaza jurisprudenta amintita mai sus, pronuntandu-se asupra admisibilitatii unor asemenea contracte in dreptul nostru administrativ, precizand insa un criteriu de distinctie al acestor contracte si anume stipulatiunea partilor privind jurisdictia aleasa in caz de litigii privind executarea contractului.

In afara acestor solutii, in care instanta suprema s-a pronuntat uzitand expres termenul de contract administrativ, au existat frecvent solutii in care s-a constatat caracterul derogatoriu de la dreptul comun al prevederilor contractelor incheiate de administratiile publice in vederea realizarii unor servicii publice fara insa a se face vorbire expresa despre contracte administrative.

Intr-un articol aparut in Curierul Judiciar[63], Petre Strihan ilustreaza in mod relevant situatia din jurisprudenta deceniului patru.

El arata ca, pe fondul interventiei Statului in domenii tot mai numeroase si mai variate, preferinta administratiilor pentru procedura contractuala s-a intensificat. Autorul releva faptul ca administratiile pot incheia atat contracte civile cat si contracte comerciale. Acestea din urma se pot diferentia in contracte obiectiv comerciale si contracte subiectiv comerciale (in functie de calitatea de comerciant a particularului cocontractant; contracte subiectiv comerciale din partea administratiei publice neputandu-se intalni, deoarece aceste persoane de drept public nu pot avea calitatea de comerciant).

In functie de aceste date ale problemei, litigiile sunt apreciate diferit, solutionate de sectii diferite, solutii materializate in opinii diferite[64].

Au existat si solutii exprimate de cei care au negat caracterul derogatoriu al contractelor incheiate de administratia publica (in speta in vederea exploatarii unui bun aflat in domeniul public), pronuntate in ciuda unor sustineri indraznete (chiar daca respectivele acte au fost intemeiate pe considerente de drept privat).

Astfel, intr-o cauza solutionata prin decizia 345/1932 pronuntata de Sectia a IV-a a Tribunalului Ilfov, administratia a sustinut ca “fiind vorba de concesiunea unui domeniu public, o asemenea concesiune, chiar atunci cand rezulta dintr-o concesiune expresa, constituie o simpla toleranta administrativa si prin urmare este revocabila ad nutum, intrucat domeniul public nu este susceptibil de apropriatiune privata”. Respingand aceste sustineri, instanta a considerat ca “fiind vorba de un contract care obliga partile la respectarea conditiilor cuprinse in acesta, sustinerile facute de parata relativ la revocabilitatea contractului trebuie inlaturate”.

Alte solutii de aceasta natura au considerat ca fiind “simple recomandari” normele derogatorii stabilite prin legi speciale. In conditiile in care textul de lege prevedea, in cazul contractelor de inchiriere incheiate de administratie cu particularii prin buna invoiala, supunerea proiectelor de contracte Contenciosului administratiei respective si apoi consilierului controlor, instanta apreciaza aceasta ca fiind “o simpla recomandatiune a legiuitorului, fara a se fi prevazut vreo sanctiune in caz de nerespectare a lor”. In aceste conditii, “nerespectarea lor nu poate atrage nulitatea contractului”. „Daca perceperea din partea comunei a diferitelor taxe comunale nu constituie acte de comert din partea sa, faptul concesionarii dreptului sau de percepere a unor asemenea taxe in favoarea particularilor ia caracterul unor acte de comert, intrucat in aceasta privinta intentia primordiala a concesionarilor, la incheierea contractului, este numai ideea de specula”.  

Concesionarea dreptului de a percepe taxe comunale a fost perceputa ca un act de comert tinand seama de caracterul speculativ al operatiunii pentru particular.

In marea lor majoritate, solutiile pronuntate in practica judiciara au relevat caracterul derogatoriu si regimul juridic distinct al contractelor incheiate de administratii in vederea realizarii unor servicii publice.

Lipsa licitatiei publice, obligatorii in baza legii, conduce in mod invariabil la nulitatea contractelor. In acest sens s-a retinut ca “Daca este exact ca principiul pe baza de licitatie publica a fost edictat de lege in interesul exclusiv al Statului, in scopul de a nu se frustra avutul lui prin contracte oneroase, nu este mai putin adevarat ca legea in discutie – lege administrativa si deci de ordine publica  – nu a avut in vedere interesul relativ si limitat al Statului, considerat ca persoana juridica de drept privat, ci interesul obstesc asupra caruia Statul, ca organ de drept public administrativ, este chemat sa vegheze si pe care este dator a-l satisface in cadrul strict si riguros al dispozitiunilor legale”. In aceste conditii, incalcarea unei norme de ordine publica va atrage nulitatea absoluta a contractului. Pentru aceste considerente, principiul nulitatilor relative admis in dreptul privat nu poate fi admis - prin analogie sau interpretare - in materia legilor de drept public. Asupra caracterului absolut sau relativ al nulitatii a existat insa un dezacord in jurisprudenta intre Sectiunea I si Sectiunea III a Curtii de Casatie. In anul 1939, Curtea de Casatie in sectiuni unite a transat problema stabilind jurisprudenta in sensul nulitatii absolute .

Este stiut ca administratia nu poate face nici un angajament fara un credit prealabil deschis. In acest sens, lipsa creditului prealabil si incheierea contractului fara existenta acestui element esential a fost cenzurata de practica judiciara.

Chiar daca prestatia particularului s-a realizat (in speta un contract de furnituri constand in masa lemnoasa pentru un regiment), lipsa creditului prealabil deschis si incheierea contractului din initiativa si pe raspunderea personala a ofiterilor determina instanta sa “constate ca in cauza a avut loc furnitura fara respectarea dispozitiilor categorice inscrise in Legea contabilitatii, urmeaza ca pentru minister nu poate exista raspunderea”.

Chiar daca in cauza exista – potrivit opiniei autorului – o adresa a autoritatii ierarhic superioare prin care “se comunica faptul ca suma in litigiu, privind un exercitiu inchis, va fi ordonantata cand ministrul de finante va deschide creditele necesare, acceptand prin aceasta obligatiunea de plata fara nici o rezerva”, lipsa creditului prealabil deschis atrage nulitatea contractului. Chiar daca instantele inferioare au obligat Ministerul de Interne sa plateasca contravaloarea unor furnituri Inspectoratului General al Politiei din Basarabia, ministerul in recurs, “se plange de exces de putere si violarea legii, sustinand ca in speta este vorba de un raport de drept public si actiunea nu trebuia admisa daca se examina ca pentru angajarea cheltuielii nu era credit deschis”. Curtea de Casatie a admis recursul retinand ca esentiala chestiunea (in)existentei creditului prealabil deschis.

In baza dispozitiilor din Legea contabilitatii din 1929, contractele care depasesc o anumita suma prevazuta de lege[66] nu se pot incheia decat cu aprobarea Consiliului de Ministri. Incheierea unor astfel de contracte fara aceasta aprobare este lovita de nulitate. Mai mult decat atat, in conditiile in care particularul contracteaza in lipsa acestei aprobari, el se afla in culpa. S-a considerat ca acesta “contractand cu un incapabil, era indatorat la diligentele necesare pentru ca acel contract sa fie incheiat in conditii care sa asigure validitatea lui; aceste conditiuni fiind prevazute de legi si regulamente, recurentul era in masura sa le cunoasca si putea impune Ministerului indeplinirea lor. Nefacand aceasta, recurentul se afla el insusi in culpa, ceea ce ii ridica orice drept la daune” .

3.3. Dispozitii derogatorii cuprinse in actele normative din perioada interbelica

Asa cum s-a vazut, termenul de contract administrativ era folosit in dreptul pozitiv intr-o singura ocazie si anume Decretul-lege 3557 din 22 octombrie 1940 privitor la rezilierea contractelor administrative. In opinia autorilor din acea perioada s-a considerat ca acest act normativ reglementeaza rezilierea pe cale administrativa a unui singur gen de contract si anume concesiunea. Acest lucru a fost determinat si de continutul relativ ambiguu al primului articol al decretului-lege. Astfel, se considera ca, pe drept cuvant, contractele administrative intervenite intre autoritatile de stat, judetele, comunele, Casele Autonome, regiile publice, Institutul National al Cooperatiei si particulari, prin care s-au concesionat drepturi sau bunuri de orice fel, vor fi anulate sau reziliate de Stat sau autoritatile respective in cazul in care se va constata ca au fost incheiate cu nerespectarea dispozitiunilor legale sau oneroase pentru Stat.

La vremea respectiva in doctrina deja fusesera enumerate si definite contractele administrative. Contractul de concesiune apare ca fiind unul din contractele administrative. Primul articol al acestei legi poate fi interpretat insa si in sensul in care nu toate concesiunile sunt contracte administrative.

Cu toate acestea, actele normative ale vremii au cuprins dispozitiuni derogatorii care au dus la conturarea in doctrina si in jurisprudenta a regimului distinct al contractelor incheiate de administratiile publice.

Principalul act normativ – care se poate spune ca a constituit dreptul comun in materie – a fost Legea asupra contabilitatii publice si asupra controlului bugetului si patrimoniului public[68]. Era firesc ca in aceasta lege sa apara discutii in legatura cu relatiile contractuale ale administratiilor publice avand in vedere ca orice demers de acest fel angajeaza relatii cu bugetul public. Acest act normativ reglementeaza, printre altele, modul de angajare a cheltuielilor, organizarea oficiului central de licitatii si modul de tinere a licitatiilor, norme privind incheierea si executarea contractelor incheiate de administratii.

In 1931, printr-un Jurnal al Consiliului de Ministri, au fost adoptate Normele pentru tinerea licitatiilor administratiilor publice. Actul normativ cuprindea dispozitii privind chestiunile prealabile tinerii licitatiei, conditiile participarii la licitatie, tinerea licitatiilor, formalitatile efectuate pentru aprobarea licitatiilor, despre oferte si garantii, receptionarea materialelor, taxe de timbru, plata si reduceri de pret, transmiterea contractului, riscuri, sanctiuni si renuntari.

Discutiile care s-au purtat in legatura cu natura juridica a contractului de concesiune a bunurilor din domeniul public si a lucrarilor publice ale administratiilor au fost determinate si de faptul ca reglementarea acestui tip de contract a fost cuprinsa in Legea pentru organizarea si administrarea pe baze comerciale a intreprinderilor si avutiilor publice, cunoscuta sub numele de legea comercializarii. Astfel, articolul 1 al legii dispunea: „Toate intreprinderile, institutiile, exploatarile si asezamintele publice (sau serviciile din care sunt compuse), care n-au atributiuni exclusiv administrative, precum si toate bunurile si drepturile care fac parte din domeniul public sau privat al Statului, judetului, comunelor sau din domeniul oricaror altor institutii de utilitate publica, aflate sub controlul acestora, se vor organiza si administra dupa dispozitiunile prezentei legi, in urmatoarele forme: 1. arendare sau inchiriere; 2. concesiune; 3. regie publica comerciala; 4. regie mixta; 5. regie cooperativa; 6. o combinatie din doua sau mai multe din aceste sisteme”.

Obiectul arendarii sau inchirierii il constituiau bunurile publice, iar al concesiunii – intreprinderile, institutiile, asezamintele, exploatarile, bunurile si drepturile apartinand statului, judetelor, comunelor si oricaror altor institutiuni, aflate sub controlul acestora.

Dispozitii speciale sunt cuprinse si in Legea pentru exploatarea minelor[69]. In conformitate cu art.1, obiectul reglementarii il constituiau zacamintele substantelor minerale din care se pot extrage metale, metaloide sau combinatiuni ale acestora, precum si zacamintele combustibililor minerali, bituminele, apele mineralizate in genere si gazele naturale de orice fel, precum si bogatiile de orice natura ale subsolului. Toate acestea sunt si raman ale Statului, in toata dezvoltarea lor, de la suprafata pana la orice adancime. Acest act normativ cuprinde dispozitii vizand punerea in valoare a substantelor miniere care apartin statului. Punerea in valoare se face prin lucrari de prospectare, explorare si concesiune. Actul cuprinde dispozitii derogatorii de la dreptul comun dintre care cele mai interesante pentru conturarea caracterului special al acestui tip de contracte il constituie cele referitoare la incetarea concesiunii prin retragerea acesteia (Art. 101 si urm.).

Dispozitii vizand incheierea contractelor autoritatilor publice intalnim si in Legea pentru organizarea corpului de avocati publici[70]. Articolul 80 din lege avea urmatoarea redactare:

Contractele incheiate de autoritati nu vor fi considerate valabile, daca nu vor fi contrasemnate de un avocat de pe langa institutia contractanta.

Contractele necontrasemnate de un avocat nu vor obliga institutia la nici un fel de cheltuiala, plata sau dauna, precum nici la executarea oricarei alte obligatii.

Autoritatile sunt obligate, ca mai inainte de incheierea oricarui contrat, sa-l supuna consiliului de avocati respectiv.

Nulitatile, rezultand din neobservarea dispozitiilor de mai sus, nu se pot invoca decat de autoritatile publice respective.

Scurta trecere in revista a actelor normative ale vremii care au reglementat contracte incheiate intre administratii si particulari pune in lumina elementele derogatorii care, desigur, definesc un regim juridic aparte, un regim de drept public.

Se poate spune, deci, ca institutia contractelor administrative a avut in dreptul romanesc o nastere dificila si o “copilarie agitata”. Asa cum rezulta din doctrina, au existat opinii care au considerat ca fiind nociva preluarea acestei institutii in dreptul nostru. Argumentele in favoarea acestui punct de vedere plecau, in esenta, de la faptul ca elementele care au stat la baza aparitiei si dezvoltarii institutiei in dreptul francez – jurisdictia administrativa speciala si dreptul pozitiv care a reglementat expres contractul administrativ - au lipsit in dreptul nostru.

Cu toate acestea, realitatile economico-sociale au impus realizarea unor sarcini ale administratiei intr-o forma particulara de exploatare.

In acest sens au fost edictate norme si s-a creat practica judiciara. Era evidenta aparitia unor deosebiri de opinii avand in vedere ca in chiar patria-mama a contractelor administrative aceasta institutie cunoaste critici chiar de la unii autori de drept public.

Cu toate acestea, demersurile teoretice in sensul acreditarii acestei conceptii au fost consistente si de valoare. In baza acestora s-au formulat opiniile din perioada 1950–1989 – desi regimul politic nu ingaduia acest demers –, opinii care stau la baza teoriilor actuale privind contractele administrative din dreptul nostru.

3.4. Contractele administrative in perioada postbelica

Terminarea celui de al doilea razboi mondial, in care tara noastra a fost implicata cu sau fara voie, a avut consecinte din cele mai dureroase in varii planuri ale vietii sociale, economice, politice si statale.

Este indeobste cunoscut ca la scurt timp dupa incheierea razboiului au inceput sa se petreaca diferite schimbari, modificari, in toate domeniile vietii. Printre primele, din cele mai importante, putem mentiona, fara teama de a gresi, reforma monetara din 1947, apoi, la finele aceluiasi an, abolirea monarhiei cu tot cortegiul de consecinte in plan politic. In iunie 1948 a avut loc prima nationalizare a mijloacelor de productie, act deosebit de important si cu consecinte din cele mai diverse. Acestui prim act de nationalizare au urmat altele, privitoare la diferite domenii ale activitatii, cum ar fi activitatea farmaceutica, paduri, tipografica etc., culminand cu nationalizarea tuturor locuintelor, mari sau mici. Proprietarii mijloacelor de productie, ca si proprietarii imobilelor si terenurilor, au fost nu numai deposedati de proprietatile lor, dar au avut de suferit si pedepse privative de libertate, au fost dislocati din localitatile lor si dusi in locuri indepartate, privati de cele mai elementare drepturi si libertati.

Urmare fireasca a acestor masuri de nationalizare, de deposedare abuziva a proprietarilor, a fost instaurat sistemul planificarii centralizate a productiei in toate domeniile. A fost infiintat un organism etatic avand sarcina planificarii centralizate – Comitetul de Stat al Planificarii. Ca urmare, locul contractelor administrative a fost luat de contractele economice, care aveau ca baza, ca fundament, planificarea, repartitiile de la centru, executarea unor sarcini repartizate de la centru, apoi in jos pe ierarhia organelor respective.

Asadar, astfel cum se cunoaste, contractul economic[71] era definit, in lumina Legii nr.5/1978, ca fiind acel act juridic comutativ, constitutiv de drepturi si obligatii reciproce pentru unitatile socialiste participante la formarea lui si care le mijloceste, cu titlu oneros, schimbul de activitati privind livrarea de produse, executarea de lucrari si prestarea de servicii in scopul realizarii unor sarcini de plan ce le revin din planul national unic de dezvoltare economico-sociala.

Asadar, contractul economic este un act juridic, incheiat in formele prevazute de lege, intre doua unitati socialiste, de pe pozitii de egalitate juridica, in scopul indeplinirii unor sarcini de plan in legatura cu livrarea de produse, furnizarea de energie, executarea de lucrari si prestarea de servicii. El este un act juridic incheiat cu titlu oneros, comutativ, constitutiv de drepturi si obligatii.

Contractul economic exprima stransa legatura dintre nevoile economiei nationale si productie, dintre interesele generale ale intregii tari si cele ale autogestiunii tuturor unitatilor socialiste, in calitatea acestora de administratori eficienti ai partii din avutia nationala ce le-a fost incredintata in acest scop.

Din cele de mai sus, rezulta o serie de trasaturi esentiale ale contractului economic, care tocmai datorita acestor trasaturi determinate de baza social-economica si politica il diferentiaza de contract in general si de contractul administrativ, despre care am facut vorbire in cele ce preced, in special.

In literatura juridica romana din perioada respectiva, profesorul Traian Ionascu si Eugen A.Barasch defineau contractele economice ca fiind „acele contracte care, privitoare la furnizarea de produse, la executarea de lucrari sau la prestarea de servicii, sunt incheiate (cu titlu oneros) intre organizatiile socialiste pentru aducerea la indeplinire a sarcinilor de plan”[72].

Se poate spune, asadar, ca potrivit dispozitiilor legale in vigoare la acea vreme, elementele definitorii ale contractelor economice constau in:

- acestea se incheiau numai intre organizatii socialiste; cu alte cuvinte, parti in asemenea contracte nu puteau fi persoane fizice;

- obiectul contractelor economice nu putea fi decat furnizarea de produse, executarea de lucrari si prestarea de servicii;

- contractele economice se incheiau in scopul infaptuirii obligatiilor rezultate din planul national unic de dezvoltare economico-sociala pentru organizatiile socialiste subiecte ale contractelor economice.

Potrivit reglementarilor atunci in vigoare, contractele economice erau clasificate in urmatoarele trei grupe:

- contracte economice de furnizare de produse care, la randul lor erau clasificate in trei subdiviziuni, in functie de destinatia pe care produsele ce constituiau obiectul lor le aveau, anume:

- contracte de furnizare pentru aprovizionarea tehnico-materiala;

- contracte de furnizare pentru fondul pietei

- contracte de furnizare de marfuri pe baza de rabat destinate exportului.

- contracte economice de executare de lucrari, categorie de contracte economice prin care legiuitorul a inteles sa se stabileasca raporturile juridice decurgand din sarcinile de plan referitoare la constructii, montaj, reparatii etc. Din aceasta categorie faceau parte si acelea care aveau ca obiect executarea unor prelucrari industriale partiale, prin cooperare, pe baza unor capacitati de productie disponibile temporar sau de lunga durata.

- contracte economice de prestare de servicii, precum contractul de depozit (inclusiv cel de custodie), contractul de expeditii – camionaj, contractul de comision etc., contracte care la timpul respectiv au fost mai putin luate in seama de doctrina[73].

Asadar, contractul economic se incheia numai intre unitatile socialiste si constituia o forma juridica fundamentala a raporturilor economice dintre aceste unitati. Prin aceasta, contractul economic se deosebea de contractul reglementat de prevederile Codului civil. De pilda, contractul economic se incheia in vederea realizarii unor sarcini de plan, numai intre unitati socialiste si nu intre acestea si persoane fizice, desi in esenta si contractele de drept civil pot stabili relatii economice ce sunt in legatura directa sau indirecta cu infaptuirea unor sarcini de plan.

Legislatia romana a folosit intotdeauna termenul de contract economic in aceasta acceptiune, chiar si atunci cand preciza ca dispozitiile legii se completeaza cu prevederile Codului civil, dar numai in masura in care acele dispozitii nu sunt potrivnice naturii raporturilor dintre unitatile socialiste sau ale Legii contractelor economice.

Ca atare, participantii la incheierea unui contract economic erau unitati socialiste, avand calitatea de persoane juridice si care pot participa in nume propriu la raporturile de drept economic sau de drept civil. Unitatile socialiste participau la incheierea contractelor economice tratand de pe pozitiile deplinei egalitati juridice, egalitate juridica ce le era conferita de calitatea de subiect de drept economic, inzestrat cu personalitate juridica. Desigur, la incheierea de contracte economice nu puteau participa in nume propriu unitatile socialiste fara personalitate juridica, acestora conferindu-li-se atributul participarii la raporturile economice pe calea imputernicirii de reprezentare acordata sefilor acestor unitati.

O alta caracteristica a contractului economic consta in aceea ca obiectul lui il constituie livrarea de produse, furnizarea de energie, executarea de lucrari si prestarea de servicii intre unitatile socialiste. In acest mod, contractele economice dadeau nastere unor obligatii concrete si specifice, campul de aplicatie constituindu-l relatiile economice pe care le reglementau. Drepturile si obligatiile reciproce pentru partile contractante luau nastere, deci, in functie de aceste relatii.

O a treia caracteristica a contractelor economice este relevata de scopul pentru care ele se incheiau – indeplinirea sarcinii de plan. Caracterul planificat al contractelor economice se referea la toate partile contractante, indiferent daca el se incheia prin acordul partilor pe baza unor acte de planificare – repartitii – sau prin acordul partilor fara existenta unor asemenea acte de planificare.

In aceasta din urma situatie, contractele se incheiau in raport de nevoile fiecarei unitati contractante, potrivit cu sarcinile de plan ce le reveneau. In acest mod, contractele economice puneau in lumina relatia stransa dintre plan si autogestiune, dintre interesele generale ale economiei nationale si interesele fiecarei unitati socialiste. [74]

Totodata, contractul economic se caracteriza si prin aceea ca el reprezenta un act juridic cu titlu oneros, creand astfel obligatii reciproce, obligatia fiecarei parti constituind cauza juridica a obligatiei corelative. Aceasta caracteristica impunea contractantilor sa depuna cele mai mari diligente in executarea obligatiilor asumate reciproc, atat sub forma efectuarii prestatiilor, cat si sub forma platii pretului corespunzator.

Spre deosebire de contractele cu titlu oneros, guvernate de normele dreptului civil, ce pot fi si aleatorii, contractele economice nu puteau fi decat comutative, deoarece partile intrau in relatii contractuale, fiecare privindu-si obligatiile ca fiind echivalentul celorlalte. De aceea, astfel cum se preciza in doctrina, era de neconceput ca unitatile economice socialiste sa incheie contracte in care intinderea obligatiilor si, respectiv, a drepturilor, sa nu fie cunoscuta din chiar momentul intrarii in relatiile contractuale, iar termenul sa depinda de un eveniment incert.

Executarea obligatiilor contractuale nu putea fi lasata pe seama unui asemenea eveniment, intrucat obligatiile contractuale concretizau sarcini de plan.

Cat priveste obiectul contractului economic, contractele economice fiind contracte sinalagmatice, partile se obliga reciproc; una din parti se obliga sa furnizeze anumite bunuri sau sa presteze anumite servicii sau lucrari; cealalta parte se obliga sa plateasca pretul legal inscris in contract.

In unele contracte economice, obiectul obligatiei furnizorului poate fi complex, constand atat din predarea unor bunuri, cat si din unele prestatii adiacente, in timp ce obligatia beneficiarului putea consta, in afara de plata pretului, si in asigurarea materiei prime, a ambalajelor etc[75].

Pentru asigurarea legalitatii contractului economic, ca regula generala, potrivit dreptului civil si altor dispozitii normative, obiectul contractului urma sa indeplineasca anumite conditii. Astfel, obiectul contractului economic trebuia sa fie determinat sau determinabil. Aceasta insemna ca, de principiu, contractul economic se incheia prin inscrierea in cuprinsul sau – sau in anexe –, a tuturor caracteristicilor tehnice si a gamei sortimentale. Acesta era obiectul determinat al contractului.

Atunci cand dispozitiile legale prevedeau ca produsele la care in momentul incheierii contractarii „nu sunt precizate sortimentele, tipurile, dimensiunile sau alte caracteristici necesare executarii obligatiilor, partile vor stabili in contracte termene de prezentare a acestora, care sa asigure respectarea termenului de executie si de livrare stabilit”. Alte prevederi stabilesc regulile de incheiere a contractelor cadru. In ambele situatii este vorba de contracte cu obiect determinabil.

Obiectul contractului urma sa fie defalcat pe termene de executare. O asemenea obligatie reprezenta o conditie specifica a contractelor economice, determinata de nevoia de planificare a productiei si desfacerii. Potrivit dispozitiilor legale in materie, esalonarea cantitativa a obiectului contractual, in vederea executarii si livrarii, se face „pe ani, trimestre, luni si decade, saptamanal sau zile, dupa caz”. Aceste modalitati de stabilire a termenelor de livrare corespundeau etapelor de desfasurare a planului si simplificau considerabil evidenta obligatiilor de livrare si, prin urmare, a contractelor economice.

O alta conditie o constituia faptul ca obiectul contractului era necesar sa fie posibil. Desi de regula obiectul contractului economic era posibil, fiind instituite in prealabil norme de fabricatie, existand capacitati de productie si surse de aprovizionare cu materii prime, totusi legea contractelor economice prevedea posibilitatea de a contracta si produse care nu au mai fost contractate si care, deci, nu indeplineau toate conditiile de executare.

O cerinta obligatorie era aceea ca obiectul contractului sa poata fi in circuitul economic si civil. Planificarea riguroasa si gospodarirea potrivit cerintelor si prioritatilor economiei nationale, unele produse intrau in circulatie pe anumite circuite stabilite prin balantele materiale[76]. Desigur, nerespectarea balantelor materiale era sanctionata de lege, prevazandu-se ca „La produsele pentru care se elaboreaza balante materiale, contractele incheiate fara repartitie sunt nule si atrag raspunderea persoanelor vinovate”. In mod similar se punea problema si in cazurile in care se contractau marfuri ce erau explicit sau implicit oprite de a intra in circuitul civil (fondul pietei).

Mai poate fi pusa in lumina existenta, in anii de dupa al doilea razboi mondial si pana la revolutia din 1989, a contractului model. Practica relatiilor contractuale din acele timpuri a impus crearea unui instrument care sa faciliteze fundamentarea corespunzatoare a raporturilor juridice ce luau nastere, in special, in sfera comerciala, prin stabilirea, cu valoare de principiu, a unor criterii unitare – clauze privind diversele aspecte pe care le ridica furnizarea, executarea de lucrari sau prestarea de servicii, in faza perfectarii contractelor. Solutia a constituit-o contractul model. Acesta, potrivit H.C.M. nr.1011/1972, se aproba de ministere si celelalte organe centrale si continea criteriile unitare privind furnizarea de produse, specifice domeniilor de activitate pe ramuri sau grupe de produse. Criteriile respective erau obligatorii pentru partile contractante. Prin contractul model s-a creat o cale de organizare unitara a raporturilor contractuale, dandu-se posibilitatea partilor contractante sa acorde contractelor pe care le incheiau un continut care sa fie intr-o foarte larga masura rezultatul initiativei lor, dar cu respectarea regulilor de principiu stabilite de organele centrale interesate.

In practica, puterea normativa a contractelor model a fost uneori contestata, furnizorii introducand, in unele cazuri, in contractele elaborate clauze contrare acestora, sau beneficiarii solicitau modificarea unor clauze care erau identice cu cele reglementate prin contractul model in cauza.

Tot asa, de pilda, existau contracte de cooperare[77]. Acestea se incheiau intre furnizorul principal, care livra produsul complex, si fiecare dintre organizatiile colaboratoare, adica acele organizatii care furnizau piese si subansamble sau executau prelucrari necesare in procesul tehnologic al produsului complex.

Continutul contractelor de cooperare era necesar sa fie in concordanta cu clauzele principale din contractul intervenit intre furnizorul principal si beneficiarul produsului complex.