Domeniul public - repere in determinarea statutului consitutional general al proprietatii, regimul constitutional al proprietatii publice

Domeniul public

In tara noastra, regasim termenii de bun public,proprietate osteasca, proprietatea obstei satesti, domeniu public. Cele doua Regulamente Organice al Valahiei si al Moldovei, au meritul de a fi primele acte juridice care consacra termenul de domeniu public intr-o acceptiune apropiata celei actuale .

O etapa distincta in fundamentarea legislativa a conceptului de domeniu public este reprezentata de legiuirile adoptate de domnitorul Alexandru Ioan Cuza, dintre care mentionam: Legea pentru infiintarea consiliilor judetene nr. 396/1864, Legea pentru regularea proprietatii rurale din 1864 si Legea nr. 1378/1864 pentru expropriatiune pentru cauza de utilitate publica.

Codul civil din 1864, desi consacra notiunea de domeniu public, nu reuseste o clarificare conceptuala , el limitindu-se sa preia dispozitii ale Codului Civil francez din 1804.

B)Concepte

Actuala lege fundamentala nu foloseste sintagma de domeniu public ci aceea de proprietate, sub cele doua forme ale sale publica si privata.

Intre domeniu public si proprietate publica, exista o relatie de la intreg la parte, deoarece in domeniu public se includ, pe langa bunurile proprietate publica si anumite bunuri private, care prin semnificatia lor artistica , stiintifica, culturala, economica, justifica apartenenta la domeniul public, ceea ce atrage un regim juridic specific , in care normele de drept public se suprapun peste cele de drept privat , avand un rol dominant fata de acestea din urma.

In literatura de specialitate se evidentieaza chiar existenta unui drept administrativ al bunurilor, parte componenta a dreptului public, care reprezinta acea subramura a dreptului administrativ care cuprinde normele juridice care reglementeza situatia juridica a bunurilor administratiei publice si regimul domenial aplicabil acestora.

C)Reglementare constitutionala

Referitor la reglementarea constitutionala a proprietatii, apreciem ca putem avea in vedere doua categorii de dispozitii constitutionale:

a) dispozitii in care se reglementeaza expres institutia proprietatii ( cele doua articole cadru 44 si 136);

b) dispozitii in care regasim proprietatea reglementata implicit ( art. 135 –economia; art. 138- bugetul public national; art. 56 – contributiile financiare, etc.)

Relevanta pentru materia noastra o constituie art. 44 si 136:

-art. 44 se afla plasat in Titlul II , consacrat drepturilor , libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor si este intitulat dreptul de proprietate privata;

- art. 136 este reglementat in Titlul IV , intitulat economia si finantele si este denumit proprietatea.

In forma actuala, alin .2 al art. 44 prevede ca , Proprietatea privata este garantata si ocrotita in mod egal , indiferent de titular.Cetatenii straini si apatrizii pot dobandii dreptul de proprietate privata asupra terenurilor numai in conditiile rezultate din aderarea Romaniei la Uniunea Europeana si din alte tratate internationale la care Romania este parte, pe baza de reciprocitate , in conditiile prevazute de legea organica , precum si prin mostenire legala.

2.Repere in determinarea statutului consitutional general al proprietatii

A)Prevederi consitutionale exprese si implicite.Corelatia dintre ele

I. Pentru o analiza logica vom recurge mai intai la primul reper constitutional prin prezentarea art. 136 din Constitutie , a sediului general al proprietatii, cu urmatorul continut:

(1) Proprietatea este publica sau privata. Din acest alineat desprindem structura proprietatii in actualul sistem constitutional si anume, privata si publica. In actualul sistem proprietatea privata este regula, iar cea publica este exceptie.

(2) Proprietatea publica este garantata si ocrotita de lege si apartine statului sau unutatilor administrative-teritoriale . In prezent constituantul roman cunoaste doi titulari ai proprietatii publice, respectiv statul si unitatea administrativ teritoriala, fapt pentru care in functie de interesul acestor titulari putem vorbi despre bunuri de interes national si bunuri de interes local.

(3) Bogatiile de interes public ale subsolului, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil, de interes national, plajele, marea teritoriala , resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental , precum si alte bunuri stabilite de legea organica, fac obiectul exclusiv al proprietatii publice.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

(4) Bunurile proprietate publica sunt inaliealienabile ( nu pot fi instrainate). In conditiile legii organice, ele pot fi date in administrare unei regii autonome ori institutii publice sau pot fi concesionate ori inchiriate, de asemenea ele pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica. Acest caracter inalienabil, ingaduie in unele situatii existenta unor modalitati juridice de valorificare a acestei proprietati , fiind vorba despre urmatoarele titpuri de contracte administrative : cel de administrare , care nu se poate incheia decat cu o regie autonoma sau institutie publica, cel de concesionare publica sau de inchiriere publica , cel de folosinta gratuita .

(5) Proprietatea privata este inviolabila , in conditiile legii organice. Exceptia o fac cazurile de expropriere pentru cauza de utilitate publica si a posibilitatii folosirii subsolului oricarui imobil pentru lucrari de interes general .

II. Cel de-al doilea reper constitutional il reprezinta gruparea pe categorii a dispozitiilor art. 136 si anume :

a) dispozitii cu privire la structura proprietatii , privata si publica ;

b) dispozitii cu privire la protectia pe care statul o asigura proprietatii publice, fiind vorba despre ocrotirea si garantarea acesteia ;

c) dispozitii cu privire la titularii proprietatii publice, statul si unitatea administrativ-teritoriala ;

d) dispozitii cu privire la sfera proprietatii publice, aceasta fiind determinata prin Constitutie sau prin legea organica la care trimita aceasta . Rezulta ca restul bunurilor ce nu apartin , potrivit Constitutiei sau legii organice, proprietatii publice, vor apartine proprietatii private,

e) dispozitii cu privire la regimul juridic al celor doua tipuri de proprietate respectiv :

- inalienabilitatea pentru proprietatea publica ;

- inviolabilitatea pentru proprietatea privata.

III. Cel de-al treilea reper il reprezinta luarea in considerare , a sediilor proprietatii si a altor dispozitii constitutionale. Astfel art. 136 este plasat dupa art. 135 care consacra caracterul de piata al economiei si sarcinile ce revin statului din acest caracter. Specific economiei de piata este ca bunurile sa se afle in circuitul civil, sa faca deci obiectul unor acte juridice intre diferite subiecte de drept.

IV. Cel de-al patrulea reper il reprezinta teza fundamentala, potrivit careia, in actualul sistem constitutional si legal in Romania, proprietatea privata este regula, iar cea publica exceptia. Daca proprietatea publica nu poate fi detinuta decat de stat sau de unitatea administrativ-teritoriala, proprietatea privata poate apartine oricarui subiect de drept, persoana juridica sau fizica, cetatean roman, strain sau apatrid, cu anumite exceptii, inclusiv statului sau unitatii administrativ-teriotoriale.

V. Cel de-al cincilea reper, este acela ca, desi constituantul roman nu consacra expres sintagma de domeniu public, credem ca se poate vorbi despre o consacrare implicita a acesteia , ca un corolar al ideilor exprimate pana in prezent. Aceasta poate fi dedusa din regimul constitutional al proprietatii publice, care reprezinta cea mai mare parte din sfera domeniului public, dar si din cel al proprietatii private, a acelei proprietati private care este inclusa in sfera domeniului public si care se supune unui regim juridic mixt, de drept public si de drept privat, in care regimul de drept public este predominant.

VI. Cel de-al saselea reper constitutional este acela ca statul si unitatea administrativ- teritoriala au doua domenii :

- un domeniu public, supus unui regim de putere publica si care le confera statutul de persoane juridice de drept public ;

-un domeniu privat, supus dreptului comun, daca legea nu prevede altfel, situatie in care statul si unitatea administrativ-teritoriala au statut de persoane juridice de drept privat.

3.Regimul constitutional al proprietatii publice. Relatia domeniu public-proprietate publica

A)Scara domenialitatii publice

Actuala Constitutie a Romaniei are un merit incontestabil de a transa dispute celebre in relatia domeniu public- proprietate publica, astfel :

1)se stabileste care sunt titularii proprietatii publice, fiind vorba potrivit art. 136 alin. 2 decat despre stat sau unitatea administrativ-teritoriala. Vom identifica astfel o proprietate publica a statului , care cuprinde bunurile de interes national si o proprietate a unitatii administrativ-teritoriale(comuna, oras sau judet), care cuprinde bunurile de interes local.

2)se stabileste de catre constituantul roman, ce bunuri intra in sfera proprietatii publice, fara a epuiza toate bunurile care o compun.Se lasa posibilitatea ca prin lege organica aceasta sfera sa fie extinsa.

3)din opozitia dintre regimul juridic de putere aplicabil unor categorii de bunuri si regimul juridic de drept comun aplicabil proprietatii private, rezulta,existenta a doua domenii, un domeniu public si unul privat . Notiunea de domeniu public la randul ei nu se limiteaza doar la bunurile proprietate publica ci ea mai include si unele bunuri proprietate privata care au o semnificatie speciala .Aceasta structura hibrida a domeniului public este tratata in doctrina prin sintagma scara domenialitatii, care evoca :

a) reprezentarea pe planul acestei realitati juridice a unei scari cu mai multe trepte, pe care sunt plasate doua categorii de bunuri , publice si private ;

b) aceste bunuri sunt supuse unei regim general de putere publica , regim care imbraca doua forme : regim exclusiv de putere pentru bunrile proprietate publica si regim mixt care guverneza bunurile proprietate privata ce apartin domeniului public ;

c) bunurilor domeniului public le corespund mai multe tipuri de drepturi :

-un drept de proprietate publica ;

-un drept de proprietate privata ;

-un drept de paza si protectie pentru bunurile proprietate privata a statului sau a unitatii administrativ –teritoriale.

d) bunurile domeniului public difera si din punct de vedere al titularilor. Pot fi titulari statul sau unitatea administrativ-teritoriala pentru bunurile proprietate publica din domeniul public sau orice subiect de drept pentru dreptul de proprietate privata, ori o persoana juridica stabilita de lege sa actioneze in numele statului ca titular al dreptului de paza si protectie.)

4) Legiuitorul constituant referitor la proprietatea publica, a avut grija sa o declare , pe de o parte , inalienabila , iar pe de alta parte sa stabileasca ca acest caracter inalienabil nu exclude existenta unor forme de valorificare si de antrenare in circuitul social si juridic, realizat prin intermediul celor patru tipuri de contracte administrative : de administrare, de concesionare, de inchiriere si de folosinta gratuita.

4.Definitia, trasaturile si modalitati constitutionale de punere in valoare a bunurilor domeniului public

A)Definitia domeniului public

Fata de aceste aspecte anterior prezentate vom defini domeniul public ca fiind format din ansamblul bunurilor mobile si imobile, publice si private, care prin natura lor sau vointa legiuitorului sunt supuse unor norme speciale de protectie , deduse din faptul ca au o utilitate publica , satisfacand in mod direct sau indirect un interes public si care sunt supuse unui regim juridic de putere, asupra lor exercitadu-se de catre o persoana morala de drept public, un drept de proprietate publica sau un drept de paza si protectie administrativa.

B)Trasaturile domeniului public

Chiar din definitia mai sus mentionata putem prezenta urmatoarele trasaturi ale domeniului public :

1)Prin natura sa ori prin vointa legiuitorului, bunul mobil sau imobil, public sau privat sa prezinte acele particularitati care sa justifice protectia speciala de care se bucura.Prin aceasta trasatura se evoca faptul ca , desi toate bunurile aflate la un moment dat in societate se bucura de un regim de protectie sociala, unele se particularizeaza prin modul in care sunt integrate in circuitul civil , dupa cum satisfac necesitati sociale diferite.

2)Bunurile domeniului public au o utilitate publica, ele au rolul de a satisface interesul public, in mod direct sau indirect, prin intermediul unui serviciu public. Aceasta trasatura nu trebuie inteleasa in sensul ca toata lumea le foloseste.Identificam o folosinta directa a bunului (exempu-mersul pe strada) si una indirecta, cand bunul este valorificat prin intermediul unui serviciu public ( exempu-amenajarea unui parc de distractii sau transportul in comun).

3)A treia trasatura , este reprezentata de faptul ca bunurile care apartin domeniului public sunt guvernate, in ansamblul lor, de un regim de putere publica, putand fi vorba :

a)despre un regim de putere publica exclusiv, pentru bunurile proprietate publica apartinand domeniului public ;

b)despre preeminenta unui regim de putere asupra unuia de drept comun, deci despre un regim mixt, combinatie intre regimul de drept comun si cel de drept administrativ.

Regimul de putere publica aplicabil unui bun domenial poate imbraca doua forme :

-un regim de exercitare a dreptului de proprietate publica, subiectul fiind in acest caz statul si unitatea administrativ-teritoriala ,

-un regim de limitare a exercitiului de proprietate privata pentru bunurile private care apartin domeniului public.

4) Ultima trasatura poate fi dedusa din cea anterioara si vizeaza faptul ca :

a) un bun domenial implica o persoana morala de drept public, care poate exercita urmatoarele drepturi :titulara unui drept de proprietate publica(statul sau unitatra administrativ-teritoriala) ;

b) titulara unui drept de paza si protectie (orice persoana publica care actioneaza in numele statului sau al unitatii administrativ-teritoriale).

)Modalitati constitutionale de punere in valoare a bunurilor domeniului public

Art.136 alin.(4) din Constitutie consacra, pe de o parte caracterul inalienabil al proprietatii publice, iar, pe de alta parte, modalitatile juridice prin care aceasta poate fi valorificata.

Aceste modalitati sunt reprezentate de cele patru tipuri de contracte administrative: dare in administrare, concesiune, inchiriere, dare in folosinta gratuita.

Astfel, inalienabilitatea acestor bunuri semnifica faptul ca ele nu pot fi instrainate, insa, ele pot fi date numai in administrare, concesionate sau inchiriate, in conditiile legii. In plus, potrivit art.124 din Legea nr.215/2001, a administratiei publice locala, modificata si republicata, recunoaste competenta consiliilor locale si judetene de a da in folosinta gratuita, pe termen limitat, bunuri mobile sau imobile proprietate publica sau privata persoanelor juridice fara scop lucrativ care desfasoara activitati de binefacere sau de utilitate publica ori servicii publice. Aceeasi operatiune o poate efectua si statul sau unitatile administrativ-teritoriale, care pot da imobile din patrimoniul lor, in folosinta gratuita, pe termen limitat, persoanelor juridice fara scop lucrativ, care desfasoara o activitate de binefacere sau de utilitate publica ori servicii publice.