Notiuni generale privind administratia publica locala

NOTIUNI GENERALE PRIVIND ADMINISTRATIA PUBLICA LOCALA

Persoanele juridice publice descentralizate care au o organizare administrativa subordonata statului sunt persoane juridice politico-teritoriale : comune, orase si judete.

Dispozitiile constitutionale consacra o sanctiune speciala (Sectiunea a II-a, din Cap.V al Titlului III – Autoritatile publice) administratiei publice locale, incluzand in cadrul acesteia norme juridice care privesc autoritati comunale si orasenesti si consiliul judetean.

Regulile sau principiile de organizare si functionare a autoritatilor administratiei publice locale din Romania sunt formulate expres de dispozitiile Constitutiei, precum si de Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala republicata.

Potrivit acesteia din urma, administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se organizeaza si functioneaza in temeiul principiilor descentralizarii, autonomiei locale, deconcentrarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si al consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit, aplicarea principiilor aratate neputand aduce atingere caracterului de stat national, unitar si indivizibil al Romaniei.

Principiul autonomiei locale, formulat expres in Constitutie, dar si in Legea nr.215/2001, este unul dintre principiile fundamentale pe care se bazeaza administratia publica locala.

Receptarea corecta a continutului complex al acestui principiu prezinta o importanta semnificatie pe toate planurile, teoretice si practice. Indemnul la intelegerea cat mai temeinica a componentelor principiului autonomiei locale este motivat si de necesitatea contracararii eventualelor tendinte, fie spre absolutizare a principiului ca atare, pana la a-l considera sinonim cu ”independenta” totala a autoritatilor administratiei publice locale, fie cu cerinta de a pretinde ”autoguvernarea” teritoriala sau punerea in practica a unor alte concepte similare. Un asemenea comportament, pus in practica, ar avea drept efect contrapunerea administratiei publice locale celei centrale, aspect care poate fi calificat drept un atentat la puterea executiva a statului, cu toate consecintele pe care le-ar genera .

Cu alte cuvinte, aplicarea principiului autonomiei locale nu poate fi inteleasa sau interpretata, in nici un caz, ca un drept conferit unei anume colectivitati de a se guverna singura in toate domeniile, nesocotind raporturile firesti cu autoritatile similare aflate fie la nivelurile similare, fie centrale.

Modul de realizare a autonomiei locale in comune si orase se infaptuieste prin doua autoritati alese de electorat, in conditiile legii. Aceleasi autoritati, desemnate prin vot, sunt, in acelasi timp, si autoritati care realizeaza administratia publica propriu-zisa. De aici rezulta ca, prin Constitutie, legiuitorul a conferit celor doua autoritati alese – comunale si orasenesti – un caracter dublu, ca o reflectare, de fapt, a naturii comunei sau orasului care sunt, concomitent, atat comunitati, cat si unitati administrativ-teritoriale. Autoritatile administratiei publice locale exercita, in conditiile legii, competente exclusive, competente partajate si competente delegate.

Ca o consecinta a aplicarii principiului autonomiei locale, autoritatile comunale/orasenesti nu sunt subordonate fata de vreo autoritate judeteana sau centrala. Intre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte, si consiliul judetean, pe de alta parte, nu este nici un raport de subordonare. Nu exista raporturi de subordonare nici intre consiliul local/primar, pe de o parte, si prefect, minister, departament central, pe de alta parte. In relatiile cu organele locale, organelor centrale, respectiv judetene, le revin doar urmatoarele drepturi:

- de a le organiza activitatea;

- de a le da indrumari obligatorii (dreptul la instruire);

- dreptul de a executa controlul general asupra diferitelor activitati cu caracter economico-financiar, juridic, organizatoric, cultural etc.;

- dreptul de a solicita anularea actelor ilegale.

Aceste drepturi nu stirbesc cu nimic principiul autonomiei locale, sub aspectul sau esential, cu privire la raporturile dintre consiliul local/primar si organele ierarhic superioare. Drepturile mai sus-mentionate rezulta din prevederile Constitutiei, care stipuleaza o seama de prerogative de autoritate coordonatoare, prerogative ce revin, pe de o parte, consiliului judetean, precum si dreptul de control privind legalitatea, care-i revine prefectului, pe de alta parte.

Autonomia locala trebuie deci inteleasa ca o modalitate de integrare armonioasa a intereselor tuturor colectivitatilor locale cu interesele generale de ordin material, teritorial sau juridic ale statului nostru suveran, ca o expresie suprema a caracterului national unitar si independent al statului. Numai pe acest temei, autoritatilor locale li se creeaza conditiile firesti administrarii si gestionarii treburilor specifice colectivitatilor locale si numai in masura in care actiunile intreprinse de autoritatile administrativ-teritoriale corespund ordinii de drept care guverneaza societatea, in ansamblul sau. De aceea, potrivit prevederilor legale, colectivitatilor locale le sunt recunoscute o seama de drepturi si obligatiuni in procesul de a administra, prin alesii sai si prin propriile forte, dar numai sub controlul jurisdictional al legalitatii, control exercitat de autoritati abilitate ale statului.

O asemenea conceptie este in concordanta cu reglementarile internationale in materie. Bunaoara, Carta Europeana a Autonomiei Locale considera autonomie locala ca ”un principiu stabilit prin Constitutie sau prin legile statelor-parti, care confera colectivitatilor locale dreptul si capacitatea de a rezolva si gestiona, in cadrul legii, o parte importanta din treburile publice”. Concomitent, se recunoaste dreptul oricaruia dintre statele-parti de a exercita controale administrative asupra colectivitatilor locale si care au drept obiect legalitatea actelor adoptate de autoritatile respective.

De remarcat este faptul ca, in urma adoptarii Legii nr.215/2001, autonomia locala este mai bine definita, in concordanta cu prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, precizandu-se ca ”autonomia locala este administrativa si financiara si se exercita numai in cadrul legii”. Spre deosebire de reglementarea anterioara, se mai face precizarea ca ea semnifica ” dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii ”. Se mai statueaza ca ” acest drept se exercita de consiliile locale si primari, precum si de consiliile judetene, autoritati ale administratiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. ” si se defineste colectivitatea locala ca fiind ”totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritoriala”.

Autonomia locala confera autoritatilor administratiei publice locale dreptul ca, in limitele legii, sa aiba initiative in toate domeniile, cu exceptia celor care sunt date in mod expres in competenta altor autoritati publice.

Departe de a avea un caracter pur teoretic, principiul autonomiei locale se exprima prin actiuni practice, ca urmare a suportului sau material. Acesta se constituie din patrimoniul propriu al colectivitatilor locale, pe care acestea le gestioneaza, asemenea oricarui proprietar, in conditiile legi. Astfel, comunitatile (colectivitatile) locale detin in proprietate si spre administrare cladiri, terenuri, utilaje diverse si alte bunuri materiale, la care se adauga numeroase mijloace financiare, pe care le utilizeaza, asa cum spune legea, in interesul populatiei locale. Patrimoniul fiecarei colectivitati, dezvoltarea si valorificarea sa cat mai eficienta constituie, de altfel, principala sursa a prosperitatii locuitorilor din fiecare unitate administrativ-teritoriala.

Pentru realizarea autonomiei locale, autoritatile administratiei publice din comune, orase si judete elaboreaza si aproba bugete de venituri si cheltuieli, avand dreptul ca, in conditiile legii, sa instituie si sa perceapa impozite si taxe locale. Cu alte cuvinte, in acest caz, astfel de reglementari creeaza cadrul necesar si concret de manifestare a autonomiei locale, in ceea ce priveste finantele publice. Autonomia locala priveste organizarea, functionarea, competentele si atributiile, precum si gestionarea resurselor care apartin comunei, orasului sau judetului3.

In acelasi context, sa mai subliniem urmatoarele aspecte, care nu pot fi ignorate, si anume:

- autonomia locala reprezinta atat un drept cat si o obligatie pentru autoritatile reprezentative ale colectivitatilor locale, care au misiunea de a gestiona si rezolva toate problemele populatiei din raza lor administrativ-teritoriala;

- toate drepturile si indatoririle rezultate din continutul principiului autonomiei locale se exercita in numele colectivitatii locale, ca o consecinta a imputernicirilor date de cei pe care-i reprezinta, cu alte cuvinte, numai pe baza mandatului incredintat de electorat.

Document online: Pozitia geopolitica a Romaniei Eseu: Principalii factori de risc si amenintare la adresa stabilitatii si pacii

In ceea ce priveste deconcentrarea serviciilor publice, privit ca principiu, acesta trebuie apreciat nu numai prin infiintarea, in fiecare unitate administrativ-teritoriala, a unor servicii, filiale etc., corespunzatoare ministerelor si celorlalte departamente centrale.

Desconcentrarea consta, de regula, in exercitarea unei tutele administrative din partea agentului ierarhic – guvernamental (ministerial sau departamental) ori judetean – si atribuirea unor competente autonome serviciilor respective. Cu alte cuvinte, pe de o parte, unele servicii, descentralizate in teritoriu, functioneaza ca organe de executie ale organelor centrale de baza, iar, pe de alta parte, serviciile respective pot fi tutelate, autonomia lor fiind deci relativ limitata.

Deconcentrarea serviciilor publice nu vizeaza transferarea tuturor activitatilor de la nivel central, la cel judetean sau local. O asemenea conduita nu este nici necesara, nici posibila si nici oportuna. Daca luam in consideratie toate autoritatile administratiei publice centrale (ministere, departamente, directii generale) vom constata ca, pentru unele, nici nu s-ar putea pune problema deconcentrarii unor servicii publice in teritoriu.

De fiecare data cand se pune problema analizei de fond a principiului pe care-l discutam trebuie luate in considerare urmatoarele aspecte:

ce servicii publice si in ce domeniu nu sunt absolut necesare a fi organizate la nivel local;

in ce masura aceste servicii sunt necesare si prezinta importanta pentru colectivitatile locale;

in ce masura aceste servicii publice sunt sau nu in stare sa rezolve, ele insele, atributiile care revin autoritatilor centrale, fara sa mai fie nevoie de interventii ulterioare din partea altor autoritati statale.

Deconcentrarea este determinata, in mare masura si de nivelul de dezvoltare economico-sociala a unitatii administrativ-teritoriale in care ar urma sa fie ”dizlocate” astfel de servicii publice. Este indiscutabil ca numarul si diversitatea lor vor fi mai ridicate in localitati si judete cu o dezvoltare economico-sociala mai ridicata .

Aplicarea corecta, si, mai ales, eficienta, a principiului deconcentrarii serviciilor publice se constituie intr-o responsabilitate care implica analiza unor probleme complexe de ordin politic, juridic, economic si social. Evaluarea corecta a necesitatilor si a gradului de deconcentrare a serviciilor publice in teritoriu presupune analiza corecta si multilaterala a tuturor factorilor care pot influenta deciziile de rigoare, functie de conditiile si necesitatile impuse de aplicarea efectiva a programului de reforma a tarii in toate domeniile, din care administratia publica nu poate fi exclusa.

In virtutea principiului descentralizarii, avand in vedere si cele afirmate mai inainte, autoritatile administratiei publice centrale presteaza servicii de interes national, cu avizul Curtii de Conturi. Acestea sunt ministerele, departamentele si alte organe de specialitate organizate in subordinea Guvernului, dar si unele autoritati administrative autonome.

La nivelul unitatilor administrativ-teritoriale sunt organizate servicii publice ale organelor centrale, care au, de regula, dubla subordonare – pe verticala – organului central, iar pe orizontala – prefectului. In categoria acestora intra directiile sanitare, directiile de statistica, inspectoratele scolare s.a.m.d.

Autoritatile administratiei publice locale, care presteaza servicii de interes local, sunt consiliile locale si primarii, ca unitati autonome, precum si consiliile judetene care ”coordoneaza activitatea consiliilor locale comunale si orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean”.

Organisme prestatoare de servicii publice si de utilitate publica de interes local sau judetean este o denumire generica ce include:

institutii publice si servicii publice infiintate si organizate prin hotarari ale autoritatilor deliberative, denumite in continuare institutii si servicii publice de interes local sau judetean (institutii de invatamant, dispensare, policlinici, spitale, biblioteci etc.)

societati comerciale si regii autonome infiintate sau reorganizate prin hotarari ale autoritatilor deliberative, denumite in continuare societati comerciale si regii autonome de interes local sau judetean(constructii, transport, comunicatii, salubritate etc.);

asociatii de dezvoltare intercomunitara (structurile de cooperare cu personalitate juridica, de drept privat, infiintate, in conditiile legii, de unitatile administrativ-teritoriale pentru realizarea in comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea in comun a unor servicii publice);

furnizori de servicii sociale, de drept public ori privat, care acorda servicii sociale in conditiile prevazute de lege;

asociatii, fundatii si federatii recunoscute ca fiind de utilitate publica, in conditiile legii;

operatori de servicii comunitare de utilitati publice locale sau judetene

Consiliile locale si consiliile judetene pot hotari asupra participarii cu capital sau cu bunuri, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, la infiintarea, functionarea si dezvoltarea unor organisme prestatoare de servicii publice si de utilitate publica de interes local sau judetean.

Fara a fi formulat, in mod expres, de dispozitiile constitutionale, principiul eligibilitatii este inserat in Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala si in reglementarile referitoare la alegerile locale.

Potrivit acestui principiu, primarii, consiliile locale si cele judetene sunt autoritati alese. Ratiunea de a fi a consiliilor locale si judetene precum si a primarilor consta numai din a administra/gestiona treburile autoritatilor administrativ-teritoriale in care sunt alese, de a sluji si rezolva interesele colectivitatilor respective, intr-un cuvant, ale electoratului. Asadar, puterea lor deriva din mandatul ce le-a fost incredintat de alegatori, in numele carora actioneaza si pe care-i reprezinta.

Evident, pentru ca actiunile autoritatilor alese sa fie eficiente sa produca efecte juridice, acestea trebuie recunoscute de stat – in calitatea sa de reprezentant al intregii natiuni. In virtutea recunoasterii lor de catre stat, recunoastere care este conditionata de valabilitatea scrutinului electoral, primarii, consiliile comunale si judetene sunt incadrate in ordinea juridica a statului, actiunile lor fiind considerate a fi in conformitate cu legea. Prin acest demers, se imbina interesele generale ale natiunii, reprezentate de stat, cu cele ale colectivitatilor componente ale natiunii – reprezentate de autoritatile alese, statul avand tot interesul ca treburile locale sa fie rezolvate in conditii cat mai bune, contribuind, astfel, la realizarea intereselor generale ale statului.

Asa cum am vazut, in sistemul autoritatilor administratiei publice sunt incadrate, organizate si functioneaza, mai ales la nivel judetean, si alte autoritati – servicii deconcentrate ale ministerelor si alte organe centrale de specialitate, precum si prefectii. Spre deosebire de primari si de consiliile comunale si judetene, care sunt alese, autoritatile serviciilor deconcentrate sunt numite ca reprezentante ale puterii executive, facand parte chiar din structura ministerelor, iar prefectul, reprezentand Guvernul in judet, este, deci, inalt functionar public numit.

Totodata, trebuie mentionat si faptul ca primarul, in exercitarea atributiilor de ofiter de stare civila si de autoritate tutelara, precum si a sarcinilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensamant, la organizarea si desfasurarea alegerilor, aducerea la cunostinta cetatenilor a legilor, precum si a altor asemenea atributii, stabilite prin legi, actioneaza si ca reprezentant al statului, in comuna sau orasul in care a fost ales.

Autoritatile administratiei publice centrale vor consulta, inainte de adoptarea oricarei decizii, structurile asociative ale autoritatilor administratiei publice locale (Asociatia Comunelor din Romania, Asociatia Oraselor din Romania, Asociatia Municipiilor din Romania, Uniunea Nationala a Consiliilor Judetene din Romania precum si alte forme asociative de interes general, constituite potrivit legii), in toate problemele care le privesc in mod direct, potrivit legii.

Prin Legea nr.215/2001 a fost introdus, in mod expres, alaturi de celelalte principii, si principiul legalitatii, caruia trebuie sa i se subordoneze organizarea si functionarea tuturor autoritatilor administratiei publice locale, fie ca acestea au sau nu un caracter statal.

Legalitatea inseamna respectarea cu strictete a unei norme de drept. Cu alte cuvinte, legalitatea este chiar rezultatul infaptuirii continutului legii. La starea de legalitate se ajunge sa fie prin respectarea unei dispozitii legale de buna voie, din convingere, sau prin aplicarea silita a legii de catre forta de constrangere a puterii publice. Intr-un stat de drept, respectarea legii este o cerinta a stabilitatii ordinii juridice si a desfasurarii armonioase a vietii sociale. Asigurarea legalitatii presupune ca fiecarui cetatean sa ii incube datoria de a respecta dispozitiile generale ale legii. De aceea, constitutiile moderne contin prevederi prin care se stipuleaza ca ”nimeni nu este mai presus de lege” si ca respectarea legilor reprezinta o datorie cetateneasca .

Sa retinem deci ca principiul legalitatii se aplica in administratia publica locala, privita in toata complexitatea sa. In consecinta, toate aspectele organizatorice si functionale, respectiv consacrarea structurilor organizatorice ale autoritatilor administratiei publice locale, componenta, modul de constituire, atributiile, competentele si modul lor de functionare, la care se adauga actele pe care le emana, ca si raporturile si relatiile lor cu alte autoritati publice sau structuri organizatorice din tara si strainatate, trebuie sa fie in stricta conformitate cu legea (cu prevederile Constitutiei, dar si cu cele ale legilor si ale celorlalte acte normative in vigoare). Se intelege ca nerespectarea legilor este sinonima cu incalcarea principiului legalitatii, atragand consecintele juridice corespunzatoare.

Cu alte cuvinte, orice forma de manifestare a autonomiei locale presupune, implicit, respectul fata de lege si fata de interesul national. De aceea, la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale nu este posibila crearea altor structuri ale administratiei publice, in afara celor prevazute de Constitutie si celelalte legi ale statului. De asemenea, modul de constituire a autoritatilor locale, ori competenta lor nu poate fi decat cel dispus de lege.

In nici un caz, atributiile si competentele autoritatilor respective nu vor putea fi depasite sau extinse pe motiv de autonomie locala, orice incalcare a dispozitiilor prevazute de lege fiind considerata in afara principiului pe care-l analizam.

Este normal ca, in ultima instanta, garantarea respectarii prevederilor rezultate din acest principiu sa fie, si este, asigurata de lege. De aceea, nesocotirea sau incalcarea dispozitiilor legale atrage, dupa sine, raspunderea juridica si aplicarea sanctiunilor ce se impun – disciplinare, administrative, contraventionale, materiale sau penale, dupa caz.

Principiul consultarii cetatenilor in problemele locale de interes deosebit are o mare insemnatate teoretica si practica, fiind o dovada concludenta a democratismului in actiune. Desi legislatia in vigoare nu contine dispozitii sociale cu privire la formele si metodele de consultare a cetatenilor, autoritatile administratiei publice locale apeleaza totusi la o seama de mijloace prin care electoratul este atras la rezolvarea unor probleme de interes local. In ultima instanta, potrivit acestor dispozitii, primarul poate propune consiliului local consultarea, asupra problemelor de interes deosebit, a locuitorilor, prin referendum si, in baza hotararii consiliului local, sa ia masuri pentru organizarea acestuia.

Pe de alta parte, Legea nr.215/2001 obliga consultarea locuitorilor, prin referendum, in situatia oricaror modificari a limitelor teritoriale ale judetului.

De asemenea, legea prevede ca ”problemele de interes deosebit din unitatile administrativ-teritoriale se pot supune, in conditiile legii, aprobarii locuitorilor, prin referendum local”.

De regula, referendumul are un caracter consultativ, de aceea rezultatul sau nu este obligatoriu, ci doar orientativ.

In perspectiva, suntem convinsi ca, in masura amplificarii modalitatilor de consultare democratica a cetatenilor, reglementarile vor fi mult mai nuantate, astfel incat valorizarea propunerilor facute si in asemenea imprejurari sa poata fi cat mai eficienta, capatand, daca e cazul, chiar si efecte juridice.

In procesul de aplicare a principiilor care stau la baza organizarii si functionarii administratiei publice locale, trebuie luate in consideratie si alte aspecte care, chiar daca legea considera ca nu au valoare de principiu, isi pun amprenta activitatii unitatilor administrativ-teritoriale, favorizand infaptuirea in practica a principiilor pe care le analizam. Intre aspectele cu caracter general, care nu pot fi ignorate in procesul de aplicare a acestor principii, amintim, spre exemplu, cadrul material, teritorial in care se realizeaza administratia publica locala, calitatea de persoana juridica a comunelor, oraselor si judetelor, natura autoritatilor administratiei publice din comune si orase etc.

In acest sens, ne putem referi la ”principiul” colaborarii in infaptuirea administratiei publice locale, care are la baza precizarea textului legii potrivit careia ”in relatiile dintre administratia publica organizata la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale nu exista raporturi de subordonare”.

De asemenea, art. 6 din Legea nr.215/2001 republicata precizeaza ca ” Raporturile dintre autoritatile administratiei publice locale din comune, orase si municipii si autoritatile administratiei publice de la nivel judetean se bazeaza pe principiile autonomiei, legalitatii, responsabilitatii, cooperarii si solidaritatii in rezolvarea problemelor intregului judet.” In relatiile dintre autoritatile administratiei publice locale si consiliul judetean, pe de o parte, precum si intre consiliul local si primar, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare.