Definirea, selectia, numirea si avansarea functionarilor publici

Definirea, selectia, numirea si avansarea functionarilor publici

In doctrina actuala, functionarul public este definit ca, persoana fizica investita in mod legal, prin actul de vointa unilaterala al unei autoritati publice sau al cetatenilor, cu sarcina indeplinirii pe un timp nedeterminat, de regula, a unei functii publice, in vederea realizarii  competentei organului din structura careia face parte functia respectiva.

Legea nr.188/1999 republicata in 2007 defineste functionarul public ca reprezentand persoana numita, in conditiile legii, intr-o functie publica, cu precizarea ca: “totalitatea functionarilor publici din cadrul autoritatilor administrative autonome si din cadrul autoritatilor si institutiilor publice din administratia publica centrala si locala constituie corpul functionarilor publici.”

“Persoana care a  fost eliberata din functia publica si se afla in corpul de rezerva al functionarilor publici isi pastreaza calitatea de functionar public.”

Dispozitiile legii se aplica tuturor functionarilor publici, inclusiv celor care beneficiaza de statute proprii, aprobate prin legi speciale, daca nu se dispune altfel, prevedere din care rezulta implicit ca, Statutul functionarilor publici recunoaste ca mai sunt si alti functionari publici in afara celor supusi reglementarilor sale.

Potrivit legii, “pot beneficia de statute speciale, functionarii publici care isi desfasoara activitatea in cadrul urmatoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului Romaniei; structurile de specialitate ale Administratiei Prezidentiale; structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; serviciile diplomatice si consulare, autoritatea vamala; politia si alte structuri ale Ministerului Administratiei si Internelor; alte servicii publice stabilite prin lege.”

Legea prevede expres categoriile de personal carora nu li se aplica dispozitiile sale si anume: a). personalului contractual salariat din aparatul propriu al autoritatilor si institutiilor publice, care desfasoara activitati de secretariat, administrative, protocol, gospodarire, intretinere-reparatii si de deservire, paza precum si altor categorii de personal care nu exercita prerogative de putere publica; b). personalului salariat incadrat, pe baza increderii personale, la cabinetul demnitarului; c). corpului magistratilor; d). cadrelor didactice; e). persoanelor numite sau alese in functii de demnitate publica.

In doctrina, pornind de la legalitatea investiturii a fost pusa in discutie constant, problema regimului juridic aplicabil functionarului de fapt, adica acel functionar care exercita in public si intr-un loc public, atributiile specifice unei functii dar care, fie nu dispune in realitate de nici un fel de investitura, fie investitura sa a fost ilegala. In astfel de situatii, pentru dreptul administrativ intereseaza mai putin consecintele juridice pe care le va suporta persoana fizica pentru faptele sale, ce conteaza fiind consecintele juridice ale actelor emise de acea persoana, in conditiile aratate.

In absenta unui text legal cu valoare de principiu, dar in prezenta unor dispozitii continute in legi speciale care prevad acoperirea nulitatii actelor incheiate de asemenea functionari, in anumite situatii, doctrina s-a pronuntat de regula, in favoarea salvgardarii actului incheiat de un functionar de fapt, ilegalitatea investiturii fiind dificil de imputat cuiva iar in anumite cazuri, existand riscul unui rau mai  mare, in cazul anularii actului.

Dintotdeauna, se arata in dreptul comparat, selectia functionarilor publici a reprezentat o preocupare de prim ordin pentru “clasa politica”, respectiv, pentru partidele politice aflate la guvernare sau, dupa caz, in opozitie. Criteriile si metodele de selectie reflecta insa, in fiecare tara si pentru fiecare epoca, caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ statal respectiv.

Accesul la functia publica respecta in toate statele Uniunii Europene, doua principii complementare a caror importanta variaza pentru fiecare tara, in functie de evolutia istorica si de cultura juridica proprie fiecarei tari: principiul egalitatii si principiul meritului.

Principiul accesului egal la functia publica isi are originea in Europa, in respingerea privilegiilor, ca urmare a Revolutiei franceze.

Acest principiu se regaseste in toate constitutiile scrise ale Statelor membre ale Uniunii Europene, cu exceptia Danemarcei si a Irlandei, tari in care este consacrat prin  lege. Toate legislatiile nationale consacra si principiul recrutarii prin concurs, precum si o serie de conditii prealabile inscrierii.

In unele tari occidentale, o importanta mai mare se acorda recrutarii dupa merit, ce isi are originea in principiul mai degraba politic decat juridic, al sistemului de acordare a functiei dupa merit (merit system) generalizat in Marea Britanie, in sec. al XIX-lea.

Daca prin notiunea de functie publica intelegem o profesie, in virtutea careia persoana care o ocupa are un drept la cariera, atunci vom distinge doua categorii de conditii si anume: conditii generale, necesare pentru ocuparea oricarei functii publice si conditii specifice, necesare pentru ocuparea anumitor categorii de functii din administratie, din sfera justitiei, a legislativului etc.

Din perspectiva dreptului comparat, de regula se face distinctie intre conditiile obiective si conditiile subiective de acces la functia publica.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

Conditiile obiective sunt calificate ca fiind acele conditii a caror natura nu trebuie lasata la libera apreciere a autoritatii insarcinate sa verifice daca candidatul le respecta. Conditiile obiective se refera fie la candidati, fie la administratie iar in acest din urma caz, este vorba despre exigenta pe care o regasim peste tot, de a exista posturi bugetare vacante.

In ce priveste conditiile subiective, este vorba despre conditii a caror definitie lasa o larga libertate de apreciere autoritatilor care sunt insarcinate cu verificarea lor, in raport cu natura functiilor ce urmeaza sa fie indeplinite si de calitatile particulare ale fiecarui candidat.

Sub aspectul modalitatilor de selectare si de recrutare, toate tarile cunosc un minim de formalitati care duc la delimitarea functiei publice de sectorul privat, dar acest grad de formalism este foarte diferit de la un stat la altul putand fi identificate urmatoarele patru modele distincte:

Modelul unui minim comun de formalitati ce presupune obligatia de publicare a posturilor vacante si poate fi intalnit in Olanda si Danemarca.

Modelul german caracterizat prin selectia in etape si recrutarea libera preluat partial si de Luxemburg pentru selectia functionarilor de rang inalt. In pofida numeroaselor tentative de reforma, se apreciaza in doctrina, sistemul de selectare german a mentinut in practica, monopolul juristilor in functiile publice de conducere.

Modelul britanic caracterizat prin recrutarea printr-o comisie independenta preluat si de Irlanda.

Modelul francez caracterizat prin organizarea de concursuri si pregatirea in scoli de formare profesionala a functionarilor publici ce raspund preocuparii de profesionalism. Este vorba de recrutarea cursantilor unei scoli specializate in care se pregatesc viitorii functionari, numiti intr-un anumit corp la finalizarea pregatirii si dispunand de posibilitatea de a-si alege locurile de activitate, in functie de ordinea rezultatelor.

Potrivit art.54 din Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici republicata, poate ocupa o functie publica persoana care indeplineste urmatoarele conditii:

a). are cetatenia romana si domiciliul in Romania;

b). cunoaste limba romana, scris si vorbit;

c). are varsta de minimum 18 ani impliniti;

d). are capacitate deplina de exercitiu;

e). are o stare de sanatate corespunzatoare functiei publice pentru care candideaza, atestata pe baza de examen medical de specialitate;

f). indeplineste conditiile de studii prevazute de lege pentru functia publica;

g). indeplineste conditiile specifice pentru ocuparea functiei publice;

h). nu a fost condamnata pentru savarsirea unei infractiuni contra umanitatii, contra statului sau contra autoritatii, de serviciu sau in legatura cu serviciul, care impiedica infaptuirea justitiei, de fals ori a unor fapte de coruptie sau a unei infractiuni savarsite cu intentie, care ar face-o incompatibila cu exercitarea functiei publice, cu exceptia situatiei in care a intervenit reabilitarea;

i). nu a fost destituita dintr-o functie publica sau nu i-a incetat contractul individual de munca pentru motive disciplinare in ultimii 7 ani;

j). nu a desfasurat activitate de politie politica, astfel cum este definita prin lege.

Instituirea unor conditii de acces la functia publica raspunde si unor necesitati de ordin tehnic si administrativ, unor criterii de eficienta, prin care se urmareste recrutarea persoanelor apte, capabile sa faca fata exigentelor impuse de o functie publica.

Potrivit legii, functionarii publici sunt debutanti sau definitivi.

Dupa nivelul atributiilor titularului functiei publice, functiile publice se impart in trei categorii corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici, functionarilor publici de conducere si functionarilor publici de executie.

Statutul identifica cele trei categorii de functionari publici instituind un regim distinct pentru inaltii functionari publici.

Astfel, categoria inaltilor functionari publici cuprinde persoanele care sunt numite intr-una din urmatoarele functii publice: secretar general al Guvernului si secretar general adjunct al Guvernului; secretar general din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale;  prefect; secretar general adjunct din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, subprefect si inspector guvernamental.

Potrivit Statutului, inaltii functionari publici realizeaza managementul de nivel superior in administratia publica centrala si in autoritatile administrative autonome. Pentru a ocupa o functie publica corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici persoana trebuie sa indeplineasca mai multe conditii prevazute de Statut, incepand cu conditiile generale mai sus enuntate, conditii speciale de studii si sa promoveze concursul national pentru intrarea in categoria inaltilor functionari publici.

Ocuparea functiilor publice se face prin promovare, transfer, redistribuire, recrutare si alte modalitati prevazute expres de lege

Recrutarea in vederea intrarii in corpul functionarilor publici se face prin concurs, in limita functiilor publice vacante rezervate in acest scop prin planul de ocupare a functiilor publice.

Conditiile de participare si procedura de organizare a concursului se stabilesc potrivit legii.

“Concursul are la baza principiile competitiei deschise, transparentei, meritelor profesionale si competentei, precum si cel al egalitatii accesului la functiile publice pentru fiecare cetatean care indeplineste conditiile legale. Anuntul privind concursul se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a III-a, si intr-un cotidian de larga circulatie cu cel putin 30 de zile inainte de data desfasurarii concursului.”

Odata intrunite conditiile generale si cele speciale de acces la functia publica urmeaza investitura ca procedura desfasurata de catre o autoritate sau institutie publica prin care se incredinteaza unei persoane exercitarea unei functii publice in cadrul autoritatii sau institutiei respective.

Investirea poate cuprinde si o procedura mai complexa care sa includa formalitati anterioare, concomitente sau ulterioare operatiunii propriu-zise de ocupare a functiei, dar strans legate de aceasta, sub forma propunerii, avizului, acordului, aprobarii, confirmarii etc.

Potrivit doctrinei actuale, numirea este un act administrativ individual emis de conducatorul autoritatii sau institutiei publice, fiind o manifestare de vointa exclusiva si unilaterala provenita de la acea parte a raportului juridic care incredinteaza functia spre exercitare.

Statutul functionarilor publici, in forma sa actuala distinge in ce priveste numirea functionarilor publici, dupa cum este vorba despre inalti functionari publici, functionari publici de conducere sau functionari publici de executie.

In toate cazurile, “actul administrativ de numire are forma scrisa si trebuie sa contina temeiul legal al numirii, numele functionarului public, denumirea functiei publice, data de la care urmeaza sa exercite functia publica, drepturile salariale, precum si locul de desfasurare a activitatii.”

La intrarea in corpul functionarilor publici, functionarul public depune juramantul de credinta in termen de trei zile de la emiterea actului de numire in functia publica definitiva. Juramantul este cel prevazut de lege cu precizarea expresa a legiuitorului potrivit careia, formula religioasa de incheiere trebuie sa respecte libertatea convingerilor religioase.

Refuzul depunerii juramantului se consemneaza in scris si atrage revocarea actului administrativ de numire in functia publica.

Dupa intrarea in corpul functionarilor publici, fiecaruia dintre acestia i se intocmeste un dosar profesional.

Avansarea era privita in doctrina interbelica ca un drept al functionarului public, constand in trecerea acestuia, cu acordul sau, intr-un alt grad ori treapta profesionala, in cadrul aceleiasi functii sau trecerea intr-o functie superioara.

In prezent, avansarea este privita si ca un drept obiectiv al functionarului, sistemele si conditiile de avansare in functii publice putand fi diferit reglementate si putand contine conditii specifice anumitor categorii de functionari publici.

Din punct de vedere al modului de avansare al functionarilor publici exista doua posibilitati: avansarea libera si avansarea prin concurs sau examen.

Avansarea libera se poate realiza fie prin aprecierea conducatorului cu privire la persoana, functia si momentul in care ea trebuie sa aiba loc, fie prin constatarea indeplinirii automate si integrale a unor conditii legale, ca de exemplu, vechimea in functia detinuta. Prima modalitate este criticabila deoarece implica subiectivism din partea celui care face aprecierea.

Avansarea prin concurs sau examen se face ca urmare a verificarii cunostintelor de specialitate necesare exercitarii functiei superioare. Aceasta metoda de avansare permite o selectie obiectiva a candidatilor, care pot proveni atat din cadrul autoritatii, cat si din afara ei, in masura in care indeplinesc conditiile legale.

Concursul se organizeaza atunci cand numarul candidatilor este mai mare decat al functiilor publice vacante, iar examenul se organizeaza atunci cand numarul candidatilor este egal sau mai mic cu cel al functiilor publice vacante.

Statutul actual reglementeaza in detaliu, modalitatile de promovare a functionarilor publici si de evaluare a performantelor profesionale ale acestora.

In cariera, functionarul public poate promova in functia publica si poate avansa in treptele de salarizare, in conditiile legii. Promovarea in clasa, promovarea in grade profesionale si avansarea in trepte de salarizare nu sunt conditionate de existenta unui pot vacant.

Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei functii publice superioare

Promovarea in gradul profesional imediat superior celui detinut de functionarul public se face prin concurs sau examen, organizat anual, prin transformarea postului ocupat de functionarul public ca urmare a promovarii concursului sau examenului. Fata de acceptiunea clasica a notiunii, se ridica problema, in ce masura mai reprezinta promovarea, ocuparea unei functii publice superioare vacante, daca aceasta se realizeaza tot prin concurs ?

Evaluarea performantelor profesionale individuale ale functionarilor publici se face anual, calificativele obtinute la evaluarea profesionala fiind avute in vedere la: avansarea in treptele de salarizare, promovarea intr-o functie publica superioara, eliberarea din functia publica precum si stabilirea cerintelor de formare profesionala a functionarilor publici.

In urma evaluarii, functionarului public i se acorda unul din urmatoarele calificative: “foarte bine”, “bine”, “satisfacator”, “nesatisfacator”.

Diversitatea si complexitatea functiilor publice, organizarea si exercitarea lor la nivel micro-social sau macrosocial, incepand cu autoritatile si institutiile publice locale si pana la cele centrale ridica si problema gestionarii lor intr-un sistem global coerent, corelat si bazat pe principii si norme comune tuturor functiilor publice, aplicabile functionarilor publici.

Vom vorbi astfel, de gestiunea functiei publice privita in doctrina ca ansamblul activitatilor desfasurate, in conditiile legii, de catre structuri organizatorice anume create pentru elaborarea si aplicarea politicii si strategiei, precum si a reglementarilor referitoare la functionarii publici.

In acest scop, Statutul functionarilor publici a prevazut astfel de structuri organizatorice in subordinea unor autoritati sau institutii publice, carora le-a precizat si competenta.

Astfel, pentru crearea si dezvoltarea unui corp de functionari publici profesionist, stabil si impartial a fost infiintata, in subordinea ministerului de resort, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica.

Potrivit legii, Agentia Nationala a Functionarilor Publici este condusa de un presedinte, cu rang de secretar de stat, numit de catre primul-ministru, la propunerea ministrului administratiei si internelor. In exercitarea atributiilor care ii revin, acesta emite ordine cu caracter normativ sau individual.

De asemenea, potrivit legii, “in cadrul autoritatilor si institutiilor publice se constituie comisii paritare, in a caror componenta intra un numar egal de reprezentanti desemnati de conducatorul autoritatii sau institutiei publice si de sindicatul reprezentativ al functionarilor publici. In cazul in care sindicatul nu este reprezentativ sau functionarii publici nu sunt organizati in sindicat, reprezentantii lor vor fi desemnati prin votul majoritatii functionarilor publici din respectiva autoritate sau institutie publica.”