Conditiile actiunii in contencios administrativ

Conditiile actiunii in contencios administrativ

Sintetizand reglementarile cuprinse in Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, putem afirma ca, pentru ca actiunea sa fie admisa, trebuie indeplinite urmatoarele conditii:

a) actul atacat sa fie un act administrativ;

b) actul sa veteme un drept subiectiv sau un interes legitim;

c) actul atacat sa emane de la o autoritate publica (inclusiv de la o structura neguvernamentala de utilitate publica);

d) procedura administrativa prealabila;

e) introducerea actiunii intr-un anumit termen prevazut de lege.

1 Conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ

In continutul sau, Legea nr. 554/2004 ofera o definitie extensiva a notiunii de act administrativ, introducand in sfera acestui concept, alaturi de manifestarea unilaterala expresa de vointa (actul administrativ tipic) si tacerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative atipice).

Actul administrativ tipic este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice”, iar actele administrative atipice constau din „refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul legal”.

De asemenea, legea asimileaza, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative si anumite contracte incheiate de administratie, expres nominalizate: „sunt asimilate actelor administrative si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect:

 - punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;

 - executarea lucrarilor de interes public;

 - prestarea serviciilor publice;

 - achizitiile publice”

Astfel, in legislatia romaneasca, se impune institutia contractelor administrative. Numai ca, daca dreptul comercial este fundamentat pe ideea de profit, privita ca un scop in sine, in cazul dreptului administrativ, obtinerea de venituri de pe urma, de exemplu, a concesionarii unor bunuri apartinand domeniului public, nu reprezinta scopul in sine ci doar un mijloc de realizare a interesului public, general. Din acest motiv, sustine doctrina, apare intemeiata optiunea legiuitorului de a institui un tratament juridic diferentiat de dreptul comun unor anumite categorii de contracte administrative. Se are in vedere cauza de fond a contractului, una de esenta dreptului public, si nu manifestarea formala a acestuia, care, intr-adevar, ne conduce spre ramura dreptului comercial.

Problematica identificarii concrete a actului administrativ, a incadrarii sale intr-una din categoriile amintite, constituie o operatie de apreciere, de investigare a vointei autoritatii administrative emitente, de cercetare a formei pe care o imbraca (antet, stampile, semnaturi etc.), pentru a putea delimita actul administrativ de alte acte juridice, nesupuse controlului jurisdictional pe calea contenciosului administrativ.

Doctrina si practica judecatoreasca, inca din perioada interbelica, a admis ca „simplele ordine de serviciu” nu sunt acte administrative si, in consecinta, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. Astfel, intr-o decizie a unei instante s-a retinut faptul ca actul administrativ, pentru a fi supus cenzurii instantelor judecatoresti, trebuie sa constea „dintr-o declaratiune de vointa formal exprimata a autoritatii publice, lucrand in calitate de organ al administratiei si care sa constituie o deciziune unilaterala de prompta executiune din partea administratiunii; cu alte vorbe, sa fie producatoare de efecte juridice, de a crea, modifica sau suprima o situatie juridica subiectiva sau obiectiva”. S-a apreciat, astfel, ca adresele sau ordinele de serviciu „aduse pe cale ierarhica ori in forma de simpla corespondenta intre autoritati”, aducand la cunostinta o hotarare luata de organele abilitate de lege spre a fi executata, care nu contribuie prin ele insele cu nimic la formarea actului administrativ de autoritate si nici nu ii sporesc forta executiva, „nu au valoarea nici macar a unor acte de preparare si, prin urmare, nu sunt susceptibile de atac in contencios niciodata cu actul savarsit si mai putin separat”.

Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie a sustinut, intr-o alta speta, ca adresa unei primarii nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar daca emana de la o autoritate administrativa, scopul emiterii ei nu a fost producerea prin ea insasi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica petentului demersurile facute in vederea solutionarii cererii sale. In consecinta, controlul legalitatii acestei adrese nu revine instantei de contencios administrativ.

O alta problema importanta pentru doctrina si practica instantelor este cea care priveste delimitarea. Legislatia actuala, asemanatoare celei anterioare, prevede, in mod expres, ca: „instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii”. Este problema „actelor preparatorii”, fata de care, inca din perioada interbelica, s-a admis ca „puteau fi atacate odata cu actul sau decizia definitiva data pe baza lor”.

In practica administrativa, intreaga activitate a serviciilor publice de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate, dar si pentru incheierea actelor administrative de gestiune sau pentru emiterea actelor administrativ-jurisdictionale, se bazeaza pe intocmirea unor acte pregatitoare, care, desi nu produc prin ele insele efecte juridice, fara efectuarea lor nu este posibila adoptarea sau emiterea actelor administrative propriu-zise.

Este cazul, de pilda, al emiterii deciziei privind dispensa de varsta pentru casatoria femeii minore, intre 15 si 16 ani, care este conditionata de efectuarea, in prealabil, a unei anchete sociale, precum si de existenta avizului medical. Tot astfel, eliberarea autorizatiei de construire nu se poate face decat dupa obtinerea avizelor si acordurilor prevazute de legi si regulamente. Adoptarea hotararilor cu caracter normativ de catre Consiliile locale este conditionata de elaborarea in prealabil a unor acte pregatitoare (proiectul de hotarare cu o expunere de motive a initiatorului, rapoarte de specialitate si rapoarte de avizare ale comisiilor pe domenii de activitate) dar si de efectuarea unor operatiuni tehnico-materiale (afisare, dezbatere publica, etc.).

Doctrina interbelica sustinea faptul ca, actele pregatitoare „nu sunt manifestari de vointa savarsite in vederea producerii unui efect juridic si nici nu produc, prin ele insele, asemenea efecte, ele sunt numai elemente de determinare a vointei autoritatii, careia ii revine sarcina de a lua masura sau deciziunea definitiva si numai aceasta din urma este act producator de efecte juridice, act propriu-zis de autoritate susceptibil de a fi deferit instantelor de contencios”. Prin urmare, oricine se considera vatamat intr-un drept al sau printr-un act administrativ ori prin refuzul administratiei de a emite un act administrativ este indreptatit sa se indrepte impotriva organului emitent al actului de autoritate si nu a organului care trebuie sa intocmeasca actul pregatitor ce sta la baza emiterii actului administrativ, si numai cu acest prilej se poate pune in discutie si problema neintocmirii actului pregatitor.

Exista situatii in care este dificil de delimitat actul administrativ propriu-zis de cel pregatitor, astfel incat, practica instantelor nu a fost intotdeauna unitara. Astfel, intr-o speta, instanta a admis actiunea prin care se solicita anularea unui certificat de urbanism, considerandu-se, deci, ca acest certificat reprezinta un act administrativ in acceptiunea legii contenciosului administrativ. Dimpotriva, Procurorul general al Romaniei a declarat recurs in anulare impotriva hotararii judecatoresti, sustinand, in esenta, ca instanta de contencios administrativ „a dispus in mod nelegal anularea certificatului de urbanism, care nu este un act administrativ, aplicand in mod gresit prevederile art. 1 din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ”. A argumentat ca „certificatul de urbanism este un act pregatitor, necesar eliberarii autorizatiei de construire, care este actul administrativ, impreuna cu care poate fi atacat si certificatul de urbanism, iar nu separat, ca in cauza de fata”. Ulterior, procurorul general si-a retras recursul in anulare, motivand ca, „in realitate, certificatul de urbanism da nastere unui raport juridic de drept administrativ, intre autoritatea administrativa emitenta si cel caruia ii este adresat, putand fi, deci, atacat in mod separat in conditiile art. 1 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ”.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

Intr-o alta speta, reclamanta, persoana fizica, ceruse Consiliului local inaintarea unei propuneri catre prefectura cu privire la constituirea, prin ordin al prefectului, a dreptului de proprietate asupra unui teren, cerere la care petenta nu a primit nici un raspuns. Adresandu-se instantei de contencios administrativ, in cauza s-a pus in discutie problema daca poate constitui obiectul unei actiuni in contencios administrativ obligarea organului administratiei publice sa inainteze o propunere catre un alt organ, acesta din urma fiind si cel competent potrivit legii sa emita o decizie finala. Solutionand acest capat de cerere, instanta de fond a retinut ca acea propunere, pe care Consiliului local o inainteaza prefecturii, are caracterul unui act pregatitor, care precede decizia finala emisa de prefect, in baza art. 15 din Legea fondului funciar nr. 18/1991. Avand acest caracter, propunerea nu poate fi atacata in justitie decat odata cu actul administrativ final ce concretizeaza manifestarea de vointa a prefectului.

In solutionarea recursului ce a fost declarat, instanta superioara a retinut, din contra, ca propunerea se emite la cererea persoanei interesate in vederea satisfacerii unui drept subiectiv, constituind o manifestare unilaterala de vointa „producatoare prin ea insasi de efecte juridice”, statuand, in continuare, ca „desi precede decizia prefecturii, propunerea de restituire intruneste toate elementele unui eventual act administrativ de autoritate, care conditioneaza insasi continuarea procedurii instituite prin Legea fondului funciar; in lipsa acestui act, orice demers din partea solicitantului ramane fara finalizare, ceea ce, desigur, nu este de conceput”.

In indrumarea data instantei de fond, care urma a rejudeca litigiul, instanta suprema a dispus: „in cazul in care instanta va ajunge la concluzia ca refuzul paratului de a da curs cererii reclamantei nu se justifica, ea nu se va limita doar la aceasta constatare, ci va trebui sa faca aplicarea art. 11 din Legea nr. 29/1990, in sensul ca va obliga autoritatea administrativa sa emita actul solicitat”.

Desi la momentul respectiv o asemenea solutie a fost criticata de unii autori, in prezent, ea are acoperire, in totalitate, in noile reglementari continute in Legea nr. 554/200 De asemenea, consideram ca teza potrivit careia actele pregatitoare nu pot fi atacate decat odata cu actul administrativ propriu-zis nu are valoare de principiu absolut. Se sustine ca este la latitudinea judecatorului de a stabili in ce masura un astfel de act premergator vatama un drept sau interes legitim al reclamantului si, astfel, sa asigure protectie drepturilor acestuia inca din primele momente in care se face simtit un abuz si nu abia dupa ce, printr-o procedura administrativa care de obicei este de durata, se ajunge la emiterea actului administrativ final.

2. Conditia vatamarii unui drept subiectiv sau unui interes legitim

Cu alte cuvinte, Legea nr. 554/2004, conditioneaza introducerea actiunii de contencios administrativ rezervata acelei persoane „care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim”, public sau privat.

Exista autori care, in ceea ce priveste conditia ca actul administrativ sa veteme un drept subiectiv sau un interes legitim, sustin ca nu este impusa apriori, adica reclamantul nu trebuie sa faca o astfel de dovada inainte de introducerea actiunii (judecata in fond urmeaza a stabili existenta sau inexistenta vatamarii); trebuie doar ca reclamantul sa invoce incalcarea unui astfel de drept sau interes. Acestia sustin ca este evident ca o actiune ce ar invoca o atingere adusa unui drept inchipuit, neprevazut de lege, sau unui simplu interes, ce nu face parte din categoria intereselor „legitime”, va fi privita ca o exercitare abuziva a dreptului la actiune si sanctionata prin respingerea acesteia, ca inadmisibila.

Pe de alta parte, credem ca o discutie aparte se impune cu privire la notiunea de „interes legitim”, intrucat, spre deosebire de vechea reglementare, prin actiunea de contencios administrativ se protejeaza nu numai drepturile subiective, recunoscute de lege, dar si interesele legitime ale persoanei fizice sau juridice, preluand astfel modificarea adusa art. 52 (fost art. 48) din Constitutia Romaniei.

In ciuda literaturii juridice destul de bogate in ceea ce priveste notiunea de drept subiectiv, referitor la notiunea de interes public ea este inca intr-un stadiu al cautarilor doctrinare. Aceasta desi, inca din 1991, prin art. 21 alin. 1, din Constitutie, preluat fara modificari in actuala forma, interesul legitim apare ca o alternativa la dreptul subiectiv, ca temei al unei actiuni in justitie de sine statatoare si nu ca temei al actiunii care are ca obiect dreptul subiectiv insusi, respectiv: „orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime”. Conform definitiei oferite de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin interes legitim se intelege posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat. Cu alte cuvinte, interesul legitim ne apare ca o situatie juridica anterioara nasterii dreptului subiectiv, cea care „pregateste terenul” dreptului subiectiv, ce apare ca o virtualitate cu probabilitate mare de realizare, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp pana la materializarea sa efectiva. Interesul legitim poate fi atat personal, cat si public, fundamentul constitutional al interesului public reprezentandu-l dispozitiile Constitutiei cu privire la indatoririle fundamentale ale cetateanului roman.

In acest fel, reglementarea contenciosului administrativ cunoaste un important pas inainte, largind posibilitatile persoanelor de a pretinde administratiei recunoasterea si protectia nu numai a drepturilor subiective dar si ale intereselor legitime ale acestora.

3. Conditia ca actul sa emane de la o autoritate publica

Conditia necesara pentru ca un act sa poata fi atacat la instanta de contencios administrativ este ca acel act sa provina de la o autoritate publica. Conditia nu este insa si suficienta: dupa cum am aratat mai devreme, nu orice act al unei autoritati publice este act administrativ - in intelesul legii. Altfel spus, este de esenta actului administrativ ca acesta sa emane de la o autoritate publica, si ca nu pot forma obiectul unei actiuni in contencios administrativ acele acte care sunt emise, adoptate sau incheiate de alte entitati juridice decat autoritatile publice.

In cazul identificarii entitatilor ce pot fi incadrate in categoria autoritatilor publice, va trebui sa se porneasca de la definitia data acestei notiuni de Legea contenciosului administrativ: autoritatea publica este „orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public”.

Rezulta ca instantele de contencios administrativ au dreptul instituit legal de a cenzura actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autoritatilor, organelor, institutiilor, societatilor, etc., ce pot fi grupate in urmatoarele categorii:

a) organe ale administratiei de stat (Parlament, Presedintele Romaniei, Guvern, Curtea de Conturi, ministere, agentii, prefecturi, etc.) si structuri subordonate acestora;

b) organe ale administratiei publice locale (Consiliul judetean, Consiliul local, primar) si structuri subordonate acestora;

c) organisme neguvernamentale (barouri, asociatii, societati, institute, academii, universitati, fundatii, etc.), care au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, in baza legii, sa presteze servicii publice, in regim de putere publica (stabilimente de utilitate publica).

Daca varietatea autoritatilor ale caror acte pot face obiectul actiunilor de contencios administrativ este extrem de larga, trebuie sa facem o distinctie categorica intre actele de autoritate prin care acestea isi realizeaza competenta si actele de autoritate prin care se realizeaza o activitate de natura administrativa. Prin urmare, una este hotararea sau mesajul Parlamentului, care au, fiecare, regimul lor de drept constitutional, si altceva inseamna o decizie administrativa a Biroului Permanent, a Presedintelui Camerei, a Secretarului General, a altor functionari de conducere a compartimentelor din aparat. Numai acestea din urma pot face obiectul unei actiuni in contenciosul administrativ.

Procedura administrativa prealabila in contencios administrativ

Reclamantul (persoana vatamata) are obligatia ca mai inainte de a promova actiunea sa indeplineasca procedura administrativa prealabila, adica sa formuleze recurs gratios.

Procedura prealabila introducerii actiunii la instanta de contencios administrativ este reglementata in cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Procedura prealabila consta intr-o cerere pe care persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual sau normativ, trebuie sau, dupa caz, este indreptatita sa o adreseze autoritatii emitente; cerere prin care sa solicite revocarea, in tot sau in parte, a actului respectiv.

Aceasta cerere poate fi adresata autoritatii emitente (recurs administrativ gratios) si/sau, la alegere, organului ierarhic superior, daca acesta exista (recursul administrativ ierarhic).

Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicarii actului. Acest termen este unul de recomandare, cel interesat avand posibilitatea sa o depuna si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului, dar cu conditia existentei unor motive temeinice care sa fi impiedicat depunerea in termenul prescris.

In cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept, plangerea prealabila se poate introduce intr-un termen de 6 luni, care curge din momentul cand partea ce se considera vatamata a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia. Despre termenul de 6 luni legea prevede, in mod expres, ca este un termen de prescriptie.

Procedura prealabila este obligatorie doar in cazul actelor administrative individuale sau normative comunicate persoanei care se considera vatamata in drepturile sau interesele sale legitime. Dimpotriva, procedura prealabila nu este obligatorie in celelalte situatii, unele prevazute in mod expres de lege, altele rezultand din coroborarea si interpretarea unitara a prevederilor legale, si anume:

- in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici;

- in cazul actiunilor care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante;

-in cazul solutionarii exceptiilor de nelegalitate;

-in cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept se foloseste formularea „este indreptatita sa introduca plangere prealabila” deci o dispozitie permisiva nu una imperativa;

- in cazul nesolutionarii in termen a cererii sau a refuzului nejustificat de rezolvare a acesteia (art. 8 alin. 1, teza a doua).

In cazul contractelor administrative, plangerea prealabila are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile din Codul de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator.

Originea institutiei plangerii prealabile sau a recursului administrativ o regasim in sistemul francez de contencios administrativ si isi are justificarea in conceptia potrivit careia cetateanului trebuie sa i se ofere mijloace legale mai variate si mai rapide pentru apararea drepturilor si intereselor sale legitime si deci nu trebuie perceputa ca o limitare a accesului la justitie. Totodata, prin aceeasi institutie, se ofera si administratiei ragazul de a proceda la o noua examinare a actului considerat vatamator si de a-l revoca, mai inainte de a atrage eventuale sanctiuni: plata de despagubiri materiale si/sau morale sau plata unor amenzi stabilite de instanta de contencios administrativ sau, in alte cazuri, sanctiuni prevazute de legi speciale. Spre exemplu, Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale sanctioneaza adoptarea, in mod repetat, de hotarari ale Consiliului local sau dispozitii ale primarului, constatate ilegale de catre instantele de contencios administrativ, cu dizolvarea Consiliului local, respectiv cu demiterea primarului.

Trebuie sa remarcam faptul ca, prin noua lege a contenciosului administrativ, a fost limitat caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, lasand mai multa libertate persoanei fizice sau juridice de a opta sau nu pentru aceasta actiune administrativa.

Referitor la termenul prevazut de art. 7 alin. 1, de 30 de zile, doctrina a emis mai multe teorii cu privire la natura sa juridica, unii autori considerandu-l termen de prescriptie, altii termen de decadere (procesual sau substantial), iar altii un termen de recomandare. Unor autori, aceasta din urma interpretare, li se pare a fi si cea mai potrivita, cu atat mai mult cu cat, fata de reglementarile din Legea nr. 29/1990, actuala lege mai introduce peste acest termen de 30 zile un nou termen, mai larg, de 6 luni, calificat, in mod expres, ca fiind un termen de prescriptie. Deci, logic, afirmam ca termenul de 30 de zile nu are cum sa fie tot un termen de prescriptie, cu atat mai putin unul de decadere din drept.

In ce ne priveste, respingem acest fel de interpretare a textului legal care foloseste notiunile de prescriptie, respectiv de decadere din drept. Ori, de data aceasta, legea distinge si precizeaza, nelasand loc de interpretare.

Dar, daca in privinta termenului de depunere a plangerii prealabile sunt mai multe pareri, in ce priveste caracterul obligatoriu al acestei proceduri, in mod consecvent instantele de contencios administrativ au respins ca inadmisibile actiunile promovate, fara a se face dovada ca reclamantul s-a adresat mai intai organului emitent, pentru apararea dreptului sau. In jurisprudenta s-a mai conturat un aspect, si anume ca actiunea prealabila nu este necesara a fi facuta in forma scrisa, fiind considerate ca atare si sustinerile facute in mod verbal, cu prilejul audientelor acordate de conducatorul organului parat, parere care trebuie respinsa din oficiu.

5. Introducerea actiunii in termenul legal prevazut de lege

Legea nr. 554/2004 stabileste termenele pana la care se poate introduce actiunea la instanta de contencios administrativ.

Stabilirea prin lege a termenului pentru introducerea actiunii de contencios administrativ a fost determinata de necesitatea de a nu lasa actele si operatiunile administrative intr-o stare nedefinita, de nesiguranta si la discretia particularilor, fapt ce ar avea consecinte vatamatoare pentru ordinea sociala si publica.

Insusi interesul legalitatii cere ca un act administrativ ilegal sa fie anulat cat mai de timpuriu, inainte de a-si fi produs toate efectele, iar stabilirea unui termen trezeste vigilenta cetatenilor si ii face sa intenteze actiunea cu un moment mai devreme.

Constatam faptul ca, in privinta termenelor de sesizare a instantei, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ face pasi laudabili de a relaxa constrangerile procedurale asupra persoanelor vatamate prin acte administrative, in ideea unui acces la justitie mai facil pentru cetatean. In acest sens, termenul de introducere a actiunii este marit considerabil, de la 30 de zile, conform art. 5 din Legea nr. 29/1990, la 6 luni, conform art. 11 alin. 1, din actuala lege. Totusi, observam ca, desi asistam la extinderea termenului mai mic, de prescriptie, celalalt termen, mai mare, de 1 an, termen de decadere, cunoaste o restrangere prin faptul ca incepe sa curga de la data emiterii actului administrativ si nu de la data comunicarii sale, conform vechii reglementari.

In ceea ce priveste actele administrative cu caracter normativ, s-a sustinut faptul ca acestea pot fi atacate oricand, la fel si ordonantele sau dispozitiile din ordonante considerate neconstitutionale. In acest din urma caz, daca Curtea Constitutionala s-a pronuntat deja asupra neconstitutionalitatii ca urmare a unei exceptii invocate intr-o alta cauza, credem ca opereaza termenul de 6 luni sau respectiv cel de un an, socotit din momentul publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial.

Analizand sistemul instituit prin art. 11 asupra termenilor, credem ca prin petitie se intelege cererea initiala, prin care o persoana fizica sau juridica solicita administratiei publice ceva, prin recurs administrativ vom intelege plangerea prealabila reglementata de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificat vom intelege atat refuzul explicit, cat si cel implicit de nesolutionare, fie a petitiei, fie a recursului administrativ.

Legea nr.554/2004 se completeaza, in privinta termenelor, cu Ordonanta Guvernului nr.27/2002 privind petitiile, care permite prelungirea termenului de raspuns la o petitie cu 15 zile in cazuri justificate.

In acest sens, trebuie sa avem in vedere ca art. 11 din Legea contenciosului administrativ instituie doua termene, unul de 6 luni si altul de un an, aplicabile dupa cum urmeaza:

a) actul administrativ „tipic”: este vorba de emiterea unui act administrativ ilegal (in urma unei petitii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea publica refuza nejustificat solutionarea lui, prin raspuns nesatisfacator, refuz propriu-zis de solutionare, respectiv tacere, adica expirarea termenului de rezolvare a recursului.

Legea prevede ca: „Termenul de 6 luni de sesizare a instantei va curge din momentul primirii raspunsului nesatisfacator, a refuzului, respectiv din momentul cand expira cele 30 de zile (plus 15, daca s-a decis) pentru raspuns la recursul administrativ. Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vatamator”.

b) actul administrativ asimilat sau „atipic”: in cazul in care petitia primeste un raspuns nemultumitor pentru petitionar, un refuz nejustificat explicit de solutionare sau nu primeste nici un raspuns in termenul legal, termenul de 6 luni si cel de 1 an vor curge din aceste momente ale raspunsului, refuzului, respectiv expirarii termenului.

c) contractul administrativ termenul de 6 luni curge din momentul comunicarii catre parti a procesului verbal de incheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil.

d) actiunile autoritatilor publice cu legitimare speciala. Legea precizeaza ca termenul de 6 luni si cel de un an se aplica si actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunostinta a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Desi legea nu precizeaza, in mod expres, in cazul refuzului nejustificat de solutionare a cererii sau in cazul tacerii administrative, termenele de 6 luni si un an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de raspuns. In cazul Avocatului Poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizarii recursului administrativ propriu, exercitat in temeiul legii speciale, fara raspuns favorabil din partea autoritatii publice. In cazul prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de catre secretarul unitatii administrativ teritoriale.

e) actul administrativ normativ si ordonantele guvernamentale actiunile vizand aceste acte sunt imprescriptibile.

f) Sesizarea instantei inainte ca termenul sa-si inceapa cursul determina respingerea actiunii ca prematura, pe cand introducerea cererii cu depasirea termenului atrage respingerea actiunii ca prescrisa. Aceasta solutie se impune indiferent daca termenul de 1 an s-a implinit sau nu. Fiind termen de prescriptie, in lipsa unei reglementari speciale, termenului de 6 luni ii sunt aplicabile dispozitiile Decretului nr. 167/1958, care constituie dreptul comun in materia prescriptiei extinctive, si, in consecinta, termenul este supus intreruperii, suspendarii si repunerii in termen.

g) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raporteaza la sesizarea instantei, la exercitarea dreptului la actiune. Importanta practica a includerii termenului in categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, consta in metoda diferita de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfarsesc in ziua lunii corespunzatoare zilei de plecare, iar daca termenul a inceput la 29, 30 sau 31 ale lunii, si se sfarseste intr-o luna care nu are o asemenea zi, el se va socoti implinit in ziua cea din urma a lunii, pe cand termenele de drept material sunt calculate conform art.1887 si 1889 Cod civil, adica folosind sistemul intermediar, in care nu se socoteste ziua de inceput a cursului prescriptiei, dar intra in calcul ultima zi a acestuia.

h) Termene prevazute in legi speciale. In Romania exista legi speciale anterioare Legii nr.554/2004 care sunt in vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizata decat expres, prin identificarea lor completa (asa cum cere Legea nr.24/2000). Trebuie sa intelegem ca termenul de 6 luni se aplica atunci cand nu este prevazut un alt termen prin reglementari speciale. Acest lucru rezulta din caracterul de reglementare de drept comun in cadrul dreptului public, pe care o are Legea contenciosului administrativ. Termenul de un an, totusi, este aplicabil si in cazurile prevazute prin legi speciale, daca exista motive temeinice de depasire a termenului special.

Practica legislativa romaneasca a statuat ca, prin legi speciale, pot fi stabilite termene diferite: de 15 zile prin Ordonanta Guvernului nr.2/2001, de 3 luni, potrivit art.16 din Legea nr. 16/1995 privind protectia topografiei circuitelor integrate. Legea nr.215/2001 a administratiei publice locale stabileste termene speciale pentru contestarea in contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvarii de drept a Consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunostinta de catre consilierii interesati), sau de constatare a incetarii de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare), a hotararii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare), a hotararii Guvernului de dizolvare a Consiliului local (10 zile de la publicarea in Monitorul oficial), etc.

Observam ca principala consecinta a instituirii unor termene foarte scurte este aceea ca se exclude in mod implicit procedura prealabila - legea speciala prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clara dorinta legiuitorului de a duce actul administrativ direct in fata instantei de contencios administrativ cat mai rapid.