Bazele contenciosului administrativ

BAZELE CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

1. Baza de referinta a controlului judecatoresc in contencios administrativ

Contenciosul administrativ, ca orice activitate social-umana, presupune o organizare si o raportare a sa la anumite coordonate sau principii.

Astfel, prin baza de referinta a controlului judecatoresc se intelege temeiul acestui control, elementele la care acesta se raporteaza si fara de care nu ar exista. Baza de referinta determina dimensiunile si modul de manifestare a contenciosului administrativ si aici regasim concret pe cine controlam, care sunt mijloacele de care dispunem pentru a face aceasta activitate si baza legala la care ne raportam.

Baza de referinta a controlului judecatoresc are in componenta urmatoarele elemente:

persoanele angrenate in relatiile pe care le implica activitatea de organizare a executarii si de executare a legii sau subiectele de drept controlate;

mijloacele materiale si financiare folosite de organele administratiei publice in realizarea sarcinilor pe care le au;

competenta conferita de lege pentru realizarea activitatilor proprii administratiei publice.

Din prezentarea elementelor de mai sus rezulta ca, daca obiectul controlului judecatoresc il reprezinta legalitatea activitatii administratiei publice, baza de referinta a acestui control ne coboara de la nivelul ideatic al principiilor la nivelul concretului unde ar trebui aplicate aceste principii si urmareste dimensiunea practica a activitatii administratiei publice.

Judecatorul face lumina, de fapt, in raporturile juridice administrative care se nasc intre subiecte de drept determinate, analiza lui urmareste daca anumite activitati administrative sunt realizate in limita competentei stabilita de lege.

Controlul judecatoresc este exercitat tocmai in legatura cu elementele componente ale bazei de referinta, pe care le vom analiza in continuare.

a)   Legat de subiectele de drept, observam ca aceasta forma de control, trebuie sa se exercite asupra tuturor subiectelor de drept care au competenta in domeniul activitatilor de organizare a executarii legii. Controlul judecatoresc nu este efectuat exclusiv asupra organelor componente ale sistemului administratiei publice, ci si asupra altor organisme care sunt in afara administratiei publice, dar desfasoara activitati de interes public, functionand in aceste situatii ca un serviciu public.

Ne exprimam aceasta idee deoarece administratia publica realizeaza preponderent activitatea de organizare a executare a       legii, dar aceasta activitate se realizeaza si in alte cosisteme ale puterii publice, cum sunt sistemul puterii legiuitoare si sistemul puterii judecatoresti, precum si in afara sistemului puterii publice, cu conditia realizarii de activitati in sfera serviciului public.

b)   Mijloacele materiale si financiare se regasesc in baza de referinta a controlului judecatoresc, deoarece organele administratiei publice, pentru a realiza competentele pe care le au, gestioneaza anumite bunuri si fonduri alocate exclusiv pentru aceste activitati.

Termenul de gestiune exprima existenta unui patrimoniu de care dispune un serviciu public administrativ, patrimoniu care cuprinde bunuri mobile sau imobile, caruia i se aplica, fie un regim juridic mixt - de drept administrativ si de drept comun, in cazul in care acele bunuri se afla in proprietatea privata a statului, fie numai regimul de drept administrativ, ca regim special, in cazul in care bunurile respective fac parte din proprietatea publica a statului.

In exercitarea, dupa caz, a dreptului de proprietate si a dreptului de administrare asupra bunurilor ce alcatuiesc proprietatea publica a statului, judetului sau comunei, serviciile publice administrative incheie acte juridice cu particularii ce au ca obiect cumpararea de produse, executarea de lucrari sau inchirierea de servicii publice, unitati de productie ale regiilor autonome, bunuri sau terenuri.

Actele juridice pe care le incheie serviciile publice administrative, in exercitarea dreptului lor de administrare a proprietatii publice, au fost denumite in literatura juridica din tara noastra, dinaintea celui de al doilea razboi mondial, acte administrative de gestiune[2]. Termenul de act de gestiune a fost folosit si de vechea lege a contenciosului administrativ, respectiv Legea 29/1990, care excepta de la controlul judecatoresc „actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica pentru administrarea patrimoniului sau”, exceptie prevazuta la alineatul “d” al art. 2.

Actuala Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004 asimileaza actelor administrative, care pot fi atacate in contencios administrativ, si „ . contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice si achizitiile publice”[3]. Evident ca aceste contracte, denumite in doctrina contracte administrative, sunt tot acte juridice pe care le folosesc organele administrative. Prin existenta posibilitatii contestarii lor in instanta se realizeaza un control de legalitate a activitatilor autoritatilor administrative din sfera gestionarii mijloacelor materiale de care dispun.

Referitor la mijloacele financiare, acestea sunt supuse unor norme juridice speciale, atat in legatura cu modul lor de formare, cat si in ceea ce priveste alocarea si cheltuirea lor. Astfel, cu titlu de exemplu, in ce priveste mijloacele financiare pe care le utilizeaza serviciile publice administrative ce functioneaza conform principiului autonomiei locale, acestea isi regasesc exprimarea juridica in Legea 189/1998, care reglementeaza formarea, utilizarea si controlul resurselor financiare ale unitatilor administrativ-teritoriale.

Controlul acestor mijloace financiare se poate face numai in legatura cu emiterea unor contracte de genul celor prezentate mai sus, prin care se contracteaza fonduri pentru punerea in valoare a bunurilor proprietate publica.

Document online: Pozitia geopolitica a Romaniei Eseu: Principalii factori de risc si amenintare la adresa stabilitatii si pacii

c)    Competenta este un alt element component al bazei de referinta, deoarece autoritatile administrative isi duc la indeplinire sarcinile numai in legatura cu acest element.

Competenta reprezinta aptitudinea sau posibilitatea pe care o au organele administrative de a putea actiona pe baza si in executarea legii. Altfel spus, prin competenta se intelege suma atributiilor pe care le are un subiect activ de drept administrativ, atributii ale caror limite sunt stabilite prin lege si a caror depasire atrage dupa sine raspunderea juridica a respectivului subiect de drept.

Subiectele active de drept administrativ, adica organele componente ale administratiei publice, nu actioneaza in nume propriu, cand desfasoara activitati de aplicare a actelor normative, ele numai gestioneaza sau folosesc o parte a puterii publice, in limitele stabilite tot de lege, fapt pentru care sunt obligati sa respecte limitele competentei pe care o au.

In momentul in care un organ al administratiei publice isi depaseste competenta, acest lucru atrage dupa sine incalcarea unor drepturi ale subiectelor de drept pasive (particularii) si, pe cale de consecinta, creeaza premisele de declansare a controlului judecatoresc in contencios administrativ.

Competenta este conferita, in special, organelor administratiei publice si, in subsidiar, celorlalte subiecte de drept care folosesc in realizarea atributiilor lor puterea publica. Aceasta folosire a puterii publice atrage dupa sine denumirea pe care o au organele administratiei publice de autoritati administrative.

Competenta autoritatilor publice imbraca un dublu aspect:

competenta reprezinta un drept pentru organul administrativ pentru a desfasura activitati de organizare a executarii si de executare in concret a legii;

competenta implica, in acelasi timp, si o obligatie in sarcina organu-lui administrativ de a face ceea ce ii impune competenta pe care o are.

Privind prin aceasta prisma, putem observa ca notiunea de competenta este strans legata de activitatea de control judecatoresc, deoarece organul administrativ, daca nu isi realizeaza obligatia pe care o are in virtutea competentei sale, poate sa raspunda juridic, ca efect al acestui control.

Prin notiunea de competenta a organelor administrative se intelege totalitatea posibilitatilor pe care acestea le au de a intra in raporturi de drept administrativ prin emiterea sau realizarea de acte administrative, contracte administrative, operatii administrative sau simple operatii materiale.

Activitatea administratiei publice se realizeaza, in principal, prin acte administrative, acte care fac obiectul controlului judecatoresc iar aceste acte sunt supuse unor conditii de validitate, printre acestea numarandu-se si conditia ca cel care realizeaza un act administrativ sa aiba competenta ceruta de lege.

Competenta unui organ de a emite acte administrative presupune dreptul si obligatia de a savarsi actiuni de informare, de verificare si de decizie. Competenta decizionala este acea competenta care permite si confera unui organ dreptul de a hotari sau de a dispune prin acte de decizie in ceea ce priveste rezolvarea unei anumite situatii[4].

Dreptul de decizie este conferit conducerii organului sau unor functionari de decizie, desi initierea sau formularea, executarea si controlul deciziei pot sa apartina si unor factori ne-decizionali, cum sunt organele consultative. La nivelul conducerii organului administrativ se adopta un mare volum de decizii, dintre care unele vizeaza activitatea de ansamblu a autoritatii sau institutiei administrative, altele raporturile cu tertii iar celelalte se refera la activitatea curenta.

In unele situatii, dreptul de decizie apartine in exclusivitate functionarului sau organului desemnat de lege, caz in care competenta decizionala are un caracter exclusiv. Alteori, dreptul de decizie este incredintat in mod direct spre exercitare unor subiecte care nu dispun in mod obisnuit de o competenta proprie intr-un anumit domeniu. Aceste incredintari deosebite ale legii imbraca forma repartizarii de atributii, a inlocuirii sau suplinirii, a delegarii de atributii si a incredintarilor cu caracter special.

Organele cu competenta exclusiva exercita un drept propriu de decizie, iar organele lor ierarhic superioare nu li se pot substitui in atributii, avand doar posibilitatea de indrumare obligatorie a activitatii organelor subordonate si dreptul de anulare a actelor necorespunzatoare ale acestora din urma[5].

In doctrina se afirma ca alaturi de organele cu competenta exclusiva pot functiona si organe cu competenta ajutatoare sau auxiliara constituite in cadrul sau pe langa unele organe de stat si avand caracterul sau statutul de aparat propriu (departament, inspectorat etc.)[6].

Comparativ cu organele ajutatoare, autoritatile cu competenta exclusiva dispun de autonomie decizionala sau de independenta operativa, exercitand atributii in nume propriu, neputand fi substituite de catre alte organe, chiar ierarhic superioare.

In stabilirea exacta a competentelor decizionale in cadrul organului, un loc important il ocupa regulamentele interne de organizare si functionare care precizeaza sfera de probleme in legatura cu care functionarii publici pot primi si emite dispozitii obligatorii.

In cazul functionarilor administrativi a caror investitura legala a fost in competenta, atipica, chiar viciata, numiti functionari de fapt, actele lor sunt, in principiu, acte fara valoare juridica.

In situatia actelor decizionale, cum sunt cele de autorizare, de sanctionare etc., nu se pot produce efecte juridice valabile, deoarece autorul lor nu dispune de competenta legala de emitere, iar vointa sa este lipsita de semnificatia juridica pe care legea o acorda vointei celor aflati in deplina legalitate.

In schimb, in cazul unor operatiuni tehnico-materiale cum sunt cele de constatare in materia actelor de stare civila, a autentificarii si, in general in materia actelor constatatoare – unde iregularitatea investirii este irelevanta pentru tertii participanti in raport juridic, acestia neputand cunoaste lipsa conditiilor legale in exercitarea competentei de catre functionar - respectivele acte vor trebui considerate ca operatiuni valabile. Valabilitatea actelor constatatoare este determinata de rolul functionarului a carui activitate se reduce la o simpla operatiune de constatare si de inregistrare a vointei partilor din actul juridic ori a faptului produs. Astfel, in baza principiului aparentei de drept, aceste acte sunt valabile cu conditia ca intocmirea lor sa se fi facut cu respectarea formelor cerute de lege iar beneficiarul lor sa fi fost in drept a le obtine.

O alta forma de incredintare a competentei este competenta delegata. Ea constituie incredintarea unor atributii care revin in mod obisnuit unui functionar si caruia legea ii permite sa si le incredinteze unui subordonat ierarhic. Spre deosebire de celelalte cazuri, la delegare opereaza transmiterea catre o singura persoana a unei parti din atributii si nu a tuturor ca in ipoteza inlocuirii sau a suplinirii.

Instituirea delegarii trebuie sa tina seama de mai multe elemente precum: scopul, obiectul, forma, modul si conditiile de delegare.

De asemenea, exercitarea delegarii incredintate presupune respectarea unor conditii recomandate de stiinta administratiei:

- respectarea sferei de atributii delegate, in sensul neinterventiei functionarului ierarhic superior;

- persoana care si-a delegat atributiile are obligatia sa mentina delegarea in limitele noilor competente;

- controlul asupra activitatii delegate.

In fine, incetarea delegarii se efectueaza dupa aceeasi procedura prin care ea a fost instituita.

Competenta este o categorie juridica deosebita de capacitatea juridica civila. Capacitatea juridica civila confera persoanei aptitudinea de a-si exercita drepturile sau de a folosi aceste drepturi incheind, personal sau prin alte persoane, acte juridice.

Capacitatea juridica civila este legata de personalitatea individului, fiind determinata de anumite criterii obiective, potrivit carora individul poate sa aprecieze in mod constient insemnatatea si urmarile actiunilor sale.

Individul inzestrat cu o asemenea capacitate juridica devine o persoa-na fizica apta de a intra in raporturi juridice, putand sa faca orice act juridic. In cazul in care nu poate face acte juridice, legea trebuie sa prevada in mod expres acest lucru. In aceste cazuri, persoana este incapabila de a face acte juridice valabile.

Intervenind in acest fel, legea ocroteste pe cel incapabil sa faca acte juridice prin care i-ar fi vatamate drepturile sau interesele sale legale. De asemenea in acest fel sunt ocrotiti si tertii angajati in astfel de raporturi juridice. Consecintele juridice ale nesocotirii unor astfel de interdictii juridice se reduc la sfera drepturilor si obligatiilor subiectelor angajate in respectivele raporturi juridice.

Actele juridice incheiate in aceste conditii sunt lovite de nulitatea relativa, care poate fi invocata de cei interesati si care poate fi mai usor acoperita.

In materia competentei lucrurile stau altfel, dupa cum vom vedea in continuare. Mai intai, competenta releva organizarea unei anumite activitati la care participa o pluralitate de persoane. Calitatea juridica pe care o confera competenta subiectelor de drept participante la raporturile juridice, are la baza o anumita organizare. Activitatea desfasurata de subiectele investite cu o anumita competenta, ofera acestor subiecte o calitate oficiala, pe care o desfasoara in principiu din oficiu, datorita naturii si menirii formei de organizare in cadrul careia isi exercita competenta. Aceasta este calitatea cu totul speciala a subiectelor active participante in raporturile de drept administrativ, in calitatea lor de organizatori si executori ai legii.

Astfel, in competenta se exprima juridic continutul activitatii desfasurate de subiectele de drept din punct de vedere material, teritorial si temporal. Competenta este o categorie de baza a dreptului administrativ, in jurul acestei categorii juridice construindu-se intreg dreptul administrativ[7].

Concluzia pe care o putem trage, in urma analizei facute, este aceea ca baza de referinta a controlului judecatoresc in contencios administrativ, reiese din notiunea de regim juridic administrativ.