Acte administrative care pot fi atacate de catre prefect

Acte administrative care pot fi atacate de catre prefect

Conform Legii nr. 340/2004 privind institutia prefectului[1], una din atributiile principale ale prefectului este aceea de verificare a legalitatii actelor administrative ale consiliului judetean, ale consiliului local sau ale primarului (art. 24 (1) lit f) ). In exercitarea acestei atributii, prefectul cu cel putin 10 zile inaintea introducerii actiunii in contenciosul administrativ, va solicita autoritatilor care au emis actul, cu motivarea necesara, reanalizarea actului socotit nelegal, in vederea modificarii sau, dupa caz, a revocarii acestuia (art. 26 (1)).[2]

Acest din urma articol avea un alt continut in cadrul Legii nr. 340/2004, respectiv prefectul putea ataca, in fata instantei de contencios administrativ, actele administrative ale autoritatilor administratiei publice locale si judetene, daca le considera ilegale, cu exceptia actelor administrative de gestiune, actul atacat fiind suspendat de drept.

Articolul, asa cum a fost redactat in legile administrative ce au precedat Legea nr. 340/2004, a generat numeroase discutii.

Inainte de toate, controlul prefectului nu se refera la toate actele juridice care emana de la aceste autoritati, ci numai la actele administrative ale acestora. Controlul prefectului nu priveste, de pilda, contractele pe care aceste autoritati le-au incheiat, oricat de neconforme cu legea ar fi acestea.

In al doilea rand, din cele prezentate putem remarca o exceptie cu privire la actele administrative ale autoritatilor adiministratiei publice locale, respectiv actele de gestiune, care nu puteau fi atacate de prefect in virtutea atributiilor sale conferite de Legea nr. 340/2004 nemodificata si necompletata, si ca reprezentant al Guvernului in plan local, spre deosebire de legislatia actuala, care confera prefectului o libertate mai mare de actiune prin eliminarea exceptiei.

Notiunea de act administrativ de gestiune a trezit numeroase discutii.

Reglementarea actuala, insa, rezolva una din cele mai discutate probleme.

Conform reglementarilor anterioare, erau exceptate de le controlul legalitatii exercitat de prefect, actele de gestiune curenta, unii autori considerand ca facand parte din aceasta categorie actele de drept privat. Puteau fi atacate de catre prefect numai actele emise in regim de drept public.[3]

S-a facut distinctia intre acte de gestiune realizate in regim de drept public si acte realizate in regim de drept privat. S-a aratat, astfel, ca ceea ce este relevant pentru actul juridic nu este obiectul sau, ci calitatea in care actioneaza autorul actului si regimul juridic in care actul e facut. Vorbim deci de o gestiune a statului in regim de drept public, cand acesta actioneaza in haina autoritatii publice, si de o gestiune a statului in regim de drept privat, cand acesta, actioneaza in baza acordului de vointa, pe baza de conventie cu terte persoane. Actele din aceasta a doua categorie sunt acte de gestiune curenta. Este aproape imposibil de constatat, insa, cand o autoritate a administratiei publice locale sau judetene face acte de gestiune curenta (in regim de drept privat) si cand acte de gestiune (de asemenea, in regim de drept privat), fara caracter curent.[4]

Controversele in doctrina au aparut si ca urmare a faptului ca in Legea nr. 29/1990, vechea lege a contenciosului administrativ, se vorbea de acte de gestiune, pe cand in Legea nr. 69/1991- de acte de gestiune curenta, terminologie preluata si de legile ulterioare, adoptate in materie.

Unii autori au considerat ca sintagma gestiune curenta ar fi numai un joc de cuvinte, intrucat nu se poate infrange norma de principiu din art. 1 si art. 2 lit. d) din Legea nr. 29/1990.[5]

Altii nu au imbratisat aceasta opinie, ci au sustinut ca aceasta sintagma are menirea de a preciza mai bine notiunea de act de gestiune, savarsit in regim de drept privat, deoarece numai acestea sunt exceptate de la controlul instantei de contancios administrativ.[6]

S-a explicat in doctrina faptul ca exceptarea in mod expres a actelor de gestiune curenta, de la controlul instantei de contencios administrativ, atat in Legea nr. 69/1991, cat si in Legea nr. 215/2001, s-a datorat importantei lor reduse si pentru ca nu afectau interesele colectivitatii locale, fapt pentru care ele erau supuse controlului judecatoresc dupa dreptul comun.[7]

Vechile reglementari au dat nastere la o serie de discutii pe marginea delimitarii dintre actele de gestiune si actele de gestiune curenta, aceasta datorita faptului ca legislatia nu aducea nici o explicatie cu privire la asemenea acte, desi ele erau prevazute de lege. Ideile care s-au conturat au fost fie de a admite sinonimia acestora, fie de a accepta faptul ca actele de gestiune curenta reprezinta specia iar actele de gestiune – genul, primele fiind singurele exceptate de la controlul de legalitate in fata instantei de contencios administrativ.

Desi Legea nr. 340/2004 atenueaza aceste controverse prin art. 24 (1) lit. f) care excepteaza de la controlul legalitatii “actele de gestiune”, O.U.G. nr.179/2005 pare sa puna capat oricaror controverse, nemaifacand distinctie intre actele administrative de gestiune si celelalte acte administrative ale consiliului local, ale celui judetean si ale primarului. Ordonanta supune verificarii legalitatii exercitate de catre prefect toate actele administrative ale autoritatilor administratiei publice judetene si locale.

Referindu-ne la actele de gestiune, nu putem trece peste discutiile aparute in doctrina privitor la ele, intrucat doctrina a jucat si joaca un rol foarte important in interpretarea legii, iar unele propuneri ale acesteia pot aduce cu sine modalitati de perfectionare a functionarii unor sisteme de drept.

In doctrina s-a considerat ca actele autoritatilor administratiei publice locale pot fi grupate in doua mari categorii: acte unilaterale si acte bilaterale. Actele de gestiune se inscriau in cea de-a doua categorie fiind acte bilaterale, autoritatea manifestandu-se in calitate de subiect de drept privat. In aceeasi ordine de idei[8], s-a afirmat si ca actul de gestiune este acela cand autoritatea administrativa procedeaza exclusiv ca persoana juridica, iar atunci cand se manifesta atat ca putere publica, cat si ca persoana juridica, prima dintre aceste calitati ( cea de putere publica) va prevala asupra celeilalte ( persoana juridica), actul trebuind a fi socotit ca fiind act administrativ.

Intr-o alta opinie s-a afirmat ca prefectul poate ataca atat actele administrative de autoritate, cat si actele administrative de gestiune, cu deosebirea ca actele administrative de autoritate vor fi atacate in fata instantei de contencios administrativ, pe cand cele de gestiune vor fi atacate la instantele de drept comun, prin aceasta ocrotindu-se legalitatea ca principiu fundamental.[9]

Privind evolutia in timp a acestei atributii ce ii revine prefectului, putem constata o serie de modificari aduse acesteia.

Astfel, in ceea ce priveste autoritatile ale caror acte pot fi atacate de catre prefect, pe motiv de ilegalitate, Legea nr. 69/1991, in art. 101, stabilea ca pot fi supuse controlului de legalitate actele autoritatilor administratiei publice locale si judetene.

In doctrina vremii s-a pus intrebarea daca actele ce emana de la presedintele Consiliului judetean (dispozitii) ori de la delegatia permanenta a acestui consiliu (decizii) sunt sau nu supuse controlului exercitat de prefect. Conform art. 7 din Legea nr. 69/1991, consiliul judetean alege din randul membrilor sai presedintele si delegatia permanenta. Presedintele consiliului judetean, fiind seful administratiei publice judetene, asigura executarea hotararilor consiliului judetean si a deciziilor delegatiei permanente, exercita atributiile care ii revin judetului in calitate de persoana juridica, numeste si elibereaza din functie personalul administratiei publice judetene, cu exceptia secretarului, exercita functia de ordonator principal de credite, emite dispozitii cu caracter individual etc.

Delegatia permanenta a consiliului judetean realizeaza conducerea operativa a treburilor administratiei publice judetene, aduce la indeplinire hotararile consiliului judetean si emite decizii in exercitarea atributiilor sale.

Delegatia permanenta exercita atributiile consiliului judetean cu cateva exceptii prevazute de lege in art. 64 (1), dintre atributiile sale facand parte: asigurarea construirii, intretinerea si modernizarea drumurilor de interes judetean, organizarea si conducerea serviciilor publice judetene si aprobarea regulamentelor de functionare ale acestora, administrarea domeniului public si privat al judetului, stabilirea impozitelor si taxelor judetene, hotararea infiintarii de institutii si agenti economici de interes judetean, atribuirea, conform legii, a denumirilor strazilor, pietelor si unor obiective de interes local etc. (art. 59).

O prima opinie, a fost ca prevederile legii sunt si trebuie sa fie de stricta interpretare, astfel ca ele nu pot fi extinse la alte categorii de subiecti decat cele prevazute de lege.

O alta opinie, contrara acesteia s-a pronuntat in sensul ca, dimpotriva, controlul legalitatii deciziilor delegatiei permanente de catre prefect se impune cu mai multa tarie atata vreme cat aceste decizii nu mai sunt supuse ratificarii ulterioare de catre consiliul județean.[10]

In ceea ce priveste presedintele consiliului judetean, dispozitiile sale trebuie sa fie controlate din punct de vedere al legalitatii lor, de catre prefect, atata timp cat ele nu sunt controlate printr-o modalitate care sa fie prevazuta de lege, de catre consiliul judetean sau delegatia permanenta a acestuia.[11]

In urma republicarii Legii nr. 69/1991, care este abrogata la ora actuala, pe langa actele autoritatilor administratiei publice locale si judetene, prefectul poate ataca in fata instantei de contencios administrativ, si actele presedintelui consiliului judetean (cu exceptia actelor de gestiune curenta), daca le considera ilegale ( art.111(1)).

Prin Ordonanta de Urgenta nr. 22/1997 se modifica acest articol, adaugandu-se actelor autoritatilor administratiei publice locale si judetene, actele presedintelui consiliului judetean si actele delegatiei permanente (cu exceptia actelor de gestiune curenta) (art. 104).

Legea nr. 215/2001 aduce la randuI ei o modificare O.U.G nr. 22/1997, in aceasta privinta, astfel ca prefectul poate ataca in fata instantei de contencios administrativ doar actele administratiei publice locale si judetene si pe cele ale presedintelui consiliului judetean, daca le considera ilegale, cu exceptia actelor de gestiune curenta.

Articolul 24 (1) lit. f), din Legea nr. 340/2004, nemodificat prin O.U.G. nr. 179/2005, prevede o exceptie in ceea ce priveste actele administrative ale autoritatilor administratiei publice locale si judetene, care sunt verificate sub aspectul legalitatii lor de catre prefect. Actele exceptate de la acest control sunt cele de gestiune.

In literatura de specialitate, s-a conturat idea ca exceptia are un caracter neconstitutional, intrucat nici Constitutia din 1991 – in art.122 (4) si nici Constitutia din 2003 – in art.123 (5), nu fac distinctie intre actele ce pot fi atacate de catre prefect in fata instantei de contencios administrativ.[12]

Constitutia din 2003, in art. 123 (5) prevede: “Prefectul poate ataca,in fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal”.

Unii autori au considerat ca Noua Constitutie reprezinta cadrul general in materie, iar Legea nr. 340/2004 – cadrul special de aplicare a normelor generale si pe care nu le incalca avand in vedere faptul ca actele de gestiune pot fi atacate de prefect la instantele de drept comun, prin aceasta acrotindu-se legalitatea ca principui fundamental.[13]

In doctrina[14] s-a formulat opinia conform careia categoria actelor administrative de gestiune ale administratiei publice locale cuprinde doua grupe de acte: acte de gestiune publica, denumite si contracte administrative, supuse regimului de drept public, pe care administratia le incheie in calitatea s-a de putere publica pentru satisfacerea intereselor publice, si acte de gestiune privata care sunt acte de drept comun sau simple acte de gestiune, pe care administratia le incheie in calitatea sa de persoana juridica civila, avand ca obiect bunurile din domeniul privat al statului sau al unitatilor administativ - teritoriale. Datorita faptului ca aceste doua tipuri de acte se completeaza reciproc, in majoritatea lor – caci in cadrul contractelor administrative statul si unitatile sale territorial -administrative isi administreaza domeniul lor public si, pentru acest motiv, ele se aseamana cu actele de gestiune -, ne alaturam opiniei ce sustine ca unele acte de gestiune ale administratiei publice sunt supuse, cu preponderenta regimului de drept public, iar altele sunt supuse, cu preponderenta, regimului de drept comun.

La acestea din urma exista unele derogari prevazute in legi special, Legea nr. 215/2001 care prevede in art. 125 (2) ca vanzarea, concesionarea si inchirierea bunurilor apartinand domeniului privat se fac prin licitatie publica, prin derogare de la dispozitiile de drept comun, potrivit carora proprietarul poate dispune in mod liber de bunurile sale.

Actele administrative de gestiune ale administratiei publice locale se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi[15]: a) au la baza un acord de vointa intre doua sau mai multe parti din care cel putin una este o autoritate a administratiei publice locale; b) au ca obiect organizarea de servicii publice de interes local, efectuarea  de lucrari publice de interes local si administrarea bunurilor din patrimoniul public local; c) cauza actelor administrative de gestiune consta in satisfacerea intereselor intereselor publice ale colectivitatilor locale.

O.U.G. nr. 179/2005 modifica art. 24 (1) lit. f), statuand ca prefectul verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului judetean, consiliului local sau ale primarului, fara a mai face distinctie intre actele de gestiune ale autoritatilor administratiei publice locale si celelalte acte administrative ale acestora.

Ordonanta introduce dupa art. 24 un nou articol,art. 25, care prevede ca prefectul poare verifica masurile intreprinse de primar sau de presedintele consiliului judetean in calitatea lor de reprezentanti ai statului in unitatea administrativ - teritoriala si poate sesiza organele competente in vederea stabilirii masurilor necesare in conditiile legii.

Odata lamurite aceste aspecte, facem precizarea ca verificarea legalitatii actelor administrative ale autoriitatilor administratiei publice locale si judetene, reprezinta un control posterior, adica el este exercitat de prefect numai dupa ce a fost adoptat actul. Daca verificarea legalitatii ar fi avut drept obiect un proiect de act administrativ, prefectul ar fi trebuit sa se pronunte si cu privire la oportunitatea actului, ceea ce ar afecta autonomia autoritatilor administratiei publice locale, recunoscuta de lege.[16]

Legalitatea se refera la conformitatea actului administrativ cu dispozitiile actelor juridice cu forta juridica superioara, in sens generic - “legea”, pe cand oportunitatea vizeaza conformitatea actului administrativ cu necesitatile in continua transformare a societatii.

Conform art. 85 (1), lit. h), din Legea nr. 215/2001, autoritatile locale au obligatia sa comunice prefectului prin intermediul secretarului local sau judetean, in termen de cel mult 10 zile, daca legea nu prevede altfel, toate actele emise de ele. Cu cel putin 10 zile inainte de introducerea actiunii, prefectul va solicita autoritatilor care au emis actul, cu motivarea necesara, reanalizarea actului socotit nelegal, in vederea modificarii sau, dupa caz, a revocarii acestuia (art. 26 din Legea nr. 340/2004).

Primirea unui raspuns nefavorabil sau necomunicarea in termen a solutiei autoritatii administratiei publice locale, atrage atacarea actelor respective  in fata instantei de contencios administrativ.[17] Introducerea actiunii de catre prefect  se face in termen de 6 luni de la comunicarea actului sau, dupa caz, in termen de 1 an de la emiterea lui.

Din aceste dispozitii rezulta ca prefectul isi exercita aceasta atributie printr-o verificare, verificarea se efectueaza asupra actelor administrative precum si asupra masurilor intreprinse de primar sau de presedintele consiliului judetean in calitatea lor de reprezentanti ai statului in unitatea administrativ - teritoriala, ea priveste numai legalitatea, nu si oportunitatea actelor, fiind deci un control posterior, si se refera numai la actele adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale si judetene.[18]