Necesitatea controlului judecatoresc asupra activitatii administrative

Necesitatea controlului judecatoresc asupra activitatii administrative

Complexitatea activitatii administrative si organizarea administratiei intr-o ierarhie cu diferite nivele fac, ca intre momentul adoptarii masurii si acela al realizarii sa poata aparea diversi factori obiectivi de natura perturbatorie. Orice act decizional este, in fond, o proiectare in viitor. Cea mai temeinica documentare nu permite cunoasterea tuturor factorilor aleatorii de natura sa influenteze exercitarea masurii.

Pe de alta parte necesitatea controlului rezulta si din dreptul pe care il au organele de la diferite nivele de a adopta acte decizionale, in realizarea obiectivelor stabilite de normele generale si cu forta juridica superioara. Cadrul de referinta mai restrans si informatiile mai reduse de care dispun organele inferioare fac posibila abaterea prin acte decizionale de generalitate si forta juridica inferioare, de la obiectivele stabilite de organele superioare.

Caracteristicile generale ale controlului judecatoresc asupra actelor administrative

1. O prima caracteristica a controlului judecatoresc asupra actelor administrative este ca el consta in verificarea legalitatii actelor, dar nu si a oportunitatii lor. De aceea, instanta de judecata va respinge actiunea ori exceptia ca inadmisibila, ori de cate ori reclamantul pune in discutie oportunitatea unui act administrativ. Oportunitatea nu este o conditie de legalitate a actelor administrative si de aceea cercetarea conditiilor de fapt si a motivelor ce au determinat organul administrativ sa emita actul ilegal nu prezinta interes pentru instanta, decat in masura in care ele sunt de natura sa excluda raspunderea acestuia ( cum ar fi forta majora sau inducerea in eroare a organului emitent de catre reclamant).

O alta caracteristica generala a controlului judecatoresc este ca el se
exercita numai asupra actelor administrative ale organelor administrative. Aceasta
inseamna ca nu sunt supuse controlului judecatoresc in mod nemijlocit,
operatiunile administrative.

Desigur, cu ocazia cercetarii legalitatii unui act administrativ poate fi pusa in discutie si legalitatea unei operatiuni administrative ce a stat la baza emiterii actului ori a refuzului organului administrativ de a-1 emite. Daca, de pilda, un organ administrativ si-ar justifica refuzul de a emite un act administrativ prin faptul ca organul superior nu 1-a aprobat, instanta va putea lua in discutie si refuzul ori absenta aprobarii si sa cerceteze daca este jusitifcat sau nu. Cercetarea legalitatii operatiunii nu duce la introducerea autorului ei in proces.

O a treia caracteristica a controlului judecatoresc este ca el se
desfasoara in conditii specifice jurisdictionale, ceea ce inseamna ca procedura are
un caracter contradictoriu, iar instanta este independenta in darea hotararii.

O a patra caracteristica este ca instantele au o competenta de drept
comun in infaptuirea lui. Aceasta inseamna ca ori de cate ori un litigiu referitor la
legalitatea actelor administrative nu e dat prin lege in competenta altor organe
administrative sau obstesti cu caracter jurisdictional, solutionarea lui este de
competenta instantelor judecatoresti.

Controlul judecatoresc are un caracter subsidiar. Aceasta inseamna ca,
fara a exclude exercitarea controlului asupra actelor administrative de catre alte
organe ale statului, controlul judecatoresc nici nu poate fi infaptuit decat dupa ce
s-a incercat stabilirea legalitatii pe calea administrativa a reclamatiei, sub forma
recursului gratios sau ierarhic.

Odata efectuat controlul de catre organele puterii sau Administratiei de Stat, instanta judecatoreasca nu ar mai putea verifica legalitatea actelor administrative, in legatura cu aceasta problema trebuie sa distingem mai multe ipoteze:

I.                  Prima ipoteza este aceea in care inainte de sesizarea instantei,
organele puterii sau Administratiei de Stat superioare au verificat legalitatea
actului administrativ atacat si 1-au considerat legal.

II.          A doua ipoteza este aceea cand organul puterii sau Administratiei a
anulat actul inainte de a sesiza instanta. Organul judecatoresc nu va putea
interveni sa-1 considere legal, fiindca el nu este investit decat prin cererea celui
vatamat prin actul ilegal. Ori, acesta a primit satisfactie prin anularea actului
daunator de catre organele puterii sau Administratiei de Stat si deci nu mai are
interes sa introduca o actiune injustitie. De altfel, actul nici nu va mai exista fiind
desfiintat.

III.       A treia ipoteza este aceea cand organul superior al puterii sau
administratiei de stat anuleaza actul dupa sesizarea instantei. Dat fiind faptul ca
procesul a fost declansat, instanta nu poate fi impiedicata sa verifice legalitatea
actului atacat, numai ca ea va considera ilegalitatea dovedita si va solutiona
cererea de despagubiri, cheltuielile de judecata etc., in consecinta.

IV.     O ultima ipoteza este aceea cand instanta respinge actiunea in
anulare, iar ulterior organul superior al puterii sau administratiei de stat anuleaza
actul. Dupa parerea noastra, organul superior nu are acest drept pentru ca ar
infrange principiul autoritatii de lucru judecat al hotararii instantei.

in cele ce urmeaza vom analiza cazul unui act de anulare prin care se lezeaza drepturile unei persoane. De pilda, o autorizatie de constructie a fost eliberata unei persoane, iar vecinul sau o ataca in justitie pentru ca nu a fost respectata distanta legala fata de cladirea sa.

Sa presupunem ca instanta a respins actiunea, iar ulterior organul administrativ superior anuleaza autorizatia respectiva. Prin acest act a fost lezat insa dreptul subiectiv al beneficiarului autorizatiei. Va putea oare acesta sa atace in justitiei actul de anulare pe motiv ca a incalcat autoritatea de lucru judecat a hotararii instantei? Dupa parerea noastra, o astfel de actiune va trebui admisa pentru ca altfel, hotararea instantei care a confirmat dreptul beneficiarului autorizatiei ramane fara eficienta.

Semnificatia actuala a controlului admmistrativ-iurisdictional potrivit legii nr. 29/1990

Un fel de paradox al procesului de reforma a legislatiei noastre face ca aceasta forma de control administrativ specializat sa fi dobandit o importanta teoretica si practica mai mare, dupa intrarea in vigoare a legii 29/1990, desi intentia acestei legi este, in mod evident, contrara. Explicatia rezida chiar in solutia legii:

Pentru prima data o lege a contenciosului administrativ roman consacra regula atacarii in fata instantelor judecatoresti de contencios administrativ ( mai exact cu recurs la Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie) si a actelor administrativ-jurisdictionale, dupa epiuzarea cailor administrativ-jurisdictionale ( art.4)¹⁸.

De la aceasta regula, in redactarea initiala a legii erau prevazute doar doua exceptii: actele privind impozitele si taxele si respectiv cele contraventionale. Pe de alta parte, tot in acest act normativ se precizeaza ca sunt exceptate de la 'atacul in justitie' si ' actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhic' (art.2, lit.e), respectiv actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede prin lege, o alta procedura judiciara (art.2, lit.c).

Observam totusi, faptul ca aplicarea solutiei art.4 din Legea 29/1990, in practica, intampina dificultati si datorita interpretarii, cel putin curioase, a altor fine de neprimire, cum ar fi cel de la litera b a art.2 ( actele de comandament cu caracter militar) ori cele de la litera d (actele de gestiune).

De exemplu prin Ordinul M-126 din 1990 al Ministerului Apararii Nationale emis ' in scopul interpretarii exacte a unor prevederi ale legii 29/1990, privind contenciosul administrativ', s-a stabilit ca sunt acte de comandament militar' toate actele administrative emise, potrivit legii, de catre organele MapN, precum si.'

Greu poate fi gasit un exemplu mai semnificativ de eludare a principiilor statului de drept decat acest ordin, care este, evident, ilegal, ca sa nu mai spunem ca este si contrar art.21, coroborat cu art.48 din Constitutie.

Constant, in literatura noastra de specialitate, cand se analizau jurisdictiile administrative, alaturi de jurisdictiile privind pensiile, inventiile, inovatiile, marcile de fabrica, etc. se cerceta si jurisdictia materiala a militarilor, ultimul sediu al materiei fiind decretul 207/1976. Potrivit acestui act normativ, care este inca in vigoare, impotriva ordinului de imputare se pot exercita urmatoarele cai ordinare (in sensul larg al termenului):

Contestatia ( se depune la unitatea care are in evidenta debitul si se
solutioneaza de regula, de comandamentul unitatii care a emis ordinul de
imputare);

Plangerea ( se face impotriva contestatiei si se solutioneaza de
Comisia de jurisdictie a imputatiilor din minister, judecata facandu-se cu citarea
obligatorie a persoanelor obligate la plata). Hotararea data de aceasta Comisie este
definitiva, fiind indubitabil act administrativ cu caracter jurisdictional.

Decretul nr. 207/1976 mai reglementeaza si doua cai extraordinare de atac : 'sesizarea', care poate fi introdusa de catre seful Directiei financiare din MApN sau de Ministerul de Interne ( pentru netemeinicie sau nelegalitate, in favoarea oricareia dintre parti, in cel mult doi ani de la ramanerea definitiva a hotararii administrativ-jurisdictionale) si respectiv ' revizuirea' pentru descoperirea de fapte noi.

Pana la aparitia legii 29/1990, hotararile de solutionare a contestatiilor neatacate cu recurs, respectiv, hotararea de solutionare a plangerii, ramaneau definitive, eventual mai faceau obiectul unor cai extraordinare de atac, dar tot la Comisia de jurisdictie a imputatiilor, adica la un organ administrativ cu caracter jurisdictional. Dupa aparitia legii 29/1990, pe baza prevederilor art.4, impotriva hotararilor definitive mentionate mai sus se poate face recurs la sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie, cum se intelege se poate face recurs si impotriva hotararilor date de Comisia de jurisdictie a imputatiilor in solutionarea sesizarii sau a revizuirii. Lucrurile sunt foarte clare,nu suntem in prezenta nici unui act administrativ-jurisdictional, contraventional si nici a unuia din domeniul impozitelor si taxelor. A spune ca este vorba de un alt fine de neprimire, anume act de comandament cu caracter militar, este o eroare.

Ordinul M-126 nu poate fi pus sub ' protectia legii' prin invocarea actelor de comandament militar, acesta vizeaza comanda trupelor si nu orice aspecte de ordin administrativ dintr-o unitate militara. El este si sub acest aspect, ilegal, in consecinta, susceptibil de a fi atacat in fata instantelor de contencios administrativ.

La situatia evocata mai sus s-a putut ajunge si printr-o alta eroare de interpretare insusita de o parte a practicii judecatoresti din anii 1990-1991, anume obiectul actiunii in contencios administrativ il pot constitui numai actele administrative individuale. Nimic mai simplu pentru autoritatile Administratiei Publice sa emita acte normative prin care interzic sa fie atacate acte individuale sau sa emita acte normative sfidand orice norma cu forta juridica superioara, inclusiv Constitutia.

in alta ordine de idei, este de retinut ca recursul la Sectia de contencios administrativ a Curtii de Apel pentru actele administrativ-jurisdictionale se face imediat ce s-au 'epuizat caile administrativ-jurisdictionale'.

A vorbi de actiune prealabila este, in mod evident o eroare. Legea trebuie interpretata sistematic, nu mecanic, in baza simplei succesiuni a articolelor. Faptul ca dupa art.4, care consacra recursul impotriva actelor administrativ-jurisdictionale, urmeaza in legea contenciosului administrativ, textul ce reprezinta sediul actiunii prealabile (art.5), nu inseamna ca intre cele doua texte exista o legatura.

'Actiunea prealabila in cazul actului administrativ-jurisdictional, e prevazuta chiar de art.4, care cere introducerea recursului numai dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale' este vorba de caile de genul celor reglementate de Decretul 207/1976 ori de actele normative in materia pensionarii. Este greu de inteles cum in practica s-au produs asemenea confuzii¹⁹, desi daca ne gandim la lipsa de interes fata de dreptul constitutional si dreptul administrativ in 'anii socialismului' ar exista explicatii.

Decizia nr. 96/1993 retinand ca, din petitul actiunilor reclamantilor, rezulta ca acestia, prin actiunea introdusa, urmaresc schimbarea unei situatii juridice nascute anterior intrarii in vigoare a Legii 29/1990, respectiv, scoaterea imobilului, fost proprietatea reclamantilor, de sub incidenta Decretului 92/1950 privind nationalizarea unor imobile, a statuat ca, o astfel de actiune nu poate fi primita in temeiul art.l din Legea 29/1990, prevede in mod expres, ca dispozitiile acestei legi nu se aplica actelor administrative emise anterior intrarii sale in vigoare. Fata de aceasta, a mentinut solutia primei instante si a respins recursul ca fiind neintemeiat.

in alte cauze, instanta noastra suprema nu a mai fost la fel de transanta, de exemplu sentintele care au format obiectul recursurilor solutionate prin deciziile numarul 105/1993 si 183/1993. in ambele cauze, reclamantii persoane fizice, au cerut instantei de contencios administrativ competente, anularea unor decizii de trecere in proprietatea statului a unor imobile proprietate personala in temeiul decretului 223/1974 privind reglementarea situatiei unor bunuri, in baza unor decizii ale organelor Administratiei Publice Locale emise anterior intrarii in vigoare a legii 29/1990. in ambele cazuri, instantele au admis actiunile.

2.Partile in litigiile de contencios administrativ 2.1. Calitatea de reclamant

Aceasta calitate in litigiile de contencios administrativ este reglementata de art.l din Legea 29/1990 care prevede ca: ' orice persoana fizica sau juridica, daca se considera vatamata in drepturile sale, recunoscute de lege printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instantei judecatoresti competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i-a fost cauzata'.

Astfel, poate avea calitatea de reclamant orice persoana fizica sau juridica. Cu alte cuvinte se poate adresa instantei judecatoresti, orice persoana fizica sau juridica, romana sau straina, care ' se considera vatamata in drepturile sale, recunoscute de lege', printr-un act administrativ emis sau care i-a fost refuzat de o autoritate administrativa romana.

Pentru a avea calitatea de reclamant, in actiunea de contencios administrativ, persoana fizica sau juridica, romana ori straina, care se considera vatamata in drepturile sale recunoscute de lege, adica, sa considere ca, prin actul administrativ de autoritate ori prin refuzul autoritatii administrative de a-i rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, a fost vatamat in drepturile sale recunoscute de lege.

Aplicand prevederile legale referitoare la dreptul la actiune in contencios administrativ a persoanelor fizice care au fost vatamate intr-un drept recunoscut de lege, Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie, prin Decizia nr. 8/1991, a statuat ca, in temeiul art.l din legea 29/1990, au dreptul la actiune in contencios administrativ, ' numai persoanele fizice sau juridice, care sunt vatamate in drepturile lor existente si recunoscute de lege, nu si cele care solicita apararea unor interese sau vocatii'.

in speta, o persoana fizica a chemat in judecata Scoala nr.2 din Piatra Neamt si Inspectoratul scolar judetean Neamt cerand sa constate ca a fost vatamata grav in interesele sale legitime prin faptul ca la concursul tinut in decembrie 1990 pentru ocuparea unui post de bibliotecar la scoala parata, nu a fost clasificata pe primul loc, ci pe al doilea, neocupand astfel postul scos la concurs.

intrucat, persoana respectiva nu a fost vatamata intr-un drept al sau, recunoscut de lege - acest drept apartinea persoanei care, la concurs, a ocupat locul intai - apreciem ca legala si temeinica solutia pronuntata de Sectia de contencios administrativ a Tribunalului judetean Neamt (de respingere a actiunii), solutie mentinuta de altfel si de instanta noastra suprema, prin decizia sus­mentionata .

intr-o alta cauza, o asociatie patronala si doua federatii sindicale au cerut instantei de contencios adminstrativ, obligarea Guvernului Romaniei la alocarea unor sume, unitatilor de gospodarire comunala, pentru acoperirea subventiilor datorate protectiei populatiei.

Solutionand cauza, instanta competenta a admis exceptia lipsei calitatii
procesuale a reclamantilor.

Judecand recursul, instanta suprema a statuat ca solutia pronuntata este corecta, intrucat, nici unul dintre cei trei reclamanti, nici separat si nici impreuna, nu se pot subroga in drepturile si obligatiile agentilor economici, pentru a introduce o actiune de natura celei in cauza²⁰.

Concluzionand asupra acestei probleme - calitatea reclamantului - vom preciza ca, poate avea aceasta calitate: a) orice persoana fizica sau juridica de drept privat romana ori straina; b) care se considera vatamata;c) intr-un drept al sau;d) recunoscut de lege.

2.2 Calitatea de parat

in litigiile de contencios administrativ, poate avea aceasta calitate, asa cum rezulta din prevederile art. l citat, orice autoritate administrativa, intelegand prin autoritate administrativa serviciul public administrativ, care realizeaza sarcinile puterii executive de satisfacere a intereselor generale ale societatii, vom considera ca pot fi parati, in litigiile de contencios administrativ, organele Administratiei Publice, institutii publice si Regii autonome de interes public , adica toate acele servicii publice administrative create pentru a satisface interesele generale ale societatii. Deci, nu vor putea avea calitatea de parati, in litigiile de contencios administrativ, organizatiile cooperatiste sau obstesti, agentii economici si persoanele juridice cu scop nelucrativ, pentru ca acestea nu au calitatea de 'autoritati publice', nu sunt titulare de putere publica.

Desi, practica instantei noastre supreme a mers, in general pe aceasta competenta constatam, ca in unele cazuri a admis ca pot fi parate in actiunea de contencios administrativ si unele asociatii cu scop nelucrativ. Astfel, prin actiunea formulata, o Societate Comerciala, a cerut obligarea paratului, un oficiu al registrului comertului, sa modifice denumirea societatii sale. Judecand cauza, instanta de fond a respins actiunea ca neintemeiata.

in art. l din legea nr.29/1990 nu se prevede ca actul administrativ vatamator trebuie sa emane numai de la un organ al Administratiei de Stat. Nu face acest lucru pentru ca, acte administrative pot emite si alte organe ale statului cele legislative si judecatoresti - ca este asa ne-o dovedeste si art. 2 lit.a din aceeasi lege, care excepteaza de la controlul instantelor de contencios administrativ ' actele de autoritate ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului'.

Vom observa ca din prevederile art. 13, potrivit carora actiunile injustitie, prevazute in legea 29/1990, vor putea fi formulate si personal impotriva functionarului autoritatii parate, care a eliberat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii, daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin intarziere rezulta ca, parat, (in anumite actiuni in contencios administrativ), poate fi si un functionar public si anume acela care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii (privitoare la un drept recunoscut de lege), ori al eliberarii unui certificat, a unei adeverinte sau a oricarui alt inscris.

Potrivit textului sus-mentionat, functionarii publici pot deveni parati in astfel de actiuni, numai in cazurile in care, prin cerere se solicita si plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin intarziere, (in rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege ori in eliberarea unui certificat, a unei adeverinte sau a oricarui alt inscris)²³.

Legea confera insa dreptul functionarului public actionat in justitie sa cheme in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul a carui legalitate - totala sau partiala - este supusa judecatii. Determinarea calitatii de parat reprezinta importanta pentru stabilirea sferei de aplicare a legii 29/1990 si a competentelor instantelor de contencios administrativ, astfel incat persoanele fizice si juridice sa fie aparate prin aceasta lege, numai impotriva abuzurilor autoritatilor publice si serviciilor publice administrative, pentru celelalte litigii aplicandu-se normele de drept material si procesual de drept comun.

inscrierea sa faca dovada titlului de proprietate³¹ , dupa cum a format obiectul unor astfel de actiuni anularea unui concurs pentru ocuparea unei functii , precum si anularea hotararii prin care s-a respins transferul unui student de la o

•^o

facultate la alta ori anularea dispozitiei unui primar prin care a constituit o Comisie comunala de pensii si asigurari sociale de stat³⁴ sau a unei decizii emise de autoritatea tutelara pentru instituirea unei tutele .

Cu privire la actul administrativ ce poate forma obiectul unei actiuni in contencios administrativ este de precizat ca acesta trebuie sa fie un act administrativ de autoritate, emis cu nesocotirea prevederilor legii.

Desi legea - art. l citat - nu face precizare, noi o vom face, bazandu-ne pe exceptiile mentionate din aceeasi lege, potrivit carora nu pot fi atacate in justitie, pe calea contenciosului administrativ, actele de gestiune si actele administrative cu caracter jurisdictional, ca si cele pentru care legea prevede o alta procedura judiciara.

Cu alte cuvinte, pentru a putea forma obiectul unei actiuni in contencios administrativ este necesar ca actul administrativ prin care o persoana fizica sau juridica se considera vatamata in drepturile ei, trebuie sa fie:

a)     un act administrativ de autoritate;

b)     pentru care legea speciala sa nu prevada o alta procedura judiciara de
atac.

Astfel se constata, din practica instantelor de contencios administrativ, ca sunt cazuri in care reclamantii introduc actiuni ce privesc cu totul alte acte juridice decat cele administrative de autoritate, in acest fel, s-au formulat actiuni pentru anularea unei hotarari adoptate de Parlamentul Romaniei³⁶ a unei adrese semnate de un prefect care cuprinde o comunicare³⁷, a unei adrese semnate de un prefect

oo

prin care solicita unui Consiliu judetean sa revina asupra unei hotarari , a unor adeverinte sau note de relatii³⁹, a unei adrese de comunicare a unei anumite situatii⁴⁰, a unor acte administrative false⁴¹, a unei adrese care atesta datele existente in evidenta unei autoritati administrative⁴², a unei adrese care cuprinde masurile luate de un organ al Administratiei Publice pentru rezolvarea cererii petentului⁴³, a unei adrese care cuprinde punctul de vedere al unei directii din minister⁴⁴ sau de anulare a unui buletin de expertiza⁴⁵, in alte cazuri actele administrative de autoritate sunt atacate nu la instantele judecatoresti ci la organele administratiei publice ierarhic superioare, cum sunt de exemplu, contestatiile impotriva deciziilor de aplicare a sanctiunilor disciplinare aplicate de sefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor.

Este asimilat cu actul administrativ de autoritate si refuzul nejustificat al unei autoritati publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege ca si faptul de a nu raspunde petitionarului, in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii sale, daca prin lege nu se prevede un alt termen.

Nu pot fi supuse controlului instantelor de contencios administrativ actele pregatitoare pentru ca acestea nu produc, prin ele insele efecte juridice.

in acest sens, prof. A.Teodorescu, sustinea ca: ' actele pregatitoare nu au caracterul actelor administrative propriu-zise, ci ele servesc numai a pune in masura autoritatea sa le faca pe acestea din urma, a caror elaborare o pregatesc numai'.

in acelasi sens, prof. C. Rarincescu sustinea ca actele pregatitoare ' nu sunt manifestari de vointa savarsite in vederea producerii unui efect juridic si nici nu produc, prin ele insele, asemenea efecte, ele sunt numai elemente de determinare a vointei autoritatii, careia ii revine sarcina de a lua masura sau decizia definitiva si numai acesta din urma este act producator de efecte juridice, act propriu-zis de autoritate susceptibil de a fi deferit instantelor de contencios'.

Obiectul actiunilor in contencios administrativ poate cuprinde si cererea de reparare a pagubelor materiale si morale ce i-au fost cauzate reclamantului, fie printr-un act administrativ de autoritate emis ilegal, fie prin faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca acesta se refera la emiterea unui act administrativ ori la eliberarea unui certificat, unei adeverinte sau a oricarui alt inscris.

Repararea pagubei poate fi solicitata atat prin actiunea in care se cere anularea unui act administrativ de autoritate emis ilegal sau obligarea la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege, cat si printr-o actiune separata.

in acest sens, in art. 12 din Legea 29/1990 se prevede ca in cazurile in care intinderea pagubei nu este cunoscuta la data introducerii actiunii in anularea actului administrativ, cel pagubit o va putea introduce ulterior, cu respectarea termenului de prescriptie prevazut de lege pentru cererile de despagubiri care incepe sa curga de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei.

Pentru asemenea cereri, termenul de prescriptie este de 3 ani.

De asemenea, s-au mai introdus , la instantele de contencios administrativ, actiuni ce aveau ca obiect: obligarea la executarea unui titlu executor judecatoresc⁴⁶, anularea unui proces-verbal incheiat de un executor judecatoresc⁴⁷, constatarea nulitatii unei casatorii⁴⁸, anularea actului prin care s-a respins contestatia formulata impotriva unui proces-verbal de constatare si sanctionare a unei contraventii⁴⁹, anularea deciziei de desfacere a contractului de munca al unui salariat al unei regii autonome⁵⁰, anularea unei decizii de repartizare a unui spatiu locativ emis de o Societate Comerciala⁵¹, eliberarea unei copii dupa un act

administrativ care priveste pe o alta persoana .

in majoritatea acestor cauze, instantele de contencios administrativ s-au pronuntat in sensul ca nu sunt acte administrative de autoritate ce cad sub incidenta prevederilor art. l din Legea nr. 29/1990.

4. Instantele de contencios administrativ

Potrivit prevederilor art. 6 alin. l din Legea 29/1990 astfel cum a fost modificat prin Legea 59/1993, judecarea actiunilor formulate in baza art. l din prezenta lege e de competenta tribunalului sau a Curtii de Apel in a carui raza teritoriala isi are domiciliul sau sediul reclamantul, potrivit competentelor materiale prevazute de art. 2 si 3 din Codul de procedura civila. Din prevederile citate rezulta ca sunt instante de contencios administrativ:

a)      tribunalele judetene si al municipiului Bucuresti - desi acesta nu mai
este mentionat in textul modificat, asa cum era in cel nemodificat;

b)     curtile de apel.

Procedand astfel, consideram ca sunt de competenta tribunalelor, ca instante de contencios administrativ, actele administrative de autoritate adoptate sau emise de:

a) consiliile locale ( comunale si orasenesti) cu exceptia Consiliului
General al municipiului Bucuresti, de primari si de serviciile publice ale
consiliilor locale;

b)      institutii publice de invatamant, cultura, arta, sanatate s.a., indiferent
de subordonare;

c)      regiile autonome de interes public national, judetean sau local.

in practica au aparut unele conflicte de competenta materiala. Astfel, s-a pus problema instantelor competente in cauzele in care reclamantul, prin aceeasi actiune, a chemat in judecata autoritatile administrative ale caror acte pot fi controlate, in cadrul litigiilor de contencios administrativ, de instantele judecatoresti de contencios administrativ diferite.Solutionand un asemenea litigiu, Curtea de Apel Bucuresti a statuat ca simpla chemare in judecare a unor autoritati ale Administratiei Publice judetene, a municipiului Bucuresti sau centrale care nu au atributii legale de a emite actul al carui refuz nejustificat de eliberare este contestat in justitie, tine de dreptul de disponibilitate al reclamantului, in speta, insa, obiectul actiunii il formeaza refuzul de punere in posesie pentru terenul restituit reclamantului, or aceasta atributie legala este de competenta Consiliilor locale, iar solutionarea conflictului juridic aparut este conferita judecatorului in a carei raza teritoriala este situat terenul.

De asemenea, in practica solutionarii litigiilor de contencios administrativ au aparut conflicte de competenta intre instantele judecatoresti de grade diferite din cadrul aceleiasi circumscriptii a unei curti de apel. Asemenea conflicte de competenta se solutionau de sectia de contencios administrativ a curtii de apel in a carei raza functioneaza instantele judecatoresti aflate in conflict de competenta⁵³.

Pentru cauzele aflate in faza de fond sau recurs la data intrarii in vigoare a legii 53/1993 instanta noastra suprema a statuat ca in toate cazurile in care potrivit legii de fata, competenta materiala a instantei investita anterior este modificata, dosarele se trimit din oficiu instantei competente⁵⁴.

5. Conditiile actiunii directe potrivit Legii 29/1990

Daca vom analiza prevederile Legii contenciosului administrativ, vom retine urmatoarele conditii:

Actiunea poate fi promovata de orice persoana fizica sau juridica;

Sa se considere vatamat cel care introduce actiunea in drepturile sale,
recunoscute de lege;

Actul sa fie unul administrativ;

Actiunea vizeaza si refuzul nejustificat de rezolvare a cererii referitoare
la un drept legal;

Actul atacat sa apartina unei 'autoritati administrative' si nu numai
unui' organ al Administratiei de Stat', ca in baza Legii nr. 1/1967;

inainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea
lui, cel care se considera vatamat trebuie sa se adreseze autoritatii emitente a
actului ori celei ierarhic superioare acesteia pentru rezolvarea cererii ( procedura
administrativa prealabila);

Actiunea trebuie introdusa in termen de 30 de zile de la comunicarea
solutiei date reclamatiei dar nu mai tarziu de un an de la data comunicarii actului a
carui anulare se cere;

Actul sa nu fie emis anterior intrarii in vigoare a legii 29/1990.
Astfel, vom trece la analiza conditiilor directe si a observatiilor care se

impun in functie de prevederile constitutionale avand in vedere ca legea 29/1990 este anterioara adoptarii legii fundamentale, reliefand astfel necesitatea imbunatatirii reglementarilor pentru asigurarea scopului legii - ocrotirea si garantarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor.

A.      Actiunea poate fi promovata de orice persoana fizica sau juridica

Una din conditiile de baza pentru folosirea actiunii de contencios administrativ priveste calitatea reclamantului care trebuie sa aiba capacitatea de a sta in justitie, aceasta capacitate avand-o atat persoanele fizice cat si cele juridice. O asemenea calitate a reclamantului este determinata de faptul ca se afla sau s-a aflat intr-un raport de drept administrativ in care celalalt subiect este, desigur, un organ sau un functionar al Administratiei Publice. Ca atare, calitatea de reclamant in actiunea de contencios administrativ o poate avea si un functionar al organelor Administratiei Publice, atunci cand i se aduce atingere drepturilor pe care le are prin acte administrative. Mai mult, o asemenea calitate o poate avea chiar si o persoana juridica, un organ al Administratiei Publice care are un statut juridic autonom in sistemul organelor Administratiei Publice ( de exemplu o universitate, fata de actele emise de Ministerul Educatiei Nationale sau o Regie Autonoma in raporturile lor cu autoritatile tutelare ori potrivit Legii 69/1991 privind Administratia Publica Locala, un Consiliu Local, comunal, orasenesc, municipal, fata de Consiliul Judetean).

B. Reclamantul sa se considere vatamat in drepturile sale recunoscute de lege

Conditia impusa in lege de legiuitorul din 1990 s-a vrut mai elastica, nu s-a impus ca ' persoana sa fie vatamata intr-un drept', asa cum prevede art. 48 alin. l din Constitutie. Cu alte cuvinte s-a lasat la aprecierea persoanei daca este sau nu vatamata, desigur in conditiile legii hotarand in final instanta de judecata. Interpretarea dispozitiilor legii nr. 29/1990 ' daca se considera vatamata in drepturile sale recunoscute de lege' trebuie facuta si avand in vedere prevederile art. 150 alin. l din Constitutie ' legile si toate celelalte acte normative raman in vigoare in masura in care nu contravin prezentei Constitutii'. Pentru intelegerea conceptelor care au intervenit in practica instantelor confruntate cu rezolvarea cererilor, trebuie clarificata notiunea de 'drept subiectiv' si 'interes legitim'.

Drepturile subiective sunt acele drepturi (dreptul la nume, la domiciliu, privind starea civila) care ajuta la identificarea fiintei umane ca persoana. Alte drepturi subiective contribuie la afirmarea si dezvoltarea personalitatii, pentru ca de la nastere si pana la moarte omul este subiect de drepturi si de datorii juridice. Revenind la dreptul subiectiv, retinem ca acest drept subiectiv pe care legea il confera reclamantului, autoritatea administrativa este obligata sa-1 respecte sau sa-1 realizeze. Prin urmare nu este suficienta existenta unui interes legitim, ci trebuie dovedita existenta incalcarii unui drept subiectiv care revine reclamantului.

Actiunea injustitie a reclamantului trebuie sa prezinte un interes pentru el, caci fara interes acesta nu poate exista. De exemplu, desi dovedeste existenta unui drept incalcat de autoritatea administrativa, reclamantul nu poate sa se adreseze in justitie si sa solicite anularea unui act administrativ, daca acel act a fost deja revocat de organul care 1-a emis ori a fost anulat de organul ierarhic superior acestuia si care nu a produs efecte juridice.

C.Actul atacat sa fie unul' administrativ**

Dupa ce in art. 11 alin. i teza l se prevad posibilitatile instantei in urma solutionarii cererii; teza a Il-a stipuleaza ca ' instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecarii⁵⁵'. Legiuitorul din 1990 a cuprins asadar si actele denumite 'preparatorii' de catre doctrinari, acte ce puteau fi atacate 'odata cu actul sau decizia definitiva data pe baza lor' si in legislatia perioadei interbelice⁵⁶.

Rezulta ca instanta trebuie sa verifice atat actele administrative propriu-zise cat si adrese, precizari, note, rapoarte cu caracter tehnic care au stat la baza elaborarii actului atacat.

Interpretarile eronate ale unor instante de contencios administrativ, inclusiv Sectia de specialitate a C.S.J. au calificat ca fiind 'acte prealabile', chiar hotarari de guvern ori acte ale prefectului excluzandu-le de la controlul in contencios administrativ, legitimand astfel abuzul autoritatii administrative.

Actele administrative pot fi revocabile sau irevocabile in functie de imprejurari daca acestea au intrat sau nu in circuitul civil, daca au produs sau nu efecte juridice in alte domenii, iesind din sfera de reglementare exclusiva a Dreptului Administrativ.

D. Actiunea in contencios administrativ vizeaza si refuzul neiustificat al

unei autoritati administrative

Art. l prevede ca refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege poate sa constituie obiect al actiunii in justitie, in cele ce urmeaza vom prezenta o cauza din practica instantelor de contencios administrativ prin care s-a admis actiunea constatandu-se refuzul autoritatii administrative de a elibera actul legal ce asigura exercitarea unui drept legitim.

Astfel, din actele dosarului rezulta ca reclamanta are o situatie ce justifica incadrarea in gradul I de invaliditate, cat si considerarea sa ca persoana handicapata, potrivit criteriilor prevazute in art.l din Legea 53/1992.

imprejurarea ca la l noiembrie 1997 reclamanta este pensionata pentru invaliditate de gradul I nu justifica refuzul comisiei de expertiza medicala si recuperare a capacitatii de munca de a o incadra intr-o categorie de persoane handicapate.

Aceasta, deoarece, din punct de vedere conceptual, cele doua categorii (notiuni) - invaliditate si handicap fizic se suprapun intr-o masura semnificativa, iar pe de alta parte Hotararea de Guvern nr. 3/1997 nu contine dispozitii in privinta persoanelor handicapate, cum nici Legea 53/1992, la randul sau, nu se refera la pensionarii de invaliditate.

Prin urmare, in situatia in care cerintele aratate in art.l din Legea 53/1992 sunt indeplinite, incadrarea intr-o categorie de persoane handicapate este obligatorie, actul normativ privind protectia speciala a persoanelor handicapate neimpunand realizarea altor conditii. Cu atat mai putin, sfera de aplicare a Legii 53/1992 nu poate fi restransa prin acte administrative, chiar daca acestea sunt norme interne de aplicare a legii.

Fata de considerentele prezentate, s-a admis recursul, a fost casata sentinta atacata si in fond s-a admis actiunea in sensul obligarii paratei sa elibereze reclamantei certificat de persoana handicapata⁵⁷.

E. Actui atacat trebuie sa apartina unei 'autoritati administrative'

Prin Legea 1/1967 se stipula ca erau supuse controlului judecatoresc actele care emanau de la organele locale ale Administratiei de Stat, excluzand actele Consiliului de Ministri intrucat potrivit Constitutiei din 1965 era organul suprem al Administratiei de Stat.

in cauza, reclamantului i s-a atribuit in anul 1985, din terenurile proprietate de stat, suprafata de 99 m.p., in municipiul Campina, pentru construirea unei locuinte, iar in anul urmator i s-a inchiriat suprafata de 299 m.p. pentru curte si folosinta agricola. Dupa intrarea in vigoare a legii fondului funciar, prin Decizia nr. 515 din 19 iulie 1991 a prefectului judetului Prahova, s-a stabilit in favoarea reclamantului, dreptul de proprietate numai asupra terenului atribuit pentru constructie, Consiliul Local al municipiului Campina refuzand sa propuna, conform art.35 alin. 6 din Legea 18/1991, atribuirea diferentei de teren aferente casei de locuit si anexelor gospodaresti.Fata de aceasta atitudine a Administratiei Locale, manifestata expres prin adresa nr.9717 din l noiembrie 1995, reclamantul a sesizat instanta de contencios administrativ pentru a se constata ca este indreptatit sa primeasca in proprietate si terenul in litigiu, astfel, refuzul Consiliului Local de a formula propunerea corespunzatoare prefectului este nejustificata, si, in consecinta, sa fie obligata autoritatea parata sa intocmeasca actul solicitat in conformitate cu dispozitiile legii.

Tribunalul Prahova a obligat Consiliul Local al municipiului Campina sa inainteze prefectului propunerea de atribuire in proprietatea reclamantului a suprafetei de 343 m.p. aferenta casei de locuit si constructiilor anexe.

Hotarand in acest mod, instanta nu a depasit atributiile puterii judecatoresti si nu s-a substituit in activitatea unui organ al puterii executive, cum se sustine prin recursul in anulare, ci si-a exercitat atributiile sale firesti de instanta de contencios administrativ in cadrul carora este pe deplin competenta sa verifice legalitatea actelor administrative sau sa constate daca o autoritate a Administratiei Publice refuza nejustificat sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, formulata de o persoana ce se considera vatamata.

Legea 29/1990 'extinde' aria de cuprindere a actelor care urmeaza sa fie atacate la instanta de judecata, folosind conceptul 'autoritate administrativa' ca autor al actelor ce urmeaza a fi cenzurate. Prin urmare, in sfera de cuprindere a autoritatii administrative trebuie sa includem nu numai organele Administratiei de Stat (centrale sau autonome), precum si autoritatile administrative autonome dar si autoritatile Administratiei Publice Locale ( Consiliul Judetean, Consiliile Locale, primarii, prefectii) si Regii Autonome, Societati Comerciale etc., subordonate acestora, in conditiile legii, in baza prevederilor art. 48 din Constitutie poate fi atacat si ' actul administrativ al unei autoritati publice de alta natura ( al unei structuri a legislativului, al unei autoritati judecatoresti, al Curtii Costitutionale, etc,)⁵⁸.

Totusi trebuie sa se faca o departajare categorica intre actele de autoritate prin care aceste autoritati isi exercita competenta (legi, hotarari, apeluri, mesaje in cazul Parlamentului, hotarari judecatoresti in cazul instantei, decizii, hotarari si avize in cazul Curtii Constitutionale etc.) si actele administrative prin care structuri ale lor exercita o activitate administrativa.

Asadar unei hotarari politice a Paralamentului i se va aplica un regim de drept constitutional si unei decizii a biroului permanent al camerei, un regim administrativ.

F. Conditia procedurii prealabile

Legea 29/1990 prevede in art. 5 ca inainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat se va adresa pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ autoritatii emitente care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta.

in cazul in care cel care se considera vatamat nu este multumit de solutia data reclamatiei sale, el poate sesiza tribunalul in termen de 30 de zile de la comunicarea solutiei. Daca cel care se considera vatamat in dreptul sau s-a adresat cu reclamatie si autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile se calculeaza de la comunicarea de catre acea autoritate a solutiei date reclamantei. Sesizarea tribunalului se va putea face si in cazul in care autoritatea administrativa emitenta sau autoritatea ierarhic superioara nu rezolva reclamatia in termenul de 30 de zile.

G. Actiunea trebuie introdusa in termen de 30 de zile de la comunicarea

solutiei date rcclamatiei dar nu mai tarziu de un an de la data comunicarii

actului administrativ a carui anulare se cere

Legea 29/1990 in alin. 2, 3, si 4 ale art.5, stabileste termenul in care se poate face actiunea in justitie si momentul de la care acesta incepe sa curga, diferentiat, dupa cum 'cel vatamat' s-a adresat cu recurs la organul emitent sau la organul ierarhic superior, respectiv dupa cum este vorba de tacerea autoritatii administrative. Daca 'cel care se considera vatamat' s-a adresat organului emitent, termenul de sesizare a tribunalului este de 30 de zile de la comunicrea solutiei ( alin. 2), daca s-a adresat si ' autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul', termenul de 30 de zile se calculeaza de la comunicarea de catre aceasta autoritatii a solutiei date reclamatiei (alin.3). in fine, daca autoritatea emitenta sau autoritatea ierarhica nu rezolva reclamatia in termen de 30 de zile la expirarea acestui termen incepe sa curga termenul de 30 de zile de sesizare a tribunalului (alin.4).

H. Actul sa nu fie emis anterior intrarii Legii 29/1990 in vigoare

Aceasta conditie este ceruta in mod expres, de art. 19 al Legii 29/1990, care are urmatoarea redactare: 'Prezenta lege nu se aplica actelor administrative emise anterior intrarii sale in vigoare, dar se aplica cererilor introduse anterior acestei date, termenul de 30 de zile prevazut de art. l alin.2 - reincepand sa curga de la intrarea ei in vigoare. Astfel, cauzele aflate pe rolul instantelor la data intrarii in vigoare a legii, potrivit art. 20, urmau sa se judece dupa legea aplicabila in momentul sesizarii instantei. Noua lege a intrat in vigoare la data publicarii in Monitorul Oficial. Prin urmare, legiuitorul a facut distinctie intre cereri introduse la instante anterior datei de 8 decembrie 1990 si cauze aflate pe rolul instantelor la data de 8 decembrie 1990. O problema importanta legata de aceasta conditie este cea a refuzului nejustificat al unei autoritati administrative de a anula un act ilegal, dar emis anterior datei de 8 decembrie 1990. Refuzul, in sine, este act administrativ asimilat, neavand relevanta daca el priveste un act anterior datei de 8 decembrie 1990 sau ulterior acestei date. Organul administrativ este obligat sa se pronunte intr-un termen de 30 de zile, iar daca nu a facut acest lucru, petitionarul are dreptul sa ceara sprijinul justitiei. A respinge actiunea in acest caz pe motiv ca organul administrativ nu avea obligatia sa raspunda, fiind vorba de un act anterior datei de 8 decembrie 1990, inseamna a promova o solutie contrara legii contenciosului administrativ si evident, Constitutiei.