Etapele procesului bugetar

Etapele procesului bugetar

Politica financiara publica reflectata in proiectul bugetului public

Procesul bugetar este reglementat de legea finantelor publice, nr.500/2002 si Legea finantelor publice locale, nr.273/2006 si presupune existenta unor resurse financiare, precum si alocarea lor in scopul furnizarii catre cetateni a bunurilor si serviciilor publice.

Procesul bugetar in unitatile administrativ-teritoriale se deruleaza in etape consecutive care se refera la:

- elaborarea proiectului de buget;

- aprobarea bugetului;

- executia bugetului;

- incheierea executiei bugetului;

- controlul executiei bugetului;

aprobarea executiei bugetului.

Caracteristicile procesului bugetar sunt de ordin:

- decizional, deoarece continutul sau consta in alocarea unor resurse bugetare limitate in raport cu nevoile comunitatii pentru bunuri si servicii publice.

Stabilirea destinatiilor de alocare a resurselor bugetare presupune realizarea, in prealabil, a unei inventarieri a nevoilor societatii (a comunitatilor locale), ierarhizarea prioritatilor si, in final, selectarea categoriilor de bunuri si servicii care satisfac intr-o masura cat mai ridicata necesitatile comunitatilor locale la un moment dat;

- democratic, deoarece in cursul derularii se manifesta atributele statului de drept (printre care separatia puterilor in stat), cat si posibilitatea impunerii intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de cetateni care detin majoritatea politica de decizie;

- preponderent politic, intrucat optiunea pentru un anumit tip de politica economica, financiara, care se reflecta in continutul bugetului, reprezinta un act de decizie politica al fortelor majoritare din Parlament si din consiliile locale;

- ciclic, deoarece etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi, in baza principiilor anualitatii si publicitatii bugetare, cu precizarea termenelor de derulare si finalizare.

Responsabilitatea elaborarii politicii financiare revine exponentilor administratiei publice locale, respectiv primarilor sau presedintilor de consilii judetene.

La elaborarea politicii financiare tine seama de legislatia in vigoare privind veniturile si cheltuielile publice locale, politica de dezvoltare locala si regionala promovata de Guvern si de organismele internationale.

Politica financiara are ca scop realizarea unui cadru strategic larg care faciliteze relatia dintre intentia financiara si transpunerea ei in practica, avand o serie de avantaje ca:

- faciliteaza procesul de planificare financiara;

- evita improvizatiile facute sub presiunea urgentelor financiare;

- atrage atentia asupra conditiilor financiare;

- asigura o baza pentru stabilirea si evaluarea managementului financiar si pentru evitarea trucurilor financiare;

- ajuta la obtinerea consensului si a coerentei in elaborarea deciziilor financiare;

- contribuie la mentinerea unei stabilitati financiare;

- sporesc sansele in obtinerea de credite;

- inlesneste intelegerea situatiei managerului financiar, asigura transparenta acestuia sporind credibilitatea autoritatilor locale in fata populatiei.

Elementele structurale ale politicii financiare sunt:

- nivelul general si tipul de servicii ce trebuie asigurate precum si evaluarea principalelor surse de venituri disponibile, ca surse potentiale de finantare a obiectivelor propuse;

- nivelul pana la care investitiile (cheltuielile de capital) vor fi acoperite din veniturile curente (bugetare) si modalitatile de acoperire a diferentelor (credite municipale, obligatiuni, parteneriat public - privat etc.);

- sistemul de salarizare a personalului, de acordare a unor facilitati pentru persoanele cu venituri mici;

- stimularea unor actiuni de dezvoltare locala;

- conditiile de contractare a creditelor si a obligatiunilor si a altor surse alternative de finantare si modalitatea de rambursare a acestora;

- variatiile si cotele critice ale cheltuielilor si taxelor platite in functie de evolutia economiei;

principiile manageriale care vor fi utilizate in gestionarea fondurilor existente, utilizarea de noi fonduri precum si pentru orice servicii sau activitati contractabile, fata de cele realizate prin aparatul propriu.

Politica financiara cuprinde principiile si scopurile ce ghideaza managementul financiar al unei administratii publice locale. Politicile influenteaza luarea deciziei financiare si in acelasi timp asigura standarde pentru evaluarea si monitorizarea performantei sistemului de management financiar al administratiei publice locale. Sunt declaratii facute de politicieni pentru a clarifica gandirea lor cu privire la managementul financiar. Sunt pozitii oficiale luate de administratia locala care sa-i sustina in implementarea scopurilor lor financiare. Politicile formeaza un cadru pentru managementul financiar si de asemenea, un ghid pentru managementul financiar in realizarea tranzactiilor financiare ale unei administratii publice locale.

Planificarea financiara este un proces prin care se introduc si dezvolta strategii coordonate in vederea realizarii scopurilor si politicii administratiei publice locale. Aceste strategii sunt dezvoltate ca raspuns la proiectiile situatiei in diferite perioade viitoare.

Administratiile publice locale evalueaza posibilitatea ca proiectiile de viitor sa devina realitate si pregatesc un raspuns (un plan financiar) pentru a atenua consecintele financiare nefavorabile.

Autoritatile locale sunt intr-un fel dezavantajate, in comparatie cu guvernul si chiar cu firmele private. Spre deosebire de guvern care controleaza masa monetara si creditele, autoritatile locale nu-si pot mari beneficiile in mod direct prin cresterea economica. Mai mult, spre deosebire de firmele private, autoritatile locale nu pot sa se lipseasca de activitatile ale caror costuri devin neatractive. Astfel, presiunile la care este supus bugetul local tind mai degraba sa-l dezechilibreze decat sa produca surplusuri. Prin prognozele bugetelor locale, trebuie gasit raspunsul la intrebari realiste cum ar fi: 'ce greseli ar putea sa apara?' si 'ce poate fi facut cu resursele disponibile pentru a preveni toate aceste greseli?'.

Procesul de previzionare presupune alocarea de resurse suficiente (personal, timp, echipamente), asigurarea accesului la datele si informatiile necesare si sprijin din partea executivului si legislativului.

Persoanele implicate in procesul de planificare financiara sunt reprezentanti ai: consiliului local, executivului, serviciilor de specialitate, altor organizatii de la nivel local (comisii de statistica, ONG, agenti economici etc.), serviciilor publice, cetatenilor.

Modul de abordare a previzionarii financiare depinde de nevoile de previzionare ale municipalitatii si de gradul in care exista un suport politic si managerial :

- definirea scopului previzionarii, orizontului de previzionare, grupurilor interesate, responsabilitatilor si resurselor

- suport tehnic: previzionarea este realizata centralizat sau de catre fiecare departament in parte. Previzionarea veniturilor se face pentru fiecare categorie in parte sau global. Previzionarea cheltuielilor se face pe clasificatia economica sau pe programe;

- baza de date - venituri realizate pe ultimii cinci ani pe surse, descrierea surselor, baza legala pentru fiecare sursa, date specifice, cum ar fi: numar debitori, cote de taxe, gradul de colectare, politica de exceptare de la taxe, alte elemente; - cheltuielile pe ultimii cinci ani dezvoltate pe clasificatia economica, conturi, departamente, programe, descrierea lor, baza legala sau contractuala, elemente specifice;

Referat: CHELTUIELI PENTRU AJUTORUL DE SOMAJ - legislatia in domeniul somajului prevede Referat: Gestiunea financiara a intreprinderii - obiectul si continutul finantelor

- resurse: personal specializat, timp de elaborare, echipamente electronice;

- sustinerea politica si manageriala, este de fapt cel mai important ingredient al succesului procesului de previzionare, prin implicarea totala a primarului.

Fiind un proces de producere a proiectiilor privind veniturile si cheltuielile pe anii urmatori, previzionarea financiara poate fi facuta pe termen scurt, mediu sau lung.

Previzionarea pe termen scurt acopera o perioada de pana la un an si este utilizata:

- la elaborarea bugetului anual (previzionarea veniturilor si cheltuielilor pentru bugetul anului urmator);

- la managementul trezoreriei (previzionarea lunara a intrarilor / iesirilor de numerar pentru identificarea oricaror goluri de numerar pe termen scurt si posibilele nevoi de finantare pe parcursul anului);

Previzionarea pe termen mediu acopera o perioada viitoare de la 1 la 5 ani. Se utilizeaza la elaborarea si executia bugetului (proiectarea deficitelor dintre veniturile anticipate si cheltuieli pe urmatorii ani si solutionarea lor), analiza politicilor, determinarea impactului fiscal al legislatiei, mai ales a taxelor si impozitelor, identificarea tendintelor financiare si planificarea investitiilor.

Previzionarea pe termen lung se refera la perioade mai mari de 5 ani si este utila la planificarea strategica, planificarea dezvoltarii urbane si economice, planificarea investitiilor si datoriilor.

Pentru elaborarea si executia bugetului anual sunt utile previzionarile pe termen scurt si mediu.

In fundamentarea cat mai corecta a unei planificari bugetare, in cazul veniturilor curente, trebuie sa se tina seama de urmatoarele elemente:

- gradul de incasare a impozitelor in raport cu debitele calculate;

- nivelul fiscalitatii. Acesta trebuie fixat in functie de obiectivele autoritatilor locale respective, sa fie cat mai constanta in timp si sa fie corelata cu politica de dezvoltare locala pe care autoritatea locala doreste sa o impuna ;

- dezvoltarea economica ce influenteaza direct cresterea/ descresterea bazei de impozitare si care influenteaza direct si nivelul de incasare a impozitelor locale;

cuantificarea nivelului inflatiei, care prezinta cea mai mare importanta pentru planificarea bugetala anuala.

Trebuie remarcat faptul ca prognoza veniturilor curente este mai usor de realizat si mai aproape de realitate de cand incasarea taxelor si impozitelor locale se face prin serviciile specializate ale primariilor, dispunandu-se astfel de baza de date necesara unei astfel de operatiuni deosebit de complexa.

Pentru alte tipuri de venituri prognoza acestora sta la indemana administratiei locale, care va trebui sa tina cont de situatia generala a comunitatii pe care o administreaza - este vorba de sumele provenite din taxe speciale, concesiuni etc. Exista alte tipuri de venit pentru care este greu sa se faca o prognoza: veniturile din capital, veniturile cu destinatie speciala a caror sursa este bugetul de stat, donatiile si sponsorizarile.

Prognoza cheltuielilor este la fel de importanta ca prognoza veniturilor si este intr-o mare masura controlabila de catre autoritatea locala. Este adevarat insa ca prin legile bugetare anuale se pot transmite autoritatilor locale competente noi in ceea ce priveste tipurile de cheltuieli posibil (sau obligatoriu) de efectuat.

Prima etapa a prognozei cheltuielilor trebuie sa porneasca de la evaluarea cheltuielilor operationale intr-un anumit orizont de timp. In acest proces trebuie sa se tina seama de faptul ca:

- prognoza se face in termeni reali (lei constanti);

- se porneste de la o structura a cheltuielilor bugetare;

- in general, cheltuielile administratiei locale se fac in domeniul serviciilor unde cresterea preturilor este superioara ratei inflatiei;

- trebuie urmarita evolutia principalelor tipuri de cheltuieli: invatamant, servicii publice, personal, subventii, alte institutii publice;

Proiectul de buget contine, in general, urmatoarele documente:

- expunerea de motive si proiectul de lege pentru aprobarea bugetului. Aceste documente contin, pe langa prevederile referitoare la veniturile si cheltuielile bugetare, si propuneri de modificare a legislatiei aferenta acestora (modificarea unor cote de impozite etc.). In unele tari, ca si in tara noastra, seful executivului prezinta Parlamentului proiectul de lege:

- o lucrare privind starea economico-financiara a tarii si perspectivele acesteia pentru anul bugetar urmator;

- anexele la proiectul de lege a bugetului, cuprinzand prevederile de venituri si cheltuieli;

- materiale necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.

2. Calendarul bugetar

Elaborarea proiectului de buget este un proces iterativ si laborios; se realizeaza pe baza propunerilor de cheltuieli aferente sectoarelor bugetare. Aceste propuneri sunt analizate mai intai de specialisti, apoi la nivel de ministri de resort si, la sfarsit, sunt discutate la nivelul guvernului si primului-ministru. Proiectul de buget care se inainteaza Parlamentului spre a fi dezbatut si aprobat urmeaza a fi sustinut de catre membrii Guvernului.

Proiectul de buget inaintat la Parlament:

- este analizat de catre comisiile parlamentare de specialitate;

- primul-ministru sau ministrul finantelor il prezinta in plenul Parlamentului;

- se realizeaza concilierea amendamentelor propuse la proiectul de buget;

- este aprobat proiectul (in ambele camere, daca Parlamentul este bicameral);

Presedintele republicii ratifica proiectul aprobat de Parlament, care, din acest moment, devine lege.

Daca noul buget nu este aprobat pana la inceperea noului an bugetar, legislatia bugetara din fiecare tara prevede:

- fie aprobarea si trecerea la executia bugetului asa cum a fost propus de Guvern;

- fie inceperea executiei noului buget si continuarea dezbaterilor in Parlament.

- fie luarea in considerare pentru primul trimestru al noului an a prevederilor bugetului pentru anul anterior, asa cum este reglementat in Romania.

Veniturile si cheltuielile prevazute in bugetele locale se repartizeaza pe trimestre, in functie de termenele legale de incasare a veniturilor si de perioada in care este necesara efectuarea cheltuielilor si se aproba de catre:

- Ministerul Finantelor, pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si pentru transferurile de la acest buget, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de directiile generale ale finantelor publice si controlului financiar de stat, in termen de 20 de zile de la data publicarii legii bugetului de stat;

- ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, pentru bugetele proprii si bugetele institutiilor si serviciilor publice subordonate, in termen de 15 zile de la aprobarea sumelor prevazute mai sus.

3. Executia bugetului

Executia bugetului se desfasoara pe durata unui an si urmareste realizarea veniturilor prevazute in proiectul de buget si executarea cheltuielilor aprobate, prin actiunea agentilor fiscali, aparatului bugetar, institutiilor financiare s.a. Guvernului ii revine responsabilitatea pentru executia bugetului in conformitate cu proiectul de buget aprobat de Parlament.

Prevederile privind veniturile sunt considerate sarcini minime, iar cele privind cheltuielile sarcini maxime.

Fiecare cheltuiala publica trebuie sa parcurga mai multe faze:

- angajarea cheltuielii publice reprezinta actul care genereaza obligatia unei institutii publice de a plati o suma de bani unui tert (contract, decizie ministeriala, hotarare judecatoreasca sau alt act legal). Angajarea se produce in urma unei decizii a unui organ al administratiei de stat; exista cazuri in care actul rezulta in urma unei decizii a Parlamentului sau din cauze fortuite. De etapa angajarii depinde incadrarea in limitele aprobate prin buget si este, in general, de competenta conducatorilor institutiilor publice;

- lichidarea este operatiunea prin care se constata serviciul facut in favoarea institutiei publice si se determina suma de plata. Lichidarea se bazeaza pe acte justificative si reprezinta efectuarea reala a livrarilor de marfuri si a serviciilor pentru institutiile publice.

- ordonantarea este operatiunea prin care se emite dispozitia de plata a unei sume de bani de la buget in favoarea unui tert.

Cele trei operatiuni sunt executate de conducatorii institutiilor publice sau de catre imputernicitii acestora, care se numesc ordonatori de credite bugetare;

- plata reprezinta actiunea de achitare propriu-zisa a sumei datorata de institutia publica. Aceasta operatiune se efectueaza de catre gestionarii de bani publici (casieri sau contabili platitori).

Executia veniturilor presupune parcurgerea mai multor etape:

- asezarea impozitului reprezinta identi-ficarea materiei impozabile si determinarea marimii acesteia;

- lichidarea este operatiunea de stabilire a cuantumului impozitului aferent materiei impozabile, pe baza prevederilor legale. Cu acest prilej, se deschide rolul pentru persoana fizica sau juridica si se inscrie impozitul ca debit;

- emiterea titlului de percepere reprezinta intocmirea unui act care autorizeaza perceperea impozitului in contul statului. Actul poate fi:

- un titlu de incasare, cand contribuabilul isi achita pe loc datoria;

- un ordin de incasare, pentru executarea silita a debitorilor care nu si-au achitat obligatiile in ce priveste impozitele.

Cele trei operatiuni sunt indeplinite de catre organe fiscale specializate, in caz de litigiu statul fiind reprezentat de aparatul de specialitate al Ministerului Finantelor.

Perceperea impozitului reprezinta incasarea efectiva a impozitului. In aceasta etapa se face si urmarirea contribuabililor care nu si-au achitat datoriile. Operatiunea este executata de contabili-incasatori, care apartin, de regula, serviciilor de trezorerie.

4. Incheierea si aprobarea contului de executie bugetara

In contul de executie bugetara sunt inscrise toate operatiunile de incasare a veniturilor si efectuare a cheltuielilor bugetare, ceea ce permite determinarea soldului de incheiere a anului bugetar, fie acesta excadent sau deficit.

In sistemul de exercitiu exista doua conturi de executie bugetara, unul pentru anul bugetar precedent, altul pentru anul in curs.

In sistemul de gestiune, operatiunile prevazute in bugetul anului precedent si neefectuate la incheierea acestuia se reflecta in contul de incheiere a executiei bugetare pentru anul in curs.

Contul de executie bugetara este prezentat Parlamentului de catre Guvern spre dezbatere si aprobare, odata cu proiectul de buget pentru anul viitor.

5. Controlul bugetar

In domeniul indeplinirii prevederilor proiectului de buget aprobat se realizeaza mai multe forme de control:

Forme de control :

- politic, exercitat de Parlament, care examineaza si aproba proiectul de buget si urmareste executarea acestuia, Guvernul fiind obligat sa-i prezinte periodic rapoarte asupra stadiului de executie a bugetului;

- jurisdictional, realizat de Curtea de Conturi, care controleaza toate actele justificative de executie a prevederilor bugetare si da anual descarcarea de gestiune pentru conturile contabile si raporteaza neajunsurile constatate Parlamentului;

- administrativ, exercitat de organele de control interne ale institutiilor statului, prin care se desfasoara realizarea prevederilor bugetare (minister sau agentie guvernamentala, organe ale Ministerului Finantelor).

Controlul bugetar se efectueaza:

- preventiv, respectiv cel care se exercita inainte de efectuarea operatiunilor de incasare a veniturilor si de plata a sumelor de la buget, fiind cea mai eficienta forma a controlului;

- concomitent, cand se limiteaza la controlul legalitatii platii;

- ulterior (postoperativ), cand se constata incalcarea legalitatii si se trece la recuperarea prejudiciilor aduse statului.

6. Executia de casa a bugetului prin sistemul bancar si prin sistemul de trezorerie

Executia de casa a bugetului reprezinta totalitatea operatiunilor banesti (incasarea veniturilor, plati, mobilizarea surselor de finantare a deficitului bugetar) efectuate prin casierii si prin viramente intre conturi.

Executia de casa prin sistemul bancar, practicata in SUA si Marea Britanie, presupune ca institutiile publice sa-si deschida conturi la diferite banci, fluxurile banesti cu bugetul desfasurandu-se prin intermediul bancii centrale.

Avantajul derularii executiei de casa prin sistemul bancilor comerciale consta in posibilitatea de a utiliza reteaua de casierii si conturi ale bancilor, dar metoda are si dezavantaje, printre care cele mai importante constau in:

- necesitatea ca Ministerul Finantelor sa-si organizeze un sistem separat de control al incasarilor si platilor;

- disponibilitatile institutiilor publice la banci reprezinta imobilizari, bugetul trebuind sa apeleze la imprumuturi mai mari pe piata de capital pentru finantarea deficitului;

- analiza executiei bugetare este dependenta de executia de casa a sistemului bancar.

In alte tari (Franta, Belgia s.a), inclusiv in Romania, executia de casa a bugetului de stat se realizeaza prin sistemul de trezorerie.

Trezoreria are doua functiuni de baza:

- Functia de casier public, prin care se efectueaza:

- operatiunile de incasare a veniturilor si plata a cheltuielilor bugetare in numerar si prin decontari fara numerar;

- controlul cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget si asigurarea informatiilor pentru intocmirea conturilor de executie si a rapoartelor asupra executiei bugetare;

- realizeaza gestiunea zilnica de casa a bugetului de stat, elaboreaza prognoze privind cerintele de plati, sincronizarea incasarilor cu platile, inclusiv finantarea deficitului si plata serviciului datoriei publice.

Functia de bancher trezoreria realizand urmatoarele operatiuni :

- deschide conturi pentru incasarile si platile institutiilor publice, realizand gestionarea disponibilitatilor banesti ale sectorului public;

- gestioneaza datoria publica, in sensul ca asigura finantarea deficitului bugetar si plata serviciului datoriei publice, refinantarea datoriei publice, urmarind sa se incadreze in prevederile incluse in proiectul de buget privind nivelul imprumuturilor fata de ceilalti indicatori macroeconomici si minimizarea costului datoriei publice;

- garanteaza sau participa la garantarea imprumuturilor efectuate de agentii guvernamentale care acorda credite pentru efectuarea diferitelor activitati economice (in special investitii productive, in domeniul energetic si infrastructura, constructii de locuinte etc.).

Sistemul trezoreriei este format din:

- un nucleu central format dintr-o directie specializata in cadrul Ministerului Finantelor, care conduce intreg sistemul de trezorerie si executa politica de trezorerie a Guvernului;

- unitati de trezorerie in teritoriu, cu personal specializat pentru executarea operatiunilor de casierie, control de trezorerie, evidenta a incasarilor si cheltuielilor bugetare, pregatire a rapoartelor de executie bugetara.

Sistemul de trezorerie intra in relatii directe cu sistemul bancar, dispunand de un cont de corespondent la banca centrala, prin intermediul caruia introduce in circulatia monetara , deci in circuitul economic, disponibilitatile banesti ale sectorului public.

In fluxul resurselor publice dintre trezorerie si sistemul bancar, un loc special il ocupa gestiunea datoriei publice. Aceasta presupune atat plasarea imprumuturilor publice pentru finantarea deficitului bugetar, cat si refinantarea datoriei publice, ceea ce se realizeaza cu participarea directa a bancii centrale, in conformitate cu politica monetara promovata de autoritati. In conditiile functionarii Trezoreriei publice, refinantarea datoriei publice este o actiune continua.