Cadrul legal ce reglementeaza sistemul bugetar

Cadrul legal ce reglementeaza sistemul bugetar

1. Cadrul legal la nivel central

Prin bugetul public se proiecteaza si se desfasoara activitatea privind finantele publice. Pregatit de catre Guvern si adoptat de catre Parlament, bugetul reprezinta actul cel mai important din viata publica, deoarece el este expresia financiara a programului de actiune a statului pe perioada de un an. El poate fi abordat sub patru aspecte esentiale: din punct de vedere juridic, din punct de vedere tehnic, din punct de vedere economic si din punct de vedere politic.

Din punct de vedere juridic, el reclama studierea diverselor reguli (norme) referitoare la continutul sau, la prezentarea sa, la adoptarea sa de catre Parlament, la executia si la controlul executiei sale. Aceste norme sunt destinate organizarii unei gestiuni contabile clare a finantelor publice si precizarii autoritatii Guvernului si Parlamentului in domeniul bugetar.

Din punct de vedere tehnic, intereseaza indeosebi procesele de pregatire si elaborare a bugetului, precum si metodele de previziune si evaluare a diverselor categorii de venituri si cheltuieli cuprinse in buget.

Din punct de vedere economic, se remarca faptul ca fondurile care trec prin contul bugetar reprezinta o pondere semnificativa din produsul intern brut si ca prin impozitele prelevate si cheltuielile efectuate statul dispune de instrumente privilegiate de interventie in viata economica si sociala. Abordarea economica a conceptului de buget subliniaza corelatiile macroeconomice si, in special, legatura cu nivelul si evolutia produsului intern brut. In teoria economica moderna bugetul este adesea considerat ca o variabila esentiala in determinarea nivelului produsului intern brut si nivelului ocuparii. Interpretarile referitoare la capacitatile de reglare ale politicilor bugetare sunt foarte diferentiate, adesea contradictorii.

Din punct de vedere politic, bugetul este considerat ca expresie a optiunilor Guvernului in ansamblul domeniilor care releva competentele sale (politica economica, sociala, educativa, culturala, militara etc). Aceste optiuni sunt revelate prin evolutia si repartitia veniturilor si cheltuielilor si sunt determinate de factori multipli, legati de doctrinele partidelor politice, de atitudinea opozitiei, de forta revendicativa a diverselor grupuri de presiune, de ponderea constrangerilor economice si politice internationale, de influenta trecutului, de fenomenele inertiale.

In economia moderna, bugetul este un plan financiar la nivel macro­economic. Bugetul este un instrument de previziune atat pe ter­men scurt, ca urmare a dimensionarii veniturilor si cheltuielilor publice la nivelul unui an, cat si pe termen mediu prin elaborarea bugetelor - program, mai ales pentru cheltuielile publice de investitii. In tarile cu economie de piata dezvoltata, sfera de cuprindere a notiunii de buget a fost extinsa. Astfel, in afara de bugetul de stat in forma sa clasica, se propune intocmirea unui instrument mai cuprinzator denumit "buget al economiei nationale' (in Franta) sau "buget economic' (in Marea Britanie si S.U.A.). Acesta reprezinta un document estimativ care reflecta toate resursele societatii (natiunii) si destinatia lor, cuprin­zand informatii previzionale in legatura cu productia, repartitia, consu­mul produsului intern brut, precum si cu privire la formarea si utilizarea resurselor bugetului de stat. "Bugetul economiei nationale' sau "bugetul economic' sunt instrumete cu ajutorul carora Guvernul se informeaza asupra situatiei economico-financiare a tarii. Aceste instrumente nu au caracter de lege, ele nu se substituie bugetului de stat.

Sistemul unitar de bugete in Romania

La nivelul unui stat se elaboreaza mai multe categorii de bugete corelate care alcatuiesc un sistem, denumit sistemul bugetar.

Sistemul bugetar difera de la un stat la altul in functie de structura organizatorica a acestuia. Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele pot fi de tip unitar (Franta, Belgia, Marea Britanie, Italia etc.) si de tip federal (SUA, Canada, Elvetia, Australia, Germania etc.).

Statele de tip unitar sunt organizate in unitati administrativ-teritoriale, la nivelul carora functioneaza organe ale administratiei publice centrale si locale. Structura sistemului bugetar in statele de tip unitar cuprinde un buget al administratiei publice centrale si bugetele locale, care corespund unitatilor administrativ-teritoriale (comuna, orasul, judetul - in Romania

Statele de tip federal au o structura organizatorica care include: federatia, statele (provincii, landuri, cantoane) membre ale federatiei si unitatile administrativ-teritoriale proprii fiecarui stat membru al federatiei, administrate autonom. In cazul statelor federale, structura sistemului bugetar cuprinde: bugetul federatiei, bugetele statelor, provinciilor sau regiunilor membre ale federatiei si bugetele locale.

In Romania, sistemul bugetar este structurat, ca in orice alt stat cu caracter unitar, in functie de impartirea administrativ-teritoriala, de nevoile de resurse la nivelul societatii si posibilitatile de acoperire a acestor nevoi care se reflecta in bugetul general consolidat. In conformitate cu cadrul legislativ in vigoare, fiecare unitate administrativ-teritoriala (comuna, oras, municipiu, sector al municipiului Bucuresti, judet) intocmeste in conditii de autonomie, bugetul propriu aprobat de consiliul local sau judetean, dupa caz.

Autonomia locala, potrivit legii finantelor publice locale, este numai administrativa si financiara, fiind exercitata pe baza si in limitele prevazute de lege.

Legea privind finantele publice , precizeaza faptul ca gestionarea resurselor financiare publice se realizeaza printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: bugetul de stat; bugetul asigurarilor sociale de stat; bugetele locale; bugetele fondurilor speciale; bugetul trezoreriei statului; bugetele altor institutii publice cu caracter autonom; bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz; bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii; bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice; bugetele fondurilor externe nerambursabile si bugetele locale". Acest sistem unitar corelat de fonduri formeaza bugetul general consolidat, prin care se dimensioneaza si se compara, la nivelul unui an veniturile si cheltuielile statului si ale celorlalte institutii publice.

Bugetul de stat se prezinta ca un act de previziune administrativa si, in acelasi timp, este un tablou comparativ al veniturilor si cheltuielilor publice aferente perioadei la care se refera. Astfel, bugetul trebuie sa reflecte cat mai real posibil resursele ce pot fi mobilizate si destinatia acestora, sa permita compararea la finele exercitiului bugetar a veniturilor incasate si a cheltuielilor efectuate si sa ofere posibiltatea analizarii veniturilor pe surse de provenienta si a cheltuielilor pe destinatii. Principiile bugetare ce corespund acestor cerinte sunt pricipiile clasice, formulate inca din secolul al XlX-lea: unitatea, universalitatea, anualitatea, publicitatea si specializarea bugetara. Modul de aplicare in practica a acestor principii bugetare difera de la tara la alta si de la o perioada la alta in cadrul aceluiasi stat.

Principiile bugetare in statele cu economie de piata definesc: modul de reflectare a veniturilor si cheltuielilor publice in bugetul de stat, adica sfera de cuprindere a acestuia; durata de timp pentru care Parlamentul autorizeaza Guvernul sa realizeze exercitiul bugetar; relatia care trebuie sa existe intre veniturile si cheltuielile bugetare; informarea opiniei publice despre sursele veniturilor si destinatia acestora. In terminologia de specialitate a teoriei financiare, ca si in practica financiara a statelor, sunt intalnite urmatoarele principii ale procedurii bugetare: anualitatea bugetului, universalitatea bugetara, echilibrul bugetar, realitatea sau specializarea bugetara, unitatea (unicitatea) bugetara, neafectarea veniturilor si publicitatea procedurii bugetare.

2. Cadrul legal privind administratia publica locala si finantele publice locale

Cadrul legal care reglementeaza functionarea administratiei publice locale si finantelor publice locale pe tema bugetelor locale include urmatoarele legi:

Referat: CHELTUIELI PENTRU AJUTORUL DE SOMAJ - legislatia in domeniul somajului prevede Referat: Gestiunea financiara a intreprinderii - obiectul si continutul finantelor

- Constitutia Romaniei (1991), revizuita in anul 2003;

Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal, cu modificarile si completarile ulterioare ;

- Legea nr.273/2006 privind finantele publice locale, care a intrat in vigoare incepand cu 1 ianuarie 2007;

- Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, cu modificarile si completarile ulterioare ;

legile anuale de adoptare a bugetului de stat.

Potrivit Constitutiei Romaniei, aprobata de Parlament in anul 1991, administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale si pe cel al descentralizarii serviciilor publice. Prin Legea administratiei publice locale aprobata in anul 1991 a fost reglementat regimul general al autonomiei locale, organizarea si functionarea autoritatilor publice locale, precum si atributiile acestora. Aceasta lege a fost modificata si completata in anul 2001

Administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se organizeaza si functioneaza in temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si al consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit. Consiliile locale, consiliile judetene, primarii si Consiliul General al Municipiului Bucuresti se aleg prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Alegerile locale au loc o data la patru ani - in anii cu alegerile generale.

Legea privind finantele publice locale stabileste resursele financiare ale unitatilor administrativ-teritoriale, precum si competentele si responsabilitatile autoritatilor administratiei publice locale.

Resursele financiare ale unitatilor administrativ-teritoriale sunt impozitele, taxele si alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote si sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cote aditionale la unele venituri ale bugetului de stat si ale bugetelor locale, transferuri cu destinatie speciala de la bugetul de stat si imprumuturi pentru finantarea investitiilor.

Autoritatile administratiei publice locale au urmatoarele competente si responsabilitati in domeniul finantelor publice locale

In Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal sunt stabilite impozitele si taxele locale, precum si limitele acestora, obligatia persoanelor fizice si juridice de a plati aceste impozite si taxe locale, termenul de plata, posibilitatea consiliilor locale si judetene de a stabili impozite si taxe locale in limitele si in conditiile legii, ca expresie a principiului autonomiei locale si posibilitatea majorarii sau diminuarii impozitelor si taxelor locale. Consiliile locale si judetene pot acorda de la caz la caz, pe motive temeinic justificate, esalonari, amanari la plata impozitelor si taxelor locale, reduceri sau scutiri de majorari de intarziere, precum si majorari sau diminuari ale impozitelor si taxelor locale.

Autoritatile administratiei publice locale au dreptul ca, in limitele competentelor lor, sa coopereze si sa se asocieze cu alte autoritati ale administratiei publice locale din tara sau strainatate, pot incheia intre ele acorduri si pot participa, inclusiv prin alocarea de fonduri, la initierea si la realizarea unor programe de dezvoltare regionala.

Autoritatile administratiei publice locale din unitatile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontiera pot incheia acorduri de cooperare transfrontaliera cu autoritatile similare din tarile vecine, in conditiile legii. In cadrul programelor de cooperare transfrontaliera un accent deosebit se pune, atat pe implicarea autoritatilor locale din judetele de la granita in elaborarea proiectelor propuse spre finantare, cat si pe coordonarea dintre necesitatile colectivitatilor locale si reperele Planului National de Dezvoltare.

Conform prioritatilor pe termen scurt, mediu si lung, au beneficiat si vor beneficia de ajutoare nerambursabile puse la dispozitie de Uniunea Europeana, proiecte promovate, in principal, in urmatoarele domenii:

- fluidizarea liberei circulatii a persoanelor, serviciilor si bunurilor in punctele de trecere a frontierei;

- dezvoltarea regionala socio-economica, promovata in special prin intermediul fondurilor de pre-aderare ISPA si PHARE (pana la epuizarea fondurilor destinate tarii noastre), iar incepand cu 1 ianuarie 2007 din fondurile structurale si fondul de coeziune;

- dezvoltarea sectorului agricol, prin accesarea la co-finantare a proiectelor eligibile din fondurile SAPARD, iar dupa 2007 din Fondul European pentru Dezvoltarea Agriculturii, puse la dispozitie de Uniunea Europeana ;

- actiuni de protectie a mediului;

- imbunatatirea infrastructurii existente pe coridoarele transeuropene.

In fiecare judet si municipiul Bucuresti Guvernul numeste cate un prefect, acesta fiind reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale. In calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul vegheaza ca activitatea consiliilor locale si a primarilor, a consiliilor judetene si a presedintilor acestora sa se desfasoare in conformitate cu prevederile legii.

Hotararile cu caracter normativ ale autoritatilor administratiei publice locale se aduc la cunostinta publica in termen de 5 zile de la data comunicarii oficiale catre prefect. In acelasi termen, prefectul va solicita autoritatilor administratiei publice locale sau judetene, cu motivarea necesara, sa reanalizeze actul pe care il apreciaza ca ilegal, in vederea modificarii sau, dupa caz, revocarii acestuia. In situatia in care autoritatile administratiei publice locale sau judetene nu revin asupra acestor hotarari, prefectul le poate ataca in fata instantei de contencios-administrativ. Actele atacate de prefect sunt suspendate de drept. In acelasi timp, prefectul raspunde administrativ, civil sau penal, dupa caz, la cererea autoritatilor administratiei publice locale ale caror acte au fost atacate, in cazul in care instanta de contencios-administrativ hotaraste ca actul administrativ a fost atacat in mod abuziv.

In ceea ce priveste gestionarea si utilizarea resurselor financiare autoritatile administratiei publice locale sunt supuse controlului Curtii de Conturi.

Legea privind administratia publica locala prevede ca autoritatile administratiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilitati autoritatilor administratiei publice locale in procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al crearii de noi servicii publice, fara asigurarea mijloacelor financiare corespunzatoare pentru realizarea respectivelor responsabilitati.

Pentru asigurarea serviciilor publice de interes local consiliile locale si judetene hotarasc cu privire la crearea si organizarea acestor servicii publice, fie ca servicii gestionate direct de catre acestea, fie prin delegarea gestiunii lor unor agenti economici, prin incheierea de contracte corespunzatoare.

Pentru protectia si promovarea intereselor lor comune autoritatile administratiei publice locale au dreptul de a adera la asociatii nationale si internationale. In prezent, in Romania functioneaza urmatoarele structuri asociative: Asociatia comunelor, Asociatia Oraselor, Asociatia Municipiilor, Uniunea Nationala a Consiliilor Judetene si Federatia alesilor locali care cuprinde reprezentanti din toate structurile asociative.

Incepand cu anul 1999 aplicarea prevederilor Legii finantelor publice locale, nr.189/1998 a modificat fundamental managementul financiar si bugetar utilizat in anii precedenti de catre autoritatile locale, sporind autonomia financiara si decizionala a consiliilor locale, precum si responsabilitatea acestora atat in stabilirea, constatarea, controlul, urmarirea si incasarea impozitelor si taxelor locale, cat si in administrarea veniturilor si planificarea si stabilirea prioritatilor de cheltuieli, in concordanta cu interesul comunitatilor locale pe care le reprezinta.

Prima lege a finantelor publice locale adoptata dupa Revolutia din decembrie 1989 (Legea nr.189/1998) a reprezentat un moment de referinta pentru realizarea unei autonomii financiare reale a autoritatilor publice locale. Pe masura avansarii in procesul de reforma a societatii romanesti, a fost necesara adaptarea cadrului legal si functional la noile caracteristici institutionale, inclusiv cele referitoare la alinierea la standardele europene in vederea integrarii in Uniunea Europeana.

In acest sens, Legea nr.273/2006 privind finantele publice locale, care inlocuieste Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.45/2003, care, la randul ei, a inlocuit Legea nr.189/1998 aduce un plus de reguli si proceduri clare si explicite in domeniul finantelor publice locale, deoarece reorienteaza intreaga gestiune publica catre criteriul performantei, confera mai multa predictibilitate si flexibilitate procedurii bugetare, antreneaza intr-o masura mai mare raspunderea autoritatilor administratiei publice locale in administrarea si utilizarea eficienta a fondurilor publice.

Autoritatile administratiei publice locale sunt de doua categorii:

- autoritati cu caracter deliberativ, respectiv consiliile locale pentru comune, orase si municipii si consiliile judetene;

- autoritati cu caracter executiv, adica primarii pentru comune, orase si municipii si presedintii consiliilor judetene la nivelul consiliilor judetene.

Ordonatorii de credite sunt de trei categorii: ordonatori principali, ordonatori secundari si ordonatori tertiari. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt presedintii consiliilor judetene, primarul general al municipiului Bucuresti si primarii celorlalte unitati administrativ-teritoriale.

Ordonatorii principali de credite pot delega aceasta calitate precizand limitele si conditiile delegarii.

Conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica, carora li se aloca fonduri din bugetele locale sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite.

In ceea ce priveste responsabilitatile ordonatorilor de credite, acestea difera daca sunt principali sau secundari si tertiari. Astfel, ordonatorii principali de credite analizeaza modul de utilizare a creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale si prin bugetele institutiilor publice, ai caror conducatori sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite si aproba efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii.

Ordonatorii secundari de credite repartizeaza creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice, ai caror conducatori sunt ordonatori tertiari de credite si aproba efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii. Ordonatorii tertiari de credite utilizeaza creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor unitatilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele proprii aprobate.

Ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare numai in limita prevederilor si destinatiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice respective.

De asemenea, controlul financiar preventiv propriu si auditul public intern se exercita asupra tuturor operatiunilor care afecteaza fondurile publice si/sau patrimoniul public si privat si sunt exercitate conform reglementarilor legale in domeniu.

Angajarea, lichidarea si ordonantarea cheltuielilor din fonduri publice se aproba de ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectueaza de catre contabil, numai cu viza prealabila de control financiar preventiv propriu.

Bugetele locale si celelalte bugete ale institutiilor publice de subordonare locala se aproba astfel:

Pe parcursul exercitiului bugetar consiliile locale, judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti pot aproba rectificarea bugetelor locale in termen de 30 de zile de la data intrarii in vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum si ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite.