Cadrul institutional de desfasurare a sistemului bugetar

Cadrul institutional de desfasurare a sistemului bugetar

1.Cadrul institutional al sistemului bugetar

Activitatea financiara dintr-o tara democratica este gestionata de institutii publice intre care sunt diverse grade de subordonare, astfel:

Autonomia de gestiune si financiara a administratiei publice locale

Autonomia locala este un concept larg, privit si denumit sub diferite forme. Dictionarul explicativ al limbii romane defineste termenul de autonomie ca fiind 'drept al unui stat, al unei regiuni, al unei nationalitati sau al unei minoritati nationale de a se administra singur in cadrul unui stat condus de puterea centrala' . Aceasta inseamna ca autonomia locala reprezinta dreptul unui teritoriu reprezentat prin autoritatile administrativ-teritoriale de a se administra asa cum acestea considera ca este mai bine, in limitele legislatiei statului din care fac parte. Autonomia teritoriala presupune in acelasi timp libertatea in desfasurarea actiunilor intreprinse la nivelul teritoriului de catre organele care-l administreaza, in sensul ca acestea nu sunt subordonate total nici unui organism situat pe o treapta superioara, fiind raspunzatoare pentru deciziile lor doar fata de cei care le-au ales.

Autonomia locala inseamna nu numai un barometru al democratiei, ci si cadrul cel mai eficace de asigurare a dezvoltarii in imbinarea coerenta a strategiilor si resurselor nationale cu politicile si posibilitatile locale.

Prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva a colectivitatilor locale de a rezolva si gestiona, in cadrul legii, sub proprie raspundere si in favoarea populatiei lor, o parte importanta a sarcinilor publice.

Carta Europeana defineste conceptul de autonomie locala astfel: 'dreptul colectivitatilor locale sa reglementeze si sa se administreze in cadrul legii, pe propria lor raspundere, si in profitul populatiei respective, o parte importanta a treburilor publice.

Reglementarea autonomiei locale la nivel constitutional se face distinct de catre tarile care au constitutii adoptate, inainte de anii 60 si cele ce au adoptat constitutii ulterior acestei date. Astfel, o serie de tari cum sunt Germania, Danemarca, Belgia, Regatul Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord nu utilizeaza explicit termenul de autonomie locala, in schimb tari ca Grecia, Luxemburg, Spania, Portugalia au consacrat in reglementarile lor fundamentale aceasta terminologie. Alte tari, cum este cazul Frantei, nu folosesc in mod expres o atare terminologie, dar dispun de o legislatie interna ce contine conceptul de autonomie locala.

In Europa exista diverse modalitati de a percepe autonomia locala. Practic, fiecare tara a adoptat o forma particulara de reglementare a autonomiei locale, ce tine de conditiile istorice ale formarii statului, structura acestuia, formele de guvernamant, coloratura etnica a populatiei, traditiile si aspiratiile cetatenilor.

Cu toate acestea, se desprind doua tendinte majore, in ceea ce priveste autonomia locala si anume:

. preocuparea statelor de a integra autonomia locala in contextul principiilor democratice, al participarii comunitatilor locale la afirmarea propriilor interese;

. conturarea conceptului de autonomie locala, prin adoptarea 'Cartei Europene pentru autonomia locala' la Strasbourg, in anul 1985.

Cu privire la autonomia locala reglementata in diferite state europene prin constitutie, Henri Oberdoff facea urmatoarea afirmatie: 'aceste diferite constitutii europene, prin demersul lor descentralizator, autorizeaza inflorirea unei Europe infratite, complementare, a unei Europe a comunitatii de sfate' . Afirmatia evidentiaza caracterul autonomiei teritoriale europene, bazata pe descentralizare, complementaritate si comunitate de state.

Autonomia locala reprezinta dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a rezolva si de a gestiona, in nume propriu si sub responsabilitatea lor, o parte importanta a treburilor publice, in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta. Autonomia locala confera autoritatilor administratiei publice locale dreptul ca, in limitele legii, sa aiba initiative in toate domeniile, cu exceptia celor care sunt date in mod expres in competenta altor autoritati publice.

Exista o multitudine de sisteme de organizare administrativa a comunitatilor locale, iar criteriile pentru stabilirea unei clasificari a regimurilor de organizare locala sunt foarte variate. Din punct de vedere al dreptului administrativ, se cunosc trei sisteme de organizare locala:

Sisteme de organizare locala

- sistemul autonomiei complete, care presupune libertatea deplina a comunitatilor locale de a-si administra singure activitatea, inclusiv in ceea ce priveste finantarea, fara nici un fel de control al puterii centrale; - sistemul autonomiei limitate, in care organizatiile locale rezolva singure problemele principale, autoritatea centrala exercitandu-si controlul numai asupra unor aspecte prevazute expres in lege; - sistemul tutelei, potrivit caruia autoritatea centrala are competenta generala in rezolvarea problemelor de interes local. Autoritatile publice locale au drept de decizie numai asupra actelor de mica insemnatate, iar aspectele majore referitoare la gestiunea manageriala si financiara a serviciilor publice locale sunt supuse aprobarii autoritatilor centrale. Referat: CHELTUIELI PENTRU AJUTORUL DE SOMAJ - legislatia in domeniul somajului prevede Referat: Gestiunea financiara a intreprinderii - obiectul si continutul finantelor

Legea administratiei publice locale prevede ca autonomia locala reprezinta dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si a gestiona treburile publice, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta. Conceptul de autonomie locala consfintit de Constitutia Romaniei si Legea administratiei publice locale, nu poate sa aiba suport in practica decat in masura in care este insotit de o autonomie financiara reala. Aceasta autonomie se poate realiza prin descentralizarea administrarii unor impozite si taxe care constituie surse ale bugetului de stat, dar si prin gestionarea corespunzatoare a veniturilor care prin lege sunt surse ale bugetelor locale.

Autonomia financiara a autoritatilor administratiei publice locale este absolut necesara deoarece asigura suportul material al functionarii, iar pe de alta parte, comunitatile locale isi cunosc posibilitatile proprii privind resursele banesti de provenienta publica, in special, nevoile privind cheltuielile ce trebuie acoperite pentru producerea de servicii publice pe plan local. Autoritatile administratiei publice locale administreaza sau, dupa caz, dispun de resursele financiare, precum si de bunurile proprietate publica sau privata ale comunelor, oraselor si judetelor, in conformitate cu principiul autonomiei locale.

Problematica generala a autonomiei locale pentru statele europene face obiectul Cartei Europene a Autonomiei Locale, intocmita de Consiliul Europei. Carta Europeana a Autonomiei Locale obliga semnatarii sa aplice regulile de baza ce garanteaza independenta publica, administrativa si financiara a autoritatilor locale.

Principiile generale din Carta Europeana a Autonomiei Locale se refera la

- colectivitatile locale au dreptul, in cadrul politicii economice nationale, la resurse proprii adecvate, in vederea exercitarii atributiilor lor;

- comunitatile locale reprezinta colectivitati umane, delimitate teritorial din punct de vedere politic si administrativ, care au autoritati publice diferite de cele ale statului. Resursele proprii sunt veniturile pe care autoritatile le realizeaza pe plan local. Nivelul si sursele acestor venituri sunt controlate, decise de catre autoritatile locale, in limitele legale prevazute. Ideal ar fi ca veniturile proprii sa poata acoperi cheltuielile efectuate pentru satisfacerea nevoilor locale. Pentru aceasta insa competentele autoritatilor locale trebuie corelate cu veniturile bugetelor locale. In realitate acest lucru se intampla foarte rar.

- resursele financiare ale colectivitatilor locale trebuie sa fie proportionale cu responsabilitatile stabilite pentru ele prin lege;

- resursele financiare ale unitatilor administrativ-teritoriale sunt impozitele, taxele si alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote si sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, transferuri cu destinatie speciala de la bugetul de stat si imprumuturi pentru finantarea investitiilor.

- parte din resursele finaciare ale colectivitatilor umane trebuie sa provina din impozite si taxe locale;

Se poate afirma ca gradul de autonomie locala a unei comunitati depinde in mare masura de ponderea veniturilor realizate pe plan local in raport cu alte resurse de venituri ale bugetelor locale. In Romania puterea de decizie a autoritatilor administratiei publice locale in stabilirea impozitelor si taxelor locale este limitata, majoritatea veniturilor fiscale provenind din cotele si sumele defalcate din impozitul pe venit.

- protectia colectivitatilor locale deficitare din punct de vedere financiar impune instituirea unor proceduri de ajustare care sa implice echilibrarea bugetelor locale;

-- Reprezentantii colectivitatiilor locale "fruntase" sustin ca ar trebui sa primeasca mai mult din fondurile pentru echilibrare, dat fiind ca au o contributie insemnata la bugetul de stat. De cealalta parte, reprezentantii colectivitatilor care realizeaza venituri insuficiente si pentru care fondurile pentru echilibrare inseamna de multe ori supravietuirea, sustin principiul solidaritatii si al echilibrarii.

- consultarea colectivitatilor locale asupra modalitatilor in care le vor fi alocate resursele redistribuite;

-- ordonatorii principali de credite (primarii si presedintii consiliilor judetene) depun proiectele de buget local la directiile generale ale finantelor publice care centralizeaza propunerile si intocmesc bugetul pe ansamblul judetului, pe care-l depun la Ministerul Finantelor Publice. Ministerul Finantelor Publice examineaza propunerile cuprinse in proiectele bugetelor locale si comunica transferurilor de fonduri de la bugetul de stat pentru bugetele locale, precum si criteriile de repartizare a acestora pe unitatile administrativ-teritoriale.

- acordarea subventiilor nu trebuie sa aduca atingere libertatii fundamentale a autoritatilor locale de a-si stabili politici proprii in domeniul lor de competenta;

In completarea surselor proprii ale bugetelor locale, prin legea bugetului de stat anuala se aloca fonduri de la bugetul de stat pentru bugetele locale. Aceste fonduri nu trebuie sa limiteze puterea de decizie la nivel local.

La finantarea propriilor obiective de investitii, colectivitatile locale trebuie sa aiba acces la piata nationala de capital;

Autoritatile administratiei publice locale au posibilitatea de a-si completa propriile resurse financiare prin contractarea unor imprumuturi interne sau externe pe care le pot folosi fie pentru realizarea de investitii publice de interes local, fie pentru refinantarea datoriei publice locale. Pentru realizarea acestor imprumuturi autoritatile locale au la dispozitie doua instrumente. Primul dintre ele este emiterea si lansarea titlurilor de valoare care se poate face fie direct de catre autoritatile locale, fie prin intermediul unor agentii sau institutii specializate. Cel de-al doilea se refera la imprumuturi de la bancile comerciale sau de la alte institutii de credit.

Dupa mai mult de patru decenii de conducere centralizata, Romania a adoptat, in decembrie 1991, o noua Constitutie prin care s-au instituit autonomia locala si descentralizarea serviciilor publice, ca principii de baza ale administratiei publice in unitatile administrativ-teritoriale. Actele normative emise in perioada de dupa anul 1990, respectiv Legea administratiei publice locale, Legea impozitelor si taxelor locale si Legea finantelor publice locale au contribuit la infaptuirea reformei in administratia publica locala, stabilind responsabilitatile autoritatilor administratiei publice locale, precum si resursele financiare necesare sustinerii acestora.

Autonomia locala presupune un ansamblu de trei componente interdependente : autonomie decizionala (in efectuarea cheltuielilor), autonomie patrimoniala (activele autoritatilor publice locale) si autonomie financiara (asigurarea resurselor financiare).

Legea privind finantele publice locale sporeste autonomia administratiilor locale atat in ceea ce priveste modul de stabilire, constatare, urmarire si incasare a veniturilor locale cat si a modului de planificare a cheltuielilor bugetare conferindu-le responsabilitati suplimentare atat in colectarea cat si in gestionarea resurselor locale.

O autonomie reala nu poate exista fara asigurarea resurselor financiare necesare intr-o proportie corespunzatoare cu responsabilitatile si competentele conferite de lege.

Pornind de la faptul ca autonomia locala este conditionata de existenta autonomiei financiare, in Romania inca nu se poate vorbi de o reala autonomie locala intrucat, resursele financiare ale unitatilor administrativ-teritoriale realizate la nivel local (impozite, taxe si alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri de capital), sunt insuficiente in majoritatea cazurilor. Astfel, prin sistemul sumelor defalcate, se repartizeaza bugetelor locale, prin diminuarea veniturilor bugetului de stat, (impozitul pe venit, taxa pe valoarea adaugata) sume cu destinatie precisa de utilizare, aprobate prin legea bugetului de stat anuala.

Faptul ca prin bugetul de stat se stabilesc, in mod detaliat destinatii precise (cheltuieli pentru personal, cheltuieli cu burse pentru elevi, cheltuieli pentru obiecte de inventar etc.) sumelor defalcate din venituri pe unitati administrativ teritoriale si institutii publice de interes local, iar in unele cazuri, se prevede numarul maxim de posturi pentru diferite domenii de activitate (invatamant preuniversitar, unitati de cultura) rezulta ca autonomia locala nu poate fi deplina, iar descentralizarea financiara trebuie sa fie subordonata cerintelor impuse de necesitatea stabilitatii finantelor publice ale tarii. In perioada ultimilor ani structura bugetelor locale a cunoscut profunde mutatii calitative si cantitative, corespunzator unor stricte orientari care sa determine o cat mai substantiala crestere a veniturilor proprii ale bugetelor locale si, pe aceasta baza, sa se asigure o reala autonomie financiara pentru autoritatile publice locale.

Sistemul finantelor locale din Romania trebuie sa asigure:

- dezvoltarea rolului autoritatilor administratiei publice locale in conformitate cu principiile autonomiei locale si cu mecanismele economiei de piata;

- stabilirea resurselor financiare totale ale autoritatilor administratiei publice locale in concordanta cu obligatiile lor de administrare;

- autonomia de decizie a autoritatilor administratiei publice locale inclusiv cu privire la cheltuieli, in scopul cresterii eficientei cheltuielilor publice si al sporirii responsabilitatii fata de electorat a acestor autoritati;

- stimularea autoritatilor administratiei publice locale pentru depunerea de eforturi vizand mobilizarea de resurse proprii;

- administratia sa simpla si costuri reduse de functionare;

- un sistem transparent de transferuri bugetare bazat pe criterii obiective, stabile si obligatorii;

- compensarea efectelor unor diferente de venituri intre diferite administratii locale asigurand oricarui cetatean cel putin un nivel minim de acces la servicii de importanta vitala;

- mecanisme de sprijinire a dezvoltarii infrastructurii publice si finantarea adecvata a acesteia;

- concordanta cu cerintele de stabilizare macroeconomica.

A continua cu un sistem fiscal bazat pe o multitudine de taxe si impozite (multe cu potential relativ redus) si pe completarea veniturilor bugetare locale prin apreciabile transferuri bugetare locale care atrag interventia centralista, masiva, a autoritatilor guvernamentale, inseamna a reduce autonomia locala si dreptul comunitatilor locale de a-si decide soarta, de a-si dezvolta localitatile si de a spori bunastarea fiecaruia.

Teoretic, un consiliu local isi poate obtine veniturile din urmatoarele surse: propriile impozite si taxe locale, cote si sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, transferuri, alocatii generale din partea statului, cu destinatie precisa din partea statului, venituri rezultate din vinzari, imprumuturi.

Echilibrul dintre impozite si taxe depinde, in principal, de tipul de functiuni pentru care consiliile locale sunt responsabile. Cu cat consiliile locale isi asuma responsabilitati mai mari in sectoarele sociale si de educatie, cu atat au nevoie de mai multi bani proveniti din impozite. Gradul de autonomie locala depinde foarte mult de sursa veniturilor din impozite. Independenta consiliilor locale este maxima atunci cand veniturile provin din impozitele locale proprii si cand ele insele pot decide rata de impozitare.

Gradul de autonomie al colectivitatilor locale rezulta din urmatorii factori de influenta : independenta deplina sau partiala in formarea veniturilor, competenta atribuita pentru contractarea si gestionarea imprumuturilor, asigurarea echilibrului bugetar si gestionarea excedentului sau deficitului anual.

Principalul factor care determina gradul de autonomie locala a unitatiilor administrativ-teritoriale este independenta in formarea veniturilor sau altfel spus independenta financiara. Aceasta independenta poata fi deplina, in cazul in care autoritatile locale isi procura resursele in totalitate pe plan local sau partiala, in cazul in care resursele unitatilor administrativ-teritoriale provin atat de pe plan local cat si de la nivel central.

Gradul de autonomie financiara de care se bucura administratiile locale depinde::

. Competenta acestora de a crea noi surse de venituri - In Romania, Legea anuala a bugetului de stat prevede in anexa tipurile veniturilor locale. Autoritatile locale au competente in ceea ce priveste stabilirea impozitelor si taxelor locale in conditiile legii.

. Competenta de a stabili nivelul impozitelor - Titlul IX din Legea nr.571/2003 referitor la taxele si impozitele locale stabileste ratele maxime ale impozitelor pentru anumite tipuri de impozite si o gama de rate pentru majoritatea taxelor. Nivelul impozitelor si taxelor locale prevazute poate fi majorat anual cu pana la 20% de consiliile locale, judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti. Multe impozite locale nu sunt evaluate pe baza valorii de piata a obiectului impozitarii. Asadar, venitul fiscal nu se ajusteaza in mod automat cu inflatia. In aceste conditii, consiliul local poate aplica o corectie cu rata estimata pentru anul urmator a indicelui de pret de consum, dar numai daca inflatia depaseste 5%.

In perioada cuprinsa intre 1 ianuarie 2005 si 1 ianuarie 2011, nivelul taxei asupra mijloacelor de transport, se majoreaza prin hotarare a Guvernului, in conformitate cu angajamentele asumate de Romania in procesul de negociere cu Uniunea Europeana, la Capitolul 9 - Politica in domeniul transporturilor, in luna aprilie a fiecarui an cuprins in perioada, la propunerea Ministerului Transporturilor, Constructiilor si Turismului si cu avizul Ministerului Finantelor Publice si Ministerului Administratiei si Internelor.

. Competenta de a colecta veniturile locale revine, incepand cu anul 2000, administratiilor locale care au creat organisme si departamente specializate in stabilirea, incasarea si urmarirea impozitelor locale (care anterior constituiau responsabilitatea departamentelor locale ale Ministerului Finantelor Publice.

. Capacitatea de a obtine venituri direct - Legea 189/1998, urmata de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 45/2003 si, in prezent, Legea nr.273/2006 privind finantele publice locale au sporit in mod considerabil veniturile primite in mod direct, ceea ce intareste autonomia locala in ceea ce priveste alocarea acestor resurse.

In Carta Europeana a Autonomiei Locale este prezent principiul conform caruia colectivitatile locale au dreptul, in cadrul politicii economice nationale, la resurse proprii adecvate, in vederea exercitarii atributiilor lor. Resursele proprii sunt veniturile pe care autoritatile le realizeaza pe plan local, in principal din impozitele si taxele locale.

Autoritatile locale au competente in ceea ce priveste stabilirea de taxe speciale. Astfel, incepand din anul 1999, prin Legea finantelor publice locale, nr. 189/1998 se prevedea posibilitatea autoritatilor publice locale de a stabili taxe speciale pentru functionarea unor servicii publice locale create in interesul persoanelor fizice si juridice. Cuantumul taxelor speciale se stabileste anual si trebuie sa acopere cel putin sumele investite si cheltuielile curente de intretinere si functionare a acestor servicii. Instituirea de noi taxe se publica in presa si se afiseaza la sediile consiliilor locale, precum si in alte locuri publice, cu cel putin 30 de zile inainte de aplicare.

Atunci cand se are in vedere introducerea unui nou impozit sau taxa locala, autoritatile locale trebuie sa respecte anumite criterii, criterii prezentate in continuare:

1. Eficienta - este data de marimea, valoarea si importanta respectivului impozit sau taxa locala in cadrul veniturilor bugetelor locale, fiind in stransa corelare si cu capacitatea de plata a contribuabililor.

2. Costuri scazute ale administrarii si controlului - aceasta se poate realiza prin urmatoarele metode:

- utilizarea aceluiasi impozit sau taxa de catre autoritatile locale de la niveluri diferite de organizare ale administratiei publice locale, chiar daca fiecare dintre ele isi stabileste propriul nivel al impozitului sau taxei; in acest fel, contribuabilul este supus unei singure impozitari si nu primeste decat un singur aviz de plata. Aceasta solutie impune necesitatea ca obiectul si baza de impozitare atribuite fiecarui nivel de organizare sa fie in stransa relatie cu specificul zonei teritoriale pe care se aplica, cu nivelul cheltuielilor colectivitatii teritoriale vizate si cu serviciile publice locale furnizate beneficiarilor. Fata de aceasta situatie ideala, in majoritatea statelor membre ale Consiliului Europei se practica sistemul impozitelor partajate (cote procentuale sau cote aditionale la impozitele incasate de la stat);

- folosirea aceluiasi impozit de catre colectivitatile locale si de catre stat; si in acest caz, contribuabilul este supus unei singure impozitari si nu primeste decat un singur aviz de plata;

colectarea aceluiasi impozit de catre un grup de colectivitati locale sau de catre stat;

utilizarea aceleiasi baze de calcul pentru stabilirea mai multor impozite.

3. Efecte scazute ale impozitarii - atunci cand autoritatile administratiei publice centrale sau locale doresc sa introduca un nou impozit sau taxa locala trebuie sa analizeze gradul de suportabilitate al contribuabilior fata de noul impozit sau taxa locala (capacitatea de a fi platit, in stransa legatura cu calitatea serviciului public furnizat).

4. Incurajarea eficacitatii cheltuielilor - in cazul unui sistem bine pus la punct, datorita nivelului adecvat al impozitelor si taxelor locale, colectivitatile locale nu ar trebui sa cheltuiasca mai mult decat este necesar. Depasirea plafoanelor adoptate se poate face numai in cazul in care avantajele cheltuielilor suplimentare depasesc costurile. Pentru a nu aparea des astfel de situatii, in definirea impozitelor si taxelor locale trebuie sa se aplice principiul conform caruia ansamblul contribuabililor trebuie sa fie identic cu cel al beneficiarilor serviciilor publice furnizate de catre autoritatile locale.

5. Dinamismul - impozitele si taxele locale trebuie sa fie suficient de dinamice pentru a nu se eroda in timp datorita inflatiei. Dinamica se refera atat la majorari sau diminuari de cuantum, cat si la domeniul si baza de impozitare, aspecte care depind si de evolutia serviciilor locale publice.

6. Baza de calcul stabilita autoritatile trebuie sa aiba la dispozitie date si criterii clare pentru a putea defini cat mai precis baza de calcul a fiecarui impozit sau taxa locala pe care doresc sa le aplice. De exemplu, aceste criterii ar putea fi: cifra de afaceri si/sau profitul, numarul de salariati; in cazul impozitului asupra societatilor comerciale, sau valoarea in cazul proprietatilor pentru impozitul pe proprietatea privata.

Principalele domenii in care pot fi instituite noi taxe sunt: verificarea si intretinerea retelei in domeniul apei potabile si industriale; colectarea deseurilor menajere; utilizarea bailor publice; prestarea serviciilor de vidanjare; valorificarea nisipului si a pietrisului din albiile riurilor, din cariere etc.; folosirea pasunilor si izlazurilor comunale; folosirea reproducatorilor comunali; taxe pentru animale aduse la oborul comunal; taxe pentru taierea animalelor in unitatile specializate ale consiliilor locale; taxe pentru cantaritul marfurilor.