Corelatia proprietate publica - domeniu public

Corelatia proprietate publica - domeniu public

1. Delimitarea proprietatii publice

Unul din subiectele in permanenta divergenta intre autorii de drept civil si cei de drept administrativ, ce a contribuit la formarea unei practici administrative neunitare si la dezvoltarea unei jurisprudente diversificate, lipsita de coeziune si claritate, l-a constituit cercetarea domeniului public si a domeniului privat, prin raportare la notiunile de proprietate publica si proprietate privata.

Astfel, introducerea in legislatia de dupa 1990 a notiunilor traditionale de domeniu public si domeniu privat, pastrate in Codul civil roman, si consacrarea constitutionala expresa doar a celor doua forme de proprietate, publica sau privata, se afla la baza unei bogate doctrine, in care predomina, in mod paradoxal, opiniile autorilor de drept civil, putini fiind specialistii in drept administrativ, care s-au incumetat la elaborarea unei pozitii fundamentate.

Problema esentiala, care o data solutionata ar permite formarea unei viziuni unitare si cu privire la chestiunile derivate ce se ridica, se refera la corelatia dintre proprietatea publica si domeniul public, ambele privite, ca exceptii, fata de proprietatea privata si domeniul privat, ce constituie regula.

Elementele regimului juridic aplicabil proprietatii private se regasesc in art.44 si art.136 alineat final din Constitutie, iar cele ale regimului juridic aplicabil proprietatii publice in art.136 alin. (2-4) din Constitutie.

Art.136 din Constitutia din 1991 republicata in 2003 astfel cum a fost modificat si completat in urma revizuirii contine, ca si in forma initiala, patru categorii de dispozitii si anume:

a). dispozitii privind structura de baza a sistemului proprietatii;

b). dispozitii privind pozitia generala a statului fata de proprietatea publica si titularii acesteia;

c). dispozitii privind regimul juridic aplicabil proprietatii publice;

d). dispozitii privind principiul fundamental al proprietatii private.

Astfel, art.136 din Constitutia republicata dupa ce consacra cele doua forme de proprietate (publica sau privata), precizeaza ca proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege si stabileste titularii dreptului de proprietate publica, enumera exemplificativ bunuri proprietate publica, mentionand expres caracteristica fundamentala a acestora de a fi inalienabile si faptul ca ele pot fi date in administrare regiilor autonome sau institutiilor publice, pot fi concesionate ori inchiriate si pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica pentru ca in final sa consacre principiul inviolabilitatii proprietatii private in conditiile legii organice.

Constitutia din 1991 (in varianta sa initiala, pastrata insa dupa revizuire, sub acest aspect - subl.ns.) a rezolvat vechea disputa privind titularii dreptului de proprietate publica stabilind ca ea nu poate apartine decat statului, fiind vorba despre proprietatea publica de interes national sau unitatilor administrativ-teritoriale fiind vorba despre proprietatea publica de interes judetean, municipal, orasenesc sau comunal.

Proprietatea publica are ca obiect bunurile la care se refera alin.(3) din art.136 din Constitutia republicata, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic (interesul public pentru bogatiile subsolului, criteriu introdus cu ocazia revizuirii; interesul national pentru apele cu potential energetic valorificabil, criteriu nou introdus care l-a inlocuit pe cel de interes public, singurul mentionat in varianta initiala a acestei dispozitii constitutionale - subl.ns.) iar altele urmand a fi stabilite prin lege organica.

Comparand textul alin.(3) al art.136 cu textul alin.(4) al fostului art.135 se constata o restrangere a sferei bunurilor enumerate de Constitutie, pe de-o parte si reformularea denumirilor unora dintre bunurile mentionate in forma initiala a Constitutiei, pe de alta parte.

Cu alte cuvinte, sub aspect tehnico-juridic, legiuitorul constituant utilizeaza trei procedee pentru a contura sfera bunurilor proprietatii publice: enumerarea concreta, formularea generica si norma de trimitere.

Din analiza dispozitiilor constitutionale rezulta caracterul de exceptie al proprietatii publice. Proprietatea publica vizeaza deci o sfera limitata de bunuri, scoase din circuitul civil obisnuit, care formeaza domeniul public, sintagma care fara a fi utilizata expres in Constitutie, este subinteleasa.

Consacrarea constitutionala a doua forme de proprietate, publica sau privata  [conform art. 136 alin. (1)], in absenta oricarei mentiuni cu privire la notiunile mai sus amintite, dar mai ales, enumerarea exemplificativa a unor bunuri ce fac obiectul exclusiv al proprietatii publice cu posibilitatea de a fi stabilite si altele prin lege organica [conform art. 136 alin. (3)] au dus la necesitatea corelarii celor doua categorii de notiuni.

Intrebarea esentiala la care specialistii s-au vazut nevoiti sa raspunda si care constituie obiect de controversa si in prezent, se refera la delimitarea continutului notiunii de domeniu public in raport cu sfera bunurilor apartinand proprietatii publice, si implicit, la stabilirea relatiei dintre aceste doua notiuni, fie in sensul stabilirii identitatii dintre cele doua notiuni, fie in ipoteza admiterii unei distinctii intre ele, in sensul stabilirii raportului de la intreg la parte.

Raspunsul la aceasta intrebare nu a putut face niciodata abstractie de analiza notiunilor colaterale, domeniu privat si respectiv, proprietate privata, tot asa cum nu a putut evita, nici atingerea altor aspecte ce prezinta semnificatie in materie, cum ar fi, spre exemplu, identificarea unui criteriu general de domenialitate sau problema regimului juridic distinct aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun, in cazul bunurilor proprietate publica, respectiv, a domeniului public.

Trebuie subliniata in acest context, relativitatea notiunii de domenialitate publica, teoria domeniului, reprezentand una dintre acele teorii in care se manifesta, in modul cel mai pregnant, relativitatea conceptelor si constructiilor juridice, menite sa evolueze in functie de realitatile sociale pe care trebuie sa le exprime.

2. Teoriile actuale privind corelatia proprietate publica-domeniu public

In ce priveste problema corelatiei celor doua notiuni, cu toata varietatea de opinii exprimate dupa anul 1990, dar pana la adoptarea legii speciale in materie, in anul 1998, dincolo de diferentele de nuanta, pot fi identificate urmatoarele teorii:

- teza conform careia cele doua notiuni sunt echivalente, imbratisata atat de autori de drept administrativ cat si de autori de drept civil;

- teza conform careia domeniul public constituie obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publica, evocata de ambele categorii de specialisti, care, in ce ne priveste, apreciem ca poate fi asimilata cu prima pozitie;

- stabilirea raportului de la intreg la parte, in sensul ca, notiunea de domeniu public este mai larga decat cea a proprietatii publice, ea incluzand pentru anumite consideratii, pe langa toate bunurile proprietate publica si unele bunuri proprietate privata, fundamentata in dreptul administrativ;

- stabilirea raportului de la intreg la parte, in sens invers, considerandu-se ca notiunea de proprietate publica este mai larga decat cea a domeniului public, ea incluzand si domeniul privat, fundamentata in dreptul civil;

- identificarea unui sens larg al notiunii de domeniu public, corespunzator celei de-a treia pozitii mentionate si a unui sens restrans al notiunii de domeniu public, corespunzator celei de-a doua pozitii, care sustine echivalenta celor doua notiuni, apartinand unui autor de drept civil.

Adoptata relativ tarziu in raport cu multitudinea de probleme aparute in practica legate de delimitarea domeniului public de domeniul privat precum si in raport cu dispozitiile constitutionale care o enumera printre materiile legii organice, Legea nr.213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia nu a permis clarificarea problemelor care se ridica in aceasta materie.

Aceasta deoarece legiuitorul s-a multumit in cuprinsul ei sa utilizeze aleatoriu cand notiunea de domeniu public, cand notiunea de proprietate publica, fara a exista o regula sau un principiu anume in acest sens.  

Fara a putea nega relativitatea ideii de domenialitate publica si pana la urma, chiar a sferei de cuprindere a domeniului public, in permanenta evolutie in raport cu realitatile economice, sociale si politice pe care trebuie sa le exprime, credem ca, din interpretarea legii, s-ar putea contura un punct de vedere unitar.

Aceasta deoarece in esenta, urmeaza a opta in cele din urma, intre cele doua pozitii ireconciliabile, cea care pune semnul identitatii intre cele doua notiuni si cea care stabileste un raport, de la intreg la parte, intre acestea, fara a mai pune insa in discutie,  modul in care acest raport este inteles.

Am fi tentati sa atragem atentia in mod special, asupra influentei factorului politic, in aceasta chestiune, cei aflati la conducerea unei tari, fiind oricand in masura sa poata decide "din anumite ratiuni", scoaterea unui bun din sfera domeniului public si trecerea acestuia in sfera domeniului privat, in ideea instrainarii, in aceleasi conditii in care bunul a fost considerat ca facand parte din domeniul public.

Cu alte cuvinte, este necesar ca bunul sa fie trecut in domeniul privat, printr-un act juridic cu forta cel putin egala cu cea a actului, prin care initial se stabilise ca bunul respectiv apartine domeniului public.

Potrivit art.1 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia: "Dreptul de proprietate publica apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor sunt de  uz sau de interes public."

Pe baza acestei dispozitii, un autor defineste proprietatea publica, ca fiind dreptul de proprietate al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale - comune, orase si judete - asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura ori destinatia lor, sunt de uz sau de interes public.

Cel putin trei observatii se impun a fi facute in acest context.

In primul rand, constatam ca, fata de teoriile sintetic evocate mai sus, nu apar diferente notabile, fiind vorba mai ales, de stabilirea cu precizie a unor criterii de domenialitate publica.

In al doilea rand, observam ca prima parte a art.1 din lege, coincide cu art.136 alin. (2) teza a doua din Constitutia republicata, cu singura diferenta ca, in timp ce acesta din urma, se refera la proprietatea publica, legiuitorul utilizeaza formularea, dreptul de proprietate publica, de unde provine poate ideea de a defini proprietatea publica, ca reprezentand dreptul de proprietate.

De altfel, in aceasta chestiune este adoptata o pozitie transanta, acelasi autor retinand ca, "sub aspect terminologic, expresiile "drept de proprietate publica " si "proprietate publica " sunt sinonime, fiind utilizate - in legislatie, doctrina si jurisprudenta - cu acelasi inteles".

In sfarsit, constatam ca, asemeni altor specialisti, care s-au pronuntat in aceasta problema si inainte de adoptarea Legii nr.213/1998, si acest autor de formatie civilista, defineste proprietatea publica, enuntand de fapt, doua aspecte care concura la conturarea regimului juridic aplicabil acesteia. Este vorba despre titularii acestui drept (sau subiectele dreptului de proprietate publica), care nu pot fi decat statul sau unitatile administrativ-teritoriale si respectiv, despre sfera bunurilor apartinand proprietatii publice (sau obiectul dreptului de proprietate publica) stabilita, pe baza criteriilor de domenialitate publica, la care s-a oprit legiuitorul.

Intr-un curs de drept civil, aparut in 2000, consacrat prezentarii drepturilor reale principale, autorul punand in discutie eventuala echivalenta intre notiunile de proprietate publica si domeniu public, apreciaza ca, intre acestea exista identitate, legile ordinare neputand sa utilizeze termenii public si privat cu un alt inteles decat cel dat de legiuitorul constituant. Regimul juridic identic preconizat de dispozitiile constitutionale care se refera la proprietatea publica si de dispozitiile Legii fondului funciar si Legii administratiei publice locale nu poate conduce decat la concluzia ca suntem in prezenta a doi termeni cu acelasi inteles.

In ce priveste, Legea nr.213/1998, e de parere acelasi autor, aceasta foloseste notiunea de domeniu public pentru a desemna bunurile care fac obiectul proprietatii publice, dreptul de proprietate neputand fi disociat de bunurile la care se refera, si in plus, in conceptia Codului civil, drepturile fiind considerate a fi ele insele bunuri.

Insumand pozitiile exprimate in doctrina civilista si anume, cea conform careia, dreptul de proprietate publica are ca obiect bunurile care alcatuiesc domeniul public si cea conform careia, domeniul public este format din bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publica, consecinta logica nu poate fi, in ce ne priveste, decat cea a identitatii sferei celor doua categorii de bunuri, cea reprezentand proprietatea publica cu cea reprezentand domeniul public.

Art.2 din lege mentioneaza atributele dreptului de proprietate publica exercitat de stat sau unitatile administrativ-teritoriale, referindu-se la bunurile domeniului public, introducand pentru prima data aceasta notiune in text.

In art.3 alin.(1) - care ni se pare cel mai relevant pentru a putea imbratisa un punct de vedere unitar in problema corelatiei proprietate publica-domeniu public-, sunt identificate urmatoarele trei categorii de bunuri care alcatuiesc domeniul public.

In primul rand, este vorba de cele prevazute la art.135 alin.(4) din Constitutie [devenit art.136 alin.(3) dupa republicare-subl.ns.].

In al doilea rand, este vorba de bunurile stabilite in anexa la lege.

In al treilea rand, mai pot fi adaugate, 'orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public si sunt dobandite de stat sau de unitatile administrativ-teritoriale prin modurile prevazute de lege'.

Se distinge apoi intre domeniul public al statului, domeniul public judetean si domeniul public comunal sau orasenesc.

Or, in raport cu aceasta modalitate de prezentare a sferei bunurilor domeniului public, constatam ca legiuitorul utilizeaza sintagma domeniu public, pentru a se referi mai intai, la bunurile care potrivit art.135 alin.(4) din Constitutie [devenit art.136 alin.(3) dupa republicare-subl.ns.], apartin proprietatii publice.

Apoi sunt avute in vedere bunurile enumerate cu caracter exemplificativ, in anexa la lege, fiind vorba in acest caz, despre indeplinirea criteriului stabilit tot in art.135 alin.(4) din Constitutie [devenit art.136 alin.(3) dupa republicare-subl.ns.], de identificare a altor bunuri apartinand proprietatii publice, prin norma de trimitere, 'alte bunuri stabilite de lege'.

In sfarsit, mai pot apartine domeniului public, si bunurile care indeplinesc criteriile de domenialitate publica, mentionate expres de legiuitor, Constitutia referindu-se, dupa revizuire, la criteriul interesului public cu privire la bogatiile subsolului si al interesului national, cu privire la "apele cu potential energetic valorificabil", potrivit art.136 alin.(3).

In schimb, in ce priveste titularii bunurilor care alcatuiesc domeniul public, legiuitorul organic intra din nou, intr-o perfecta consonanta cu dispozitiile art.136 alin.(2) teza a doua din Constitutia republicata, mentionand chiar titularii dreptului de proprietate publica, statul sau unitatile administrativ-teritoriale si facand trimitere la modurile de dobandire prevazute de lege, fiind vorba chiar de cele prevazute in art.7 din lege. Doar ca art.7 consacra modurile de dobandire a dreptului de proprietate publica.

In plus, ne mai retine atentia faptul ca, desi legea are ca obiect de reglementare, conform titlului sau, proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, si in consecinta, lista din anexa ar fi trebuit sa fie intitulata 'lista cuprinzand unele bunuri care apartin proprietatii publice a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale', ea se intituleaza 'lista cuprinzand unele bunuri care alcatuiesc domeniul public al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale'.

Oare, Legea nr.213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia nu are intentia, pe care nu o exprima insa explicit, de a identifica sfera de intindere a celor doua notiuni, folosind intamplator, cand sintagma domeniu public, cand sintagma proprietate publica

In consecinta, credem ca reglementarea actuala ne obliga, in ce ne priveste, sa identificam sfera bunurilor apartinand proprietatii publice cu sfera bunurilor apartinand domeniului public, fiind vorba in mod implicit, de notiuni cu inteles identic.

Acestei prime constatari trebuie insa sa-i alaturam imediat, inca una, am spune, mult mai importanta. Aceea ca, numeroase dispozitii continute in acte normative in vigoare, ne obliga a accepta ideea unor regimuri domeniale speciale, aplicabile unor bunuri proprietate privata, care nu intra insa, in sfera bunurilor domeniului public, dar asupra carora statul sau unitatile administrativ-teritoriale exercita acel drept de paza si protectie, expres reglementat.

De aici, concluzia in ce ne priveste, a acceptarii tezei unui sens larg si a unui sens restrans a notiunii de domeniu public, chestiune la care vom reveni.

In sens restrins, domeniul public se identifica cu sfera bunurilor proprietate publica, in timp ce in sens larg, sfera domeniului public include pe langa toate bunurile proprietate publica si unele bunuri apartinand proprietatii private care pentru anumite considerente, se afla sub paza si protectia statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale, fiind supuse pe langa regulile dreptului privat si unui regim de drept public. 

Cu alte cuvinte, in sfera larga a bunurilor proprietate privata, identificam o serie de bunuri care, in anumite situatii, cu anumite conditii, pot intra sub un regim domenial special, fara a se caracteriza insa, prin inalienabilitate, caracteristica principala a bunurilor domeniului public, ci doar printr-o restrangere a exercitiului dreptului de proprietate, conform art.53 din Constitutia republicata.

Nu mai putin adevarat este ca acest principiu prezinta un caracter relativ, guvernantii putand in orice moment, dupa cum deja am aratat, sa decida dezafectarea unui bun din domeniul public si includerea lui in domeniul privat, daca acest lucru se apreciaza ca ar putea fi in interesul guvernarii.

In raport cu domeniul public, domeniul privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale reprezinta regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinand acestuia fiind exercitat de autoritatile administratiei publice centrale sau locale.

Chiar in conditiile legislatiei in vigoare, semnificatia notiunii de domeniu public ramane intacta in considerarea regimului juridic special, aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun. Mentinerea acestei notiuni in legislatie si doctrina isi dovedeste pe deplin utilitatea, tocmai in raport cu acest regim juridic.

In ce priveste alte dispozitii relevante ale legii vom mai retine ca, potrivit art.4, domeniul privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale este alcatuit din bunuri aflate in proprietatea acestora si care nu fac parte din domeniul public fiind supuse regimului dreptului comun.

Regimul juridic aplicabil proprietatii publice

Capitolul II al Legii nr.213/1998 stabileste regimul juridic aplicabil proprietatii publice, enumerand in art.7, modalitatile de dobandire a dreptului de proprietate publica si anume: pe cale naturala; prin achizitii publice efectuate in conditiile legii; prin expropriere pentru cauza de utilitate publica; prin acte de donatie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judetean sau de consiliul local, dupa caz, daca bunul in cauza intra in domeniul public; prin trecerea unor bunuri din domeniul public al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale in domeniul public al acestora, pentru cauza de utilitate publica precum si prin alte moduri prevazute de lege.

Astfel, in ce priveste dobandirea pe cale naturala, sunt avute in vedere, in primul rand bunurile enumerate in art.136 alin.(3) din Constitutia republicata, fiind vorba despre un mod de dobandire prevazut si de art.476 din Codul civil roman, care enumera printre bunurile ce alcatuiesc proprietatea publica, "porturile naturale sau artificiale".

Proprietatea publica poate fi dobandita si prin achizitionarea de bunuri, precum si prin realizarea de obiective de investitii de natura celor care fac parte din proprietatea publica.

Exproprierea se realizeaza in conditiile prevazute de art.44 alin.(3) din Constitutia republicata si ale legii speciale in materie.

Bunurile mobile sau imobile pot deveni proprietate publica si prin acte de donatie sau legate, in masura in care acestea privesc bunuri susceptibile de a face parte din aceasta proprietate, acceptarea acestora putand fi realizata de catre Guvern, consiliul judetean sau consiliul local dupa caz, dupa cum donatia sau legatul s-au facut in favoarea statului, judetului sau comunei.

In formularea "alte moduri prevazute de lege", doctrina include rechizitiile si confiscarile.

De asemenea, legea mentioneaza modalitatile de incetare a dreptului de proprietate publica, care intervine in cazul cand bunul a pierit  sau a fost trecut in domeniul privat.

In ce priveste a doua modalitate de dobandire, in doctrina s-au manifestat rezerve fata de dispozitia constitutionala care consacra caracterul inalienabil al proprietatii publice, aplicarea textului legal atragand o afectare indirecta a principiului inalienabilitatii. Aceasta deoarece in mod logic, bunul care a apartinut proprietatii publice si a fost trecut in domeniul privat urmeaza a fi supus regulilor dreptului comun, deci ar putea face obiectul unei executari silite, ceea ce ar duce la alienabilitatea sa. Mai mult decat atat, un autor e de parere ca, o asemenea dispozitie incalca prevederile art.136 alin.(3) din Constitutia republicata, care enumera bunurile ce fac obiect exclusiv al proprietatii publice, or potrivit unei dispozitii continute in Legea nr.213/1998, asemenea bunuri pot trece din domeniul public in domeniul privat, ceea ce constituie o grava incalcare a Constitutiei.

Trebuie acceptat in opinia noastra ca, in anumite conditii si cu respectarea dispozitiilor legii speciale in materie, unele bunuri din domeniul public pot fi trecute in domeniul privat, evident cu scopul de a fi instrainate, aspect deja mentionat, la care vom reveni in contextul analizei principiului inalienabilitatii bunurilor proprietate publica.

Daca insa unele din aceste bunuri sunt mentionate in lista anexa a legii speciale, atunci se impune obligatoriu modificarea acesteia printr-un act cu aceeasi forta juridica.  Mai mult decat atat, daca ar fi vorba de bunuri care fac parte din cele enumerate de art.136 alin.(3) din Constitutia republicata ar trebui modificata norma constitutionala sub acest aspect.

Astfel, potrivit legii cadru in materie, trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale in domeniul public al acestora se face dupa caz, prin hotarare a Guvernului, a consiliului judetean sau a consiliului local.

Evident este posibila si situatia inversa, cunoscuta in doctrina interbelica sub denumirea de afectatiune, privita ca "acea masura administrativa care face ca un bun din domeniul privat sa treaca in domeniul public".

Trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale se face prin hotarare a Guvernului, la cererea consiliului judetean sau a consiliului local si invers, trecerea unui bun din domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale in domeniul public al statului se face prin hotarare a consiliului local sau judetean, dupa caz, la cererea Guvernului, potrivit art. 9 din Legea nr.213/1998.

Este prevazuta expres posibilitatea ca hotararile de trecere a bunurilor sa poata fi atacate, in conditiile legii, la instanta de contencios administrativ in a carei raza teritoriala se afla bunul

In capitolul consacrat dispozitiilor finale, legea prevede autoritatile obligate la inventarierea bunurilor din domeniul public si termenele de realizare a acesteia.

De asemenea este stabilita expres competenta instantelor de contencios administrativ de a solutiona litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judetelor, comunelor, oraselor sau municipiilor, apreciata ca binevenita in doctrina de specialitate.