Aparitia si dezvoltarea teoriei domeniului public

Aparitia si dezvoltarea teoriei domeniului public

1. 1. Evolutia doctrinei cu privire la teoria domeniului public

Din toate timpurile s-a simtit necesitatea de a se scoate de sub incidenta regulilor dreptului privat o categorie de bunuri, care fiind destinate folosintei intregii colectivitati, urmau sa fie conduse de reguli speciale. Aceste bunuri considerate de mai mare importanta pentru interesele sociale, au fost supuse in timp unor restrictii, pentru a nu fi deturnate de la scopurile pe care le serveau, formand domeniul public.

Notiunea de domeniu isi are originea in cuvintul latin "dominium", care inseamna stapanire, proprietate, in timp ce "dominus " inseamna proprietar. In doctrina s-a admis unanim ca bunurilor din domeniul public li se aplica un regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun.

De-a lungul vremii, doctrina juridica privind domeniul public a incercat sa raspunda unor probleme precum: stabilirea naturii juridice a dreptului exercitat asupra bunurilor care-l compun si implicit a titularului acestui drept, stabilirea sferei de cuprindere a domeniului public si a caracteristicilor regimului inalienabilitatii bunurilor apartinand domeniului public.

In dreptul roman, bunurile se clasificau in: bunuri aflate in patrimoniu (res in patrimonio) si bunuri aflate in afara patrimoniului (res extra patrimonium), dupa cum ele puteau sau nu sa se afle in proprietatea unei persoane private, patrimoniul constituind totalitatea bunurilor, a drepturilor si a datoriilor unei persoane, susceptibile de a fi evaluate in bani.

Autorii moderni fac de regula, urmatoarea clasificare a bunurilor aflate in afara patrimoniului: res communes (tarmurile marii), res publicae (porturile si fluviile), res universitatis (bunurile ce apartineau unei colectivitati, ca teatrele, parcurile, pietele publice, etc) si res divini iuris, la randul lor impartite in bunuri sacre si bunuri religioase (bunurile consacrate divinitatii, mormintele si zidurile oraselor).

Toate aceste bunuri se considera ca sunt afectate uzului publicului, fie ca profitau tuturor prin efectul unei folosinte directe si imediate (ca de ex. pietele publice), fie ca erau utilizate ca o consecinta a destinatiei lor (ca de ex. fortaretele).

In vechiul drept francez, in perioada monarhiilor absolute, domeniul public nu putea fi conceput separat de domeniul privat al monarhului, ambele fiind posedate si facand parte din proprietatea suveranului, in virtutea suveranitatii sale, exercitata de un regim de drept regalian.

Ca o contrapondere a omnipotentei regale, a aparut principiul inalienabilitatii domeniului public, regula fiind consacrata efectiv prin Ordonanta (sau Edictul) de la Moulins, din februarie 1566, din timpul lui Carol al IX-lea.

Consacrarea principiului inalienabilitatii a reprezentat o masura de protectie instituita de regi pentru conservarea si protejarea patrimoniului lor.

Ca urmare a Revolutiei franceze din 1789, Regele a fost deposedat de domeniul sau, natiunea franceza fiind declarata adevarata proprietara a domeniului public.

Problema domeniului public a reprezentat una din primele probleme evocate de Adunarea revolutionarilor, motiv pentru care, in octombrie 1789 a fost infiintat un Comitet al domeniului, lucrarile sale avand ca finalitate elaborarea unui Cod domenial.

Astfel, Legea din noiembrie 1790 din Franta, intitulata Codul domenial, pe de-o parte, a trecut proprietatea asupra domeniului public de la rege la natiune iar pe de alta parte, a trecut in domeniul national toate proprietatile producatoare de venituri, alaturi de bunurile afectate folosintei tuturor. Domeniul national forma deci o unitate, fata de care distinctia in domeniu public si domeniu privat  nu mai prezenta relevanta.

Codul civil francez, preluand pe fond, principiile Codului domenial din 1790, nu face nici o distinctie intre domeniul public si domeniul privat

Teoria domeniului public reprezinta pana la urma rezultatul disputelor din doctrina, primul autor care a reluat delimitarea intre domeniul public si domeniul privat din dreptul roman fiind Victor Proudhon, autor francez, care prin tratatul sau din 1833, consacrat domeniului public, demonstreaza continuitatea institutiilor clasice din dreptul public roman, punand bazele unei noi conceptii in materie, dominanta la finele secolului al XIX-lea, valabila in mare parte si in prezent. 

Punctul de pornire al pozitiei fundamentata de acest autor a fost constatarea faptului ca printre bunurile apartinand persoanelor administrative se pot distinge doua categorii: bunuri pe care acestea nu le poseda decat ca o sursa de venituri (o casa, o mosie) si  bunuri care servesc publicului fie direct, fie prin intermediul unui serviciu public (un drum, o biserica). In timp ce prima categorie trebuia privita ca o proprietate particulara, cea de-a doua categorie trebuia protejata, astfel ca nici cea mai mica portiune sa nu fie indepartata destinatiei utilitatii publice.

In opinia acestui autor francez, notiunea de domeniu public prezenta trei semnificatii: domeniul suveranitatii, domeniul public si domeniul privat, fiecare evocand realitati juridice diferite.

Domeniul suveranitatii consta in puterea suverana stabilita pentru guvernarea statului.

Domeniul public consta in puterea special insarcinata sa conduca si sa administreze lucrurile care sunt aservite, prin lege, folosintei tuturor si a caror proprietate nu apartine nimanui.

Domeniul privat consta in puterea pe care o au toti indivizii de a folosi si dispune ca stapani de bunurile lor, in conformitate cu legea.

Referitor la inalienabilitatea domeniului public, lui Proudhon ii revine meritul de a fi subliniat relativitatea acestui principiu, considerand ca el se aplica atata timp cat dureaza serviciul public caruia ii este consacrat bunul domeniului public respectiv. Inalienabilitatea domeniului public nu poate fi absoluta, deoarece ea provine din "ordinea civila", care se poate schimba.

1. 2. Cele patru teorii ale doctrinei interbelice

Spre sfarsitul sec.XIX si in prima jumatate a sec.XX, doctrina franceza dar si cea romaneasca au fost preocupate indeosebi de stabilirea cat mai precisa, a criteriilor de delimitare a bunurilor apartinand domeniului public si implicit a dreptului pe care statul prin autoritatile sale il exercita asupra acestora.

Pe baza acestor criterii, in doctrina interbelica au fost identificate patru teze fundamentale, sustinute deopotriva de autori francezi si romani, specialisti in drept civil sau in drept administrativ.

Intr-o prima teorie sustinuta atat de specialisti in drept public cat si de specialisti in drept privat a fost avut in vedere ca baza a delimitarii, criteriul afectarii acestor bunuri uzului public, considerandu-se ca din domeniul public fac parte bunurile afectate folosintei tuturor si asupra carora administratia nu are un drept de proprietate. Este motivul pentru care, aceasta teorie se regaseste in doctrina sub denumirea de "teoria folosintei generale si a inexistentei unui drept de proprietate

O asemenea teorie a fost criticata, pe de-o parte, ca fiind prea restrictiva, deoarece nu are in vedere si bunuri care au o alta destinatie, dar care fac parte din domeniul public, precum, cazarmile, armamentul militar sau fortaretele, iar pe de alta parte, pentru faptul ca s-ar fi bazat pe ideea de neconceput, ca asupra bunurilor din domeniul public, administratia nu are un drept de proprietate.

In ce priveste natura dreptului statului (prin autoritatile sale) asupra domeniului public a fost dezvoltata teza conform careia "statul nu are decat paza si supravegherea asupra acestor bunuri", cu misiunea de a le pastra generatiilor viitoare.

Intr-o a doua teorie dezvoltata de civilisti s-a apreciat ca administratia dispune de un drept de proprietate asupra bunurilor domeniului public, fiind respinsa ideea ca bunurile din domeniul public nu ar fi susceptibile de proprietate privata, de unde denumirea de "teoria dreptului de proprietate".

Conform acestei teorii, domeniul public era alcatuit din bunuri afectate uzului tuturor, bunuri inalienabile si imprescriptibile spre deosebire de bunurile din domeniul privat al administratiei, care nu sunt afectate folosintei tuturor, fiind alienabile si prescriptibile.

Si aceasta teorie a fost apreciata ca fiind prea restrictiva, ea referindu-se doar la o parte a domeniului public.

De subliniat insa, dupa cum in doctrina actuala se arata, ca aceasta teorie mentine distinctia intre bunurile care apartin administratiei ca bunuri proprii, formand domeniul privat si bunurile care revin administratiei, cu scopul de a folosi tuturor, formand domeniul public.

La o analiza atenta a informatiilor din doctrina constatam ca, de fapt aceste doua teze difera doar in ce priveste problema privind dreptul statului (administratiei) asupra bunurilor apartinand domeniului public. Astfel, in timp ce prima teorie neaga existenta unui drept de proprietate al administratiei asupra acestor bunuri, sustinand existenta unui drept de folosinta generala, a doua teorie admite si chiar dezvolta ideea unui drept de proprietate al administratiei asupra bunurilor domeniului public.

In ce priveste insa criteriul de domenialitate, adica criteriul de delimitare a bunurilor domeniului public, ambele teorii au in vedere criteriul afectarii acestor bunuri uzului tuturor sau folosintei generale, sintagma care de fapt prezinta aceeasi semnificatie.

Intr-o a treia teorie dezvoltata de publicisti si cunoscuta in doctrina sub denumirea de "teoria serviciului public" se considera ca apartinand domeniului public toate bunurile mobile si imobile afectate unui serviciu public, care datorita acestei afectari sunt inalienabile si imprescriptibile, spre deosebire de bunurile domeniului privat care, nefiind afectate unui serviciu public sunt alienabile si prescriptibile.

Ca si teoriile anterioare, si aceasta teza a fost combatuta de unii autori de drept civil care au considerat-o prea larga si de unii autori de drept administrativ care au considerat-o prea restrictiva, deoarece exclude unele bunuri care nu sunt afectate unui serviciu public, ci uzului tuturor.

Au existat si autori care au sustinut ca teoria civilista care promoveaza criteriul afectarii bunurilor domeniului public, uzului tuturor si teoria publicistilor care promoveaza criteriul afectarii bunurilor domeniului public, unui serviciu public se completeaza.

Prin urmare, s-a sustinut ca fac parte din domeniul public, toate acele bunuri de care administratia are absoluta nevoie pentru satisfacerea unei necesitati publice, fie ca sunt afectate folosintei directe a tuturor, fie ca utilizarea lor se face prin intermediul unui serviciu public si care din cauza destinatiilor sunt nesusceptibile de apropriere privata.

Acest punct de vedere a permis aparitia si dezvoltarea unei a patra teorii, care s-a apreciat ca poate reuni cele doua criterii de delimitare a bunurilor domeniului public, prin introducerea ideii de interes general, teorie cunoscuta astfel, in doctrina sub denumirea de "teoria interesului general ".

Corespunzator acestei teze imbratisata tot de specialisti in drept administrativ, bunurile din domeniul public sunt bunurile afectate unui interes general, motiv pentru care sunt supuse unui regim juridic special, exorbitant, spre deosebire de bunurile din domeniul privat care nefiind afectate unui interes general, sunt supuse regimului dreptului privat.

1. 3. Doctrina franceza si doctrina germana in materie

In afara acestor teorii fundamentale, s-au emis si alte puncte de vedere singulare, care au atras atentia prin forta argumentarii.

Astfel, un autor francez a formulat teza criteriului rational, potrivit careia fac parte din domeniul public toate bunurile apartinand unei persoane administrative care datorita unei amenajari speciale ori a semnificatiei lor istorice sau stiintifice sunt necesare unui serviciu public sau pentru satisfacerea unor nevoi publice si care nu ar putea fi inlocuite de alte bunuri. Se sustine astfel ca, spre exemplu, un port, o cale ferata etc, fac parte din domeniul public pentru ca sunt indispensabile, o data distruse, necesitatea de a le restabili aparand imediat, in timp ce sediul unei prefecturi, al unei scoli, al unui minister etc, daca ar fi distruse, serviciile pe care le adapostesc, s-ar putea organiza fara probleme, in orice alt imobil.

Un autor german clasic a sustinut ca domeniul public se caracterizeaza printr-o situatie exceptionala in raport cu dreptul civil.

In opinia sa, notiunea de domeniu public este "proprietatea civila transportata in sfera dreptului public si modificata in consecinta." Acestei proprietati, a carei gestiune si administratie este guvernata de dreptul public, i se spune proprietate publica sau domeniu public, fiind vorba despre drumuri, piete, poduri, fluvii, canale de navigatie, porturi si malurile marii, cai ferate, cimitire, biserici si temple. Dimpotriva, conform acestei teorii, imobilele in care se afla diferite administratii (cum ar fi cazarmile, scolile, palatele de justitie) isi pastreaza caracterul de proprietati de drept civil.

In cazul bunurilor domeniului public, e de parere autorul acestei teorii, adevaratul proprietar al acestora este fiscul, caruia ii apartin, ca si unui particular dupa regulile dreptului civil, in calitate de proprietate privata. Deasupra fiscului, ca o entitate distincta se afla statul care, nefiind singur capabil sa aiba proprietate "vegheaza ca aceste lucruri sa fie mentinute la destinatia lor de interes public".

O asemenea teorie, se apreciaza in doctrina actuala nu ar putea fi acceptata pentru simplul motiv ca fiscul a reprezentat dintotdeauna un organ al administratiei de stat.

In doctrina franceza actuala se incearca o conciliere intre tezele dominante din perioada clasica, in special cele privind criteriile domenialitatii, care se refereau pe de-o parte la criteriul afectarii bunurilor uzului tuturor si pe de alta parte, la criteriul afectarii bunurilor unor servicii publice, privite ca teze complementare.

Desi este subliniata dificultatea formularii unei definitii generale a domeniului public, pe baza informatiilor oferite de jurisprudenta se considera ca doua conditii ar trebui indeplinite simultan pentru ca un bun sa faca parte din domeniul public si anume: bunul sa apartina unei colectivitati publice si bunul sa fie afectat anumitor scopuri.

Prin urmare, in ce priveste dreptul statului (administratiei) asupra bunurilor domeniului public s-ar parea ca in doctrina franceza actuala este acceptata mai degraba teza dreptului de proprietate, aceste bunuri apartinand colectivitatilor publice, adica Statului, regiunilor, departamentelor si comunelor, teza insusita si de jurisprudenta.

Domeniul public este privit ca acel ansamblu de bunuri care sunt supuse unui regim juridic de drept administrativ, dominat de principiul inalienabilitatii, precum si unui regim de protectie penala speciala, necunoscut domeniului privat. In consecinta, acest regim de drept public va atrage competenta instantelor de contencios administrativ.

Domeniul privat se prezinta la randul sau, ca, ansamblul bunurilor "colectivitatilor administrative" supuse regimului dreptului privat, dreptului comun, ce atrage in consecinta, competenta instantelor ordinare, de drept comun.

Cu alte cuvinte, in doctrina franceza actuala, domeniul privat  este constituit din bunurile ce apartin diferitelor colectivitati publice referitor la care nu-si gasesc aplicare criteriile specifice domeniului public.

In doctrina germana, un autor consacrat face distinctie intre patrimoniul financiar, cuprinzind bunurile aflate in mana statului sau a altor colectivitati publice, ce servesc direct sau indirect, la realizarea scopurilor administratiei, supuse in principiu regimului dreptului comun, pe de-o parte si bunurile publice, cuprinzand bunurile care sunt utilizate pentru realizarea sarcinilor administratiei, fie de catre organe ale statului, fie de catre alte colectivitati publice, supuse regimului de drept public, pe de alta parte.

Bunurile publice se compun la randul lor din bunurile utilizate in comun si bunurile ce formeaza patrimoniul administrativ.