Actele administrative exceptate de la controlul in contencios administrativ

Actele administrative exceptate de la controlul in contencios administrativ

1. Actele administrative exceptate datorita naturii lor

Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de la controlul in contencios administrativ isi are originea in jurisprudenta administrativa franceza.

Astfel, inca de la inceputul activitatii sale, Consiliul de Stat francez, instanta administrativa suprema, avand si atributii de avizare a unor proiecte de acte normative, a recunoscut existenta unor categorii de acte administrative, care pentru ratiuni superioare nu puteau fi controlate si implicit, anulate de instantele de contencios administrativ.

Pe baza evolutiei jurisprudentei Consiliului de Stat, doctrina franceza a dezvoltat notiunea actelor de guvernamant, care nu a fost insa consacrata legislativ, in timp ce in Romania, ea va apare prevazuta expres chiar in Constitutia din 1923, pentru a fi apoi definita in Legea contenciosului administrativ din anul 1925.

Potrivit art.107 alin.final din Constitutia din 1923, puterea judecatoreasca nu avea caderea de a judeca actele de guvernamant, precum si actele de comandament cu caracter militar.

In actele de guvernamant erau cuprinse conform art. 2 din Legea contenciosului administrativ din 1925, toate masurile luate pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publica, la siguranta Statului, interna sau externa sau la alte cerinte de ordine superioara, cum ar fi: declararea starii de asediu, faptele de razboi care ar rezulta dintr-o forta majora sau chiar necesitatile imediate ale luptei, toate actele de comandament cu caracter militar, executarea si interpretarea tratatelor si conventiilor diplomatice cu statele straine, masurile impotriva epidemiilor, epizootiilor, inundatiilor, foametei, tulburarilor interne, naturalizarea, actele prin care se dizolva persoanele juridice sau li se interzice functionarea conform legii speciale, extradarea strainilor si altele de aceeasi natura. Deciziile de expulzare a strainilor puteau fi atacate in justitie numai pentru eroare asupra calitatii de strain.

O astfel de definitie exhaustiva a actelor de guvernamant, care in mod paradoxal includea si categoria actelor de comandament cu caracter militar, desi dispozitia constitutionala le delimitase, a fost criticata de doctrina vremii si neacceptata de practica.

In plus, prin art.3 din Legea din 1925 s-au mai adaugat si alte exceptii si anume: actele privitoare la exercitiul tutelei administrative si controlul ierarhic; deciziile date de consiliile disciplinare si declarate de statutul functionarilor sau de alte legi ca fiind definitive si executorii: actele autoritatilor militare si actele de autoritate si gestiune ale Presedintelui Camerei si ale Presedintelui Senatului.

Dupa cel de-al doilea razboi mondial, semnificatia actelor de guvernamant a scazut, devenind dificila, delimitarea intre guvernare si administrare.

S-au dezvoltat  in schimb, teoria circumstantelor exceptionale si teoria puterii discretionare, problema unor cauze sau fine de neprimire, cum le-a denumit doctrina interbelica, adica a unor acte exceptate, continuand sa se mentina in doctrina si legislatia statelor occidentale.

La randul ei, Legea 1/1967 cu privire la judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale, adoptata in baza Constitutiei din 1965 a prevazut o sfera foarte larga a actelor administrative exceptate de la controlul judecatoresc.

Spre deosebire de Legea nr.1/1967, Legea nr.29/1990 a restrans sfera actelor exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ, renuntand la notiunea de act de guvernamant.

In varianta sa initiala, Legea nr.29/1990 a prevazut urmatoarele categorii de acte exceptate: actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si Guvern (art.2 litera a, teza I); actele administrative de autoritate si de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului (art.2 litera a, teza II); actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului (art.2 litera a, teza III, partea I); actele administrative referitoare la interpretarea si executarea tratatelor internationale la care Romania este parte (art.2 litera a, teza III, partea II); actele administrative emise in circumstante speciale, in vederea luarii masurilor urgente de catre organele puterii executive pentru evitarea sau inlaturarea efectelor unor evenimente prezentand pericol public (stare de necesitate, combaterea calamitatilor naturale, a incendiilor de paduri, a epidemiilor, a epizootiilor si a altor evenimente de aceeasi gravitate) (art.2 litera a, teza IV); actele de comandament cu caracter militar (art.2 litera b); actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara (art.2 litera c); actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau (art.2 litera d) si actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhic (art.2 litera e).

Urmare a intrarii in vigoare a dispozitiilor constitutionale, in forma initiala, la 8 decembrie 1991, un an de la intrarea in vigoare a legii, s-a impus regandirea unora dintre exceptii, cel mai adesea in sensul restrangerii lor, iar, intr-un anume caz, cel al actelor administrative de control ierarhic, chiar al inlaturarii.

Astfel, ulterior intrarii in vigoare a Constitutiei din 1991, in doctrina au fost identificate si analizate urmatoarele categorii de acte exceptate: actele cu caracter politic ale Parlamentului, Presedintelui Romaniei si Guvernului; actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; actele referitoare la siguranta nationala; actele diplomatice referitoare la politica externa a Romaniei; actele emise in circumstante exceptionale; actele de comandament cu caracter militar; actele pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara si actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau privat.

Din analiza categoriilor de acte exceptate (fine de neprimire) anterior si ulterior intrarii in vigoare a Constitutiei din 1991 se contureaza de la sine, o delimitare realizata in perioada interbelica, potrivit careia, acestea se grupeaza in doua categorii: fine de neprimire rezultate din natura actului si fine de neprimire rezultate din existenta unui recurs paralel.

In ce priveste prima categorie este vorba de actele care datorita naturii lor speciale (sunt emise in circumstante exceptionale, privesc siguranta nationala etc.) sunt exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ, iar in ce priveste cea de-a doua categorie este vorba despre actele care nu pot fi cenzurate in instanta de contencios administrativ dar pot fi cenzurate in instanta de drept comun ( cum ar fi, actele pentru a caror modificare sau desfiintare este prevazuta prin lege speciala, o alta procedura judiciara sau actele de gestiune savarsite de stat prin autoritatile sale publice, pentru administrarea patrimoniului privat).

Dupa cum am precizat in contextul evocarii implicatiilor revizuirii Constitutiei asupra institutiei contenciosului administrativ, poate cea mai spectaculoasa interventie o constituie completarea articolului 126 consacrat instantelor judecatoresti (fostul art.125) cu un nou alineat potrivit caruia: controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu exceptia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar.

In mod evident, sursa de inspiratie a acestor noi prevederi constitutionale o reprezinta chiar art.107 din Constitutia din 1923 cu precizarea ca, in mod intelept a fost evitata utilizarea sintagmei "act de guvernamant" folosindu-se in schimb formula destul de complexa dar si complicata, in acelasi timp: "acte care privesc raporturile cu Parlamentul."

Fata de actuala configuratie a normelor constitutionale, in doctrina, dar mai ales, in practica instantelor de contencios administrativ s-a ridicat problema regandirii categoriilor de acte exceptate, in asteptarea noului cadru legislativ.

Astfel, s-a impus analiza actelor exceptate prevazute de vechea Lege nr.29/1990 raportate la dispozitiile constitutionale initiale, din perspectiva celor doua categorii de acte exceptate prin art.126 alin.(6) teza I, ca urmare a revizuirii Constitutiei.

Daca in ce priveste sintagma acte de comandament cu caracter militar nu apar  probleme de fond, din punctul de vedere al delimitarii de mai sus, aceeasi formulare existand si in lege, inca din 1990, jurisprudenta si doctrina au fost puse in fata necesitatii de a identifica sfera primei categorii de acte exceptate si anume a actelor care privesc raporturile cu Parlamentul.

Din dispozitiile art.2 litera a) teza I din Legea nr.29/1990 rezulta ca sunt exceptate de la controlul in contencios administrativ, actele care priveau raporturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si Guvern.

In doctrina administrativa, pana la revizuirea Constitutiei s-a sustinut ca, formularea din lege acoperea doar doua categorii de acte si anume, cele care privesc raporturile dintre Parlament si Guvern si cele care privesc raporturile dintre Presedinte si Guvern. In schimb, nu erau mentionate actele care privesc raporturile dintre Parlament si Presedinte, acte prin excelenta politice, acte de guvernamant ce ar trebui obligatoriu exceptate.

Daca in ce priveste actele Parlamentului in raporturile cu Guvernul, acestea sunt toate acte cu caracter politic, neputand fi atacate in instanta de contencios administrativ, in justitie in general, in schimb, in ce priveste actele Guvernului in raporturile sale cu Parlamentul, judecatorul de contencios administrativ ar trebui sa interpreteze de la caz la caz. Astfel, pot apare situatii spre exemplu, in aplicarea art.111 din Constitutia republicata, privitor la informarea Parlamentului, in care unele din documentele puse in discutie sa fie Hotarari ale Guvernului supuse atacului in contencios administrativ.

In ce priveste actele Guvernului in raporturile cu Presedintele, acestea pot avea forma propunerilor, a negocierilor unor tratate internationale sau a unor acte juridice specifice prevazute de art. 108 din Constitutie referitor la actele Guvernului, daca spre exemplu, ele se adopta intr-o sedinta la care, potrivit art.87 din Constitutie participa si Presedintele Romaniei.

Invers, in ce priveste actele Presedintelui in raporturile cu Guvernul, acestea sunt de regula, acte cu caracter politic. Pot exista insa si acte de pura administratie, cum ar fi spre exemplu, decretele de numiri in functii publice, in aplicarea art.94 lit. c) din Constitutie, acte administrative cu caracter individual, care pot fi atacate in instanta de contencios administrativ.

Fata de aceste interpretari de doctrina, prin raportare la textul legal, implicit modificat prin intrarea in vigoare a Constitutiei in forma sa initiala, ulterior revizuirii acesteia, s-a pus problema corelarii cu noul text constitutional, text care se refera exclusiv, la actele care privesc raporturile cu Parlamentul, ca acte exceptate de la controlul in contencios administrativ.

Astfel, fata de noua prevedere constitutionala ar urma sa mentinem in categoria de acte exceptate mai sus evocata, doar doua categorii si anume, actele care privesc raporturile Parlamentului cu Guvernul precum si actele care privesc raporturile Parlamentului cu Presedintele.

In schimb, actele care privesc raporturile Presedintelui cu Guvernul si invers, actele care privesc raporturile Guvernului cu Presedintele ar trebui sa fie excluse din sfera exceptiilor, urmand sa poata fi atacate in contencios administrativ.

Putem insa sa admitem spre exemplu, ca, ar putea fi atacate in justitie, decretele Presedintelui, de revocare sau de numire in functia de ministru, emise la propunerea primului ministru, in caz de vacanta a postului sau de remaniere guvernamentala, in temeiul art.85 alin.(2) din Constitutie ? Noi credem ca nu, fiind vorba de acte cu caracter politic.

Desi in proiectul Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ se propusese o formulare mai larga a acestei exceptii (actele care privesc raporturile constitutionale dintre Parlament, Presedintele Romaniei, Guvern si alte organe ale administratiei publice), in final, art.5 alin.(1) litera a) din legea adoptata se refera expres la "actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul ", preluand pur si simplu, dispozitia constitutionala.

Si in raport cu aceasta prevedere apreciem ca judecatorul, in baza rolului sau activ va trebui sa analizeze de la caz la caz, daca actul atacat intra in sfera acestor acte exceptate.

In plus, trebuie retinuta definitia data in art.2 acestei categorii de exceptii definite ca "actele emise de o autoritate publica, in realizarea atributiilor sale, prevazute de Constitutie sau de o lege organica, in raporturile de natura politica cu Parlamentul".

Categoria actelor de comandament cu caracter militar, categorie de acte exceptate de la controlul in contencios administrativ, prevazuta pentru prima data in Constitutia din 1923 si apoi in prima lege speciala a contenciosului administrativ din 1925 a fost reluata cu o formulare identica in Legea nr.29/1990 pentru a capata cu ocazia revizuirii Constitutiei din 1991, o consacrare constitutionala.

Sustragerea acestor acte de la controlul judecatoresc se intemeia pe necesitatea asigurarii spiritului de disciplina al subordonatilor raportat la ideea de prestigiu si de autoritate a superiorilor, precum si a conditiilor de unitate, capacitate si rapiditate necesare operatiunilor militare.

S-a conturat astfel, ideea de baza ca, pentru a fi in prezenta unui act din aceasta categorie, trebuie sa fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militara, asemenea acte neputand insa sa provina de la autoritatile civile sau cele militare, care "din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente", de unde necesitatea definirii conceptului de comandament.

Nu orice act al unei autoritati militare era insa un act de comandament cu caracter militar. In timp ce actele din prima categorie, in care intrau spre exemplu, actele de numire ale ofiterilor, de inaintare in grad, de avansare, de sanctionare, de pensionare etc., puteau fi atacate de regula, in instanta de contencios administrativ, actele din a doua categorie, indiferent de la cine proveneau, seful statului, Guvern, ministrul apararii etc., nu puteau fi atacate in contencios administrativ.

In perioada interbelica, delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar de actele de guvernamant a fost dificil de realizat datorita neclaritatii Legii contenciosului administrativ din 1925.

Prin eliminare in sfera actelor de comandament cu caracter militar au fost mentinute doar actele ce raspundeau sarcinii de a comanda, de a ordona ceva sub aspect militar. Astfel, erau considerate acte de comandament cu caracter militar in timp de razboi: modificarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de aparare, atacul, inaintarea sau retragerea etc., iar in timp de pace, infiintarea, reorganizarea sau desfiintarea unor unitati militare, delimitarea zonelor de recrutare, concentrarile de trupe pentru exercitii, manevrele etc.

Din aceasta perspectiva, mentinuta de decenii, un ordin al ministrului apararii nationale, adoptat in anul 1990, prin care acesta stabilea in mod arbitrar ca, toate actele administrative adoptate la nivelul armatei intra in categoria actelor de comandament cu caracter militar, a reprezentat incontestabil, un ordin ilegal.

In raport cu toate aceste elemente de doctrina, consacrarea prin legea actuala a contenciosului administrativ a conceptului de act de comandament cu caracter militar este binevenita.

Astfel, potrivit art.2 alin.(1) litera l) din lege, acesta este definit ca reprezentand actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizarii militare, care presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor in aspecte privitoare la conducerea trupei, in timp de pace sau razboi, ori, dupa caz, la indeplinirea serviciului militar.

In ce priveste vechile categorii de acte exceptate de la controlul in contencios administrativ, in baza Legii nr.29/1990, datorita naturii lor, acestea au fost regandite si introduse in categoria actelor exceptate, in Legea nr.554/2004, de o maniera speciala, pornind de la interpretarea art.126 alin.(6) din Constitutia republicata, ce reglementeaza finele de neprimire de rang constitutional prin raportare la art.52 alin.(2) din Constitutia republicata (conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica), ce vizeaza finele de neprimire de rang legal, in limitele acceptate de art.53 din Constitutia republicata consacrat restrangerii exercitiului unor drepturi sau libertati.

Este de altfel, formula utilizata si de Legea contenciosului administrativ din 1925, in raport cu continutul art.107 din Constitutia din 1923, ratiune pentru care, titlul marginal al articolului a fost schimbat din "finele de neprimire", cum fusese consemnat in proiect, in "actele nesupuse controlului si limitele controlului ", prima categorie vizand actele exceptate de rang constitutional iar a doua categorie vizand actele exceptate de rang legal.

Astfel, potrivit art.5 alin.(3) din actuala reglementare, "actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, a epidemiilor si epizootiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere".

In litigiile avand ca obiect aceste acte nu se mai aplica dispozitiile legii referitoare la suspendarea executarii actelor precum si la judecarea recursului in situatii deosebite.

Este necesar ca actele respective sa fie atacate numai pentru exces de putere, acesta fiind definit in art.2 al legii, ca reprezentand "exercitarea dreptului de apreciere al autoritatilor publice, prin incalcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenilor".

In raport cu continutul art.5 alin.(3) din actuala lege, mai sus mentionat, vechile categorii de acte exceptate, actele referitoare la siguranta nationala; actele diplomatice referitoare la politica externa a Romaniei; actele emise in circumstante exceptionale  urmeaza a fi reconsiderate.

Astfel, actele privind securitatea nationala, ca acte exceptate de la controlul instantelor judecatoresti, se regasesc la ora actuala in continutul art.5 alin.(3) din Legea nr.554/200

In ce priveste categoria actelor diplomatice referitoare la politica externa a Romaniei, este vorba despre acte care vizeaza actiuni ale Presedintelui Romaniei, ale Guvernului, ale Ministerului Afacerilor Externe pentru a realiza politica externa a Romaniei.

Fata de dispozitiile constitutionale si legale actuale, consideram ca, aceasta categorie de acte poate fi inclusa in sfera actelor care privesc raporturile cu Parlamentul, din dispozitiile constitutionale privind atributiile Presedintelui in domeniul politicii externe rezultand ca in procedura complexa de negociere, incheiere si ratificare a tratatelor internationale sunt implicate trei autoritati publice si anume: Parlamentul, Guvernul si Presedintele Romaniei.

In ce priveste cea de-a treia categorie de acte exceptate, grupate in doctrina sub titulatura de acte emise in circumstante exceptionale, constatam ca si aceasta se regaseste in continutul art.5 alin.(3) din lege mai sus evocat, dar numai daca a fost vorba de exces de putere.

2. Actele administrative exceptate datorita existentei unui recurs paralel

Traditional, in legislatie, doctrina si jurisprudenta a fost recunoscuta o categorie de acte exceptate de la controlul in instanta de contencios administrativ ce decurge din existenta unui recurs paralel si nu din natura actului administrativ.

Teoria recursului paralel nu reprezinta o teorie de justificare a unor "sustrageri" de acte administrative de la controlul jurisdictional, ci dimpotriva, este teoria potrivit careia, asupra acelor acte administrative se exercita un alt control jurisdictional decat cel al instantelor de contencios administrativ, si anume, controlul instantelor de drept comun.

Asa se explica de ce o asemenea categorie de acte exceptate nu a fost prevazuta expres in Legea contenciosului administrativ din 1925 si nici in reglementari anterioare, dar a fost acceptata de jurisprudenta inca de la inceputul secolului al XX-lea.

Actul de nastere al acestui fine de neprimire il reprezinta dupa cum se arata in doctrina, o decizie a Curtii de Casatie din 1907, potrivit careia, calea contenciosului administrativ este deschisa celor lezati doar atunci cand nu pot dobandi satisfactie prin mijlocul altui recurs prevazut si instituit prin lege.

Aceasta teorie provenita din doctrina franceza, unde se aplica de multa vreme, si-a pierdut in timp din importanta, pe masura ce a crescut sfera actelor administrative ce puteau fi anulate in urma recursului pentru exces de putere in fata Consiliului de Stat.

Nu era vorba doar de o simpla schimbare de instante, fondul judecatii si natura litigiului ramanand identice, ci si de o schimbare a naturii litigiului.

In absenta unor dispozitii exprese ale legii, in perioada interbelica, notiunea de "recurs paralel " a fost interpretata atat in practica cat si in teorie, cand restrictiv, cand extensiv.

Problema de fond a fost aceea de a sti daca, prin recurs paralel se intelege numai actiunea la instante judecatoresti sau si actiunea la un organ administrativ cu caracter jurisdictional.

Instantele judecatoresti au interpretat ca regula, ca prin expresia "o alta actiune jurisdictionala " (alta decat cea de contencios administrativ) trebuie evocate orice actiuni cu caracter jurisdictional, nu numai cele inaintate instantelor judecatoresti.

Pe baza legislatiei din perioada interbelica, pentru existenta unui recurs paralel, ca fine de neprimire, in doctrina au fost formulate urmatoarele conditii: sa fie vorba de un adevarat recurs jurisdictional si nu de un recurs ierarhic, sa fie vorba de o actiune directa si nu de o exceptie de ilegalitate care, nu duce la anularea actului, ci doar la inlaturarea acestuia din cauza si reclamantul sa poata obtina prin calea de atac speciala o satisfactie echivalenta cu cea a actiunii in contencios administrativ.

In orice caz, teoria recursului paralel se baza pe principiile generale din procedura civila constand in valorificarea unui drept printr-o singura cale, la o singura instanta competenta, cu drept de apel la instanta superioara si o singura procedura de urmat.

Legea nr.1/1967 prevedea doua categorii de acte exceptate sub acest aspect si anume: actele administrative de jurisdictie si actele administrative pentru controlul legalitatii carora legea prevede o alta procedura jurisdictionala decat cea prevazuta de Legea nr.1/1967.

Astfel, actele administrative cu caracter jurisdictional, ca principiu, erau exceptate de la controlul instantelor judecatoresti.

In ce priveste cea de-a doua categorie de acte exceptate avuta in vedere de legiuitor era vorba despre acte administrative supuse unei alte proceduri decat cea prevazuta de Legea nr.1/1967 deoarece sub aspectul instantei competente, tot instantele de drept comun erau competente sa judece litigiile impotriva actelor organelor administratiei de stat, judecatoria sau tribunalul, dupa pozitia organului emitent al actului atacat, in absenta unor sectii specializate.

Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ va schimba fundamental aceasta situatie, prevazand pentru prima data in legislatia romaneasca, posibilitatea introducerii recursului impotriva actelor administrativ-jurisdictionale.

In ce priveste categoriile de acte exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ datorita existentei unui recurs paralel, Legea nr.29/1990 se referea la actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara.

Astfel, legile care reglementeaza actiuni in fata instantelor de drept comun impotriva unor acte administrative, cum ar fi spre exemplu, Legea fondului funciar nr.18/1991 republicata sau Legea nr.119/1996 privind actele de stare civila stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ.

O alta categorie de acte exceptate de la controlul in contencios administrativ, datorita existentei unui recurs paralel era prevazuta in art.2 litera d) din Legea nr.29/1990 sub formularea actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau.

Aceasta exceptie reprezenta o reiterare, dar cu folosirea terminologiei din perioada interbelica a dispozitiei prevazute in Legea nr.1/1967, potrivit careia continutul acestei legi nu se aplica "actelor la care organul administrativ participa ca persoana juridica de drept civil ".

O asemenea exceptie se justifica in conditiile in care, organele administratiei de stat dispuneau de "un drept real de tip nou" - dreptul de administrare directa aupra bunurilor proprietate de stat, dupa cum se sustinea in doctrina de drept civil a vremii.

Legislatia si implicit doctrina din acea perioada nu mai faceau distinctie intre calitatea unui organ de stat de "persoana morala de drept public" si calitatea acestuia de "persoana morala de drept privat".

De fapt, cu o alta formulare, textul din Legea nr.1/1967 a reluat ideea actelor de gestiune din perioada interbelica.

Constitutia din 1923 nu numai ca nu excepta actele de gestiune de la controlul instantelor judecatoresti dar preciza expres ca actiunile in contencios administrativ vizau atat actul administrativ de autoritate, cat si actul administrativ de gestiune, "facut cu calcarea legilor si a regulamentelor", in timp ce Legea contenciosului administrativ din 1925 s-a oprit doar la categoria actelor administrative de autoritate.

Doctrina interbelica, departe de a declara textul legii ca fiind neconstitutional a considerat ca atat dispozitiile constitutionale cat si cele legale in materie "mentin si consacra definitiv" distinctia intre actele de autoritate si actele de gestiune, impunand teza potrivit careia judecarea actelor de autoritate revine instantelor de contencios administrativ, potrivit legii speciale in materie, in timp ce, judecarea actelor de gestiune revine instantelor de drept comun, potrivit regulilor dreptului comun.

In practica insa, delimitarea intre actele de autoritate si actele de gestiune era adeseori dificil de realizat, statul avand in realitate o singura activitate, fara sa se poata preciza intotdeauna cand aceasta activitate se exercita in calitate de persoana publica si cand in calitate de reprezentanta legala a personalitatii lui juridice. Existau astfel acte de autoritate emise pentru a gestiona patrimoniul si acte de gestiune emise in considerarea puterii publice de care dispunea organul administrativ.

Legea nr.29/1990 a prevazut infiintarea unor sectii specializate de contencios administrativ, ceea ce s-a si intamplat incepand cu primavara anului 1991, situatie care a atras necesitatea regandirii vechii delimitarii intre actele autoritatilor administratiei publice care fac obiectul actiunilor in contencios administrativ si actele autoritatilor administratiei publice care ar trebui sa faca obiectul unor actiuni la instanta de drept comun din perspectiva existentei unui recurs paralel.

Si in prezent, mai ales in practica judiciara, distinctia intre actele de autoritate si actele de gestiune nu este intotdeauna usor de facut.

S-a sustinut astfel, ca ne aflam in prezenta unui act de gestiune daca autoritatea administrativa participa la emiterea lui exclusiv ca persoana juridica civila si actul a fost savarsit de stat pentru administrarea patrimoniului sau iar daca autoritatea administrativa se manifesta in ambele calitati, atat ca persoana de drept public cat si ca persoana juridica civila, prima dintre calitati va prevala asupra celeilalte, actul trebuind sa fie considerat un act administrativ de autoritate.

In aceeasi problema s-a mai precizat ca, distinctia dintre actul administrativ de autoritate si cel de gestiune trebuie cautata in apartenenta exclusiva la dreptul public a actului de autoritate publica.

Totodata, legislatia actuala face distinctie intre domeniul public al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale si domeniul privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale.

Mai mult decat atat, art.136 alin.(3) din Constitutia republicata are in vedere bunurile proprietate publica, in sensul de bunuri ce apartin domeniului public.

De aici concluzia fireasca din doctrina actuala, potrivit careia art.2 litera d) din Legea nr.29/1990 ar fi trebuit sa aiba in vedere doar actele de gestiune savarsite de stat sau unitatile administrativ-teritoriale prin autoritatile lor, in calitate de persoane juridice si pentru administrarea patrimoniului privat si a domeniului privat, restul actelor de gestiune vizand bunuri ale domeniului public national sau local urmand sa ramana in competenta instantelor de contencios administrativ.

O a treia categorie de acte exceptate de la controlul in contencios administrativ, datorita existentei unui recurs paralel, prevazuta in art.2 litera a) teza II din Legea nr.29/1990 viza actele administrative de autoritate si de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului.

Si aceasta categorie de acte exceptate a fost privita in doctrina actuala, intr-o maniera restrictiva, ea fiind considerata modificata implicit prin intrarea in vigoare a Constitutiei din 1991, care potrivit art.48 devenit art.52 dupa republicare a permis, dupa cum este binecunoscut si controlul asupra actelor altor autoritati publice decat autoritatile administratiei publice, actele administrative de autoritate ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului urmand sa ramana sub controlul instantelor de contencios administrativ.

In ce priveste actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului, si sfera acestora trebuia restransa - pentru intreaga argumentare de la exceptia anterior pusa in discutie-, doar la actele care privesc domeniul privat apartinand organelor de conducere din cadrul Parlamentului, actele care se refera la domeniul public apartinand organelor de conducere din cadrul Parlamentului urmand sa ramana pe mai departe in competenta instantelor de contencios administrativ pentru considerentele mai sus expuse.

Deoarece si in cazul celei de-a treia categorii de acte exceptate ca si in cazul celei de-a doua este vorba despre acte de gestiune apartinand unor autoritati ale administratiei publice sau chiar unor autoritati publice (spre exemplu, in cazul organelor de conducere din cadrul Parlamentului) care au ca obiect bunuri ale domeniului privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, care pot fi supuse controlului instantelor de drept comun, fiind exceptate doar de la controlul instantelor de contencios administrativ, apreciem ca ele se pot contopi intrand in categoria analizata pe larg in aceasta sectiune a actelor exceptate datorita existentei unui recurs paralel.

Este si motivul pentru care inca de la inceput, doctrina dezvoltata pe marginea Legii nr.29/1990 a precizat ca formula din debutul art.2 care consacra categoriile de acte exceptate stabilind ca acestea "nu pot fi atacate in justitie" trebuia interpretata in sensul ca se referea doar la dispozitiile respectivei legi, unele din categoriile acolo evocate si anume cele bazate pe existenta unui recurs paralel, putand fi atacate in justitie, dar potrivit unei alte proceduri si doar in fata instantelor de drept comun.

In consecinta, desi art.126 alin.(6) din Constitutia republicata nu a prevazut expres aceasta categorie de acte exceptate, asemeni legiuitorului constituant din 1923, nu trebuie interpretat ca ea nu mai poate fi acceptata atat timp cat mentioneaza doar doua categorii de acte exceptate, in conditiile garantarii controlului judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice (exclusiv subl.ns.) pe calea contenciosului administrativ, adica doar la nivelul instantelor de contencios administrativ.

Este ratiunea pentru care, art.5 alin.(2) din actuala lege a contenciosului administrativ prevede expres ca: "Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara ".