Tipologia controlului administrativ

Tipologia controlului administrativ

Controlul administrativ reprezinta, in esenta, mijlocul prin care se asigura functionarea adecvata a „masinii administrative”, prin indeplinirea corecta de catre organele administrative a sarcinilor ce le revin. In raport de pozitia organului de control fata de organul controlat, distingem intre controlul administrativ intern si controlul administrativ extern.

Activitatea de control desfasurata de catre autoritatile administrative abilitate are menirea de autoreglare a actiunilor realizate de organele competente ale sistemului, cat si structurile interioare ale acestor organe.

Putem, astfel, constata ca activitatea de autoreglare se realizeaza prin controlul intern, exercitat in cadrul fiecarui organ al administratiei publice, prin controlul extern, exercitat de autoritatile administrative, ierarhic superioare deferitelor organe ale administratiei publice, prin controlul de tutela administrativa, exercitat de diferite organe autonome care functioneaza in cadrul structurii administratiei publice si prin controlul jurisdictiilor administrative.

Controlul administrativ intern se exercita de catre functionarii public cu functii de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, pe cand controlul administrativ extern se exercita de catre organe din afara organului administratiei publice controlat si care nu se situeaza, neaparat, in acelasi sistem. Forma de control cea mai extinsa in cadrul administratiei publice este controlul intern.

Acesta este realizat ca o competenta a activitatii de conducere a organelor administratiei publice de catre organele colegiale sau unipersonale care au competenta conducerii in cadrul fiecarui organ al administratiei publice. El consta in verificarea subdiviziunilor administrative si a functionarilor unei institutii administrative de catre functionarii superiori sau cu drept special de control in cadrul aceleasi institutii administrative si luarea masurilor juridice necesare pentru inlaturarea deficientelor si prevenirea lor.

O prima modalitate de exercitare a controlului intern o reprezinta autocontrolul - atunci cand fiecare functionar, serviciu sau birou isi controleaza activitatea proprie. Desi utilizata mai rar, aceasta forma a controlului este deosebit de importanta, intrucat ofera posibilitatea de a se corecta abaterea imediat, dupa cum poate sa o previna in operatiunile de executare ce urmeaza.

Cea de a doua modalitate, considerata drept clasica si uzuala, o reprezinta actiunea de control intern exercitata de conducatorii tuturor birourilor, serviciilor, sectiilor, sectoarelor, oficiilor, in general ai compartimentelor de specialitate, care vizeaza executarea deciziilor administrative ce-i privesc.

Dincolo de actiunea controlului intern de la nivelul autoritatilor si organelor administratiei publice, o pondere insemnata si un rol deosebit in functionalitatea sistemului, il reprezinta controlul administrativ extern. Acest control comporta doua forme, unul al carui obiect are un caracter general, celalalt cu un obiect particular sau specializat, vizand protejarea unui aspect determinat al legalitatii administrative sau care se aplica numai anumitor categorii de servicii.

Controlul general are la originea sa, dar si ca fundament elementar, o necesitate de natura disciplinara, el vizand asigurarea la niveluri diferite ale administratiei, a ordinii juridice, perceputa ca un factor de unitate si coerenta.

Controlul specializat vizeaza prin excelenta, functionarea unor servicii publice, care se disting prin particularitatile lor si care sunt organizate in cele mai importante domenii ale activitatii statelor sau ale colectivitatilor teritoriale.

In cadrul controlului administrativ extern distingem urmatoarele forme de control:

a) Controlul ierarhic

Controlul ierarhic reprezinta un element important al conducerii, constituind o garantie atat in ceea ce priveste respectarea legalitatii in administratia de stat, cat si a realizarii sarcinilor, drepturi de decurg din elementele de continut ale subordonarii administrative.

Dreptul de control ierarhic, intocmai ca si cel intern, nu trebuie prevazut in mod expres de lege, el fiind exercitat in virtutea relatiei ierarhice, astfel ca actiunile de control pot fi exercitate oricand din oficiu sau la sesizare.

Din punct de vedere al momentului in care intervine activitatea de control, in raport cu activitatea care constituie obiectul controlului, controlul ierarhic poate fi anterior, concomitent sau posterior.

Acest tip de control se exercita, de regula, din oficiu, dar si la cererea celor interesati de catre organele administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontala, fie pe linie verticala, in virtutea raporturilor de subordonare ierarhica intre organele administratiei publice.

O asemenea forma a controlului administrativ extern cuprinde intreaga activitate a organelor subordonate, atat actele juridice, cat si faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate.

Autoritatea superiorului comporta o paleta larga de prerogative, precum puterea de numire si de revocare in si din functie, puterea de a da instructiuni obligatorii. Prin controlul ierarhic, superiorul detine o putere mai mare pentru uniformizarea actiunii administrative pe care o conduce. Controlul mentinandu-se in raport de exercitarea atributiilor organismelor subordonate, chiar si atunci cand puterea de decizie este desconcentrata.

In acest context, se mai impune a arata corelatia intre controlul administrativ ierarhic si recursul ierarhic, in sensul ca orice recurs ierarhic reprezinta, implicit, o forma de realizare a controlului administrativ ierarhic, fara ca reciproca sa fie adevarata.

Daca exercitarea controlului ierarhic este constituit intr-o organizare administrativa bazata pe raporturi de subordonare , in schimb, recursul ierarhic trebuie sa fie expres prevazut de lege, care statueaza aplicarea unor proceduri administrative speciale (termene, denumirea de atac), fara ca in solutionarea acestuia, organul ierarhic sa se comporte ca un organ cu caracter jurisdictional.

b) Controlul de supraveghere general

Acest tip de control al administratiei publice incumba Guvernului, ca autoritate publica executiva, in virtutea prerogativei constitutionale de „exercitare a conducerii generale a administratiei publice”. Acest drept de control al guvernului poate fi exercitat direct de catre autoritatea publica executiva sau indirect prin structurile sale proprii, constituite in cadrul aparatului guvernamental sau ca organ de specialitate direct subordonate.

Dreptul de control al Guvernului decurge, in mod firesc, din natura functiunii executive pe care o exercita ceea ce presupune ca in planul organizarii, executarii si realizarii in concret si in mod unitar a legii, Guvernul trebuie sa dispuna de acele parghii si instrumente juridice care sa-i permita sa constate disfunctionalitatile, sa dispuna si sa aplice corectii necesare.

Cu privire la controlul general, am in vedere rolul si atributiile Autoritatii nationale de Control, ale Corpului de Control al Guvernului, ale Ministerului Administratiei si Internelor, precum si ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului in judete si in municipiul Bucuresti.

c) Controlul specializat

Controlul specializat se exercita, in numele Guvernului, de catre organele de specialitate organizate in subordinea directa a acestuia, atat la nivel central cat si teritorial, in cele mai diverse domenii si sectoare de activitate: financiar, sanitar, protectia muncii, comert s.a.

In structura unor ministere sau a altor organe centrale de specialitate ale administratiei de stat sunt organizate si functioneaza organe care exercita un control administrativ specializat: Inspectoratul de Stat in Constructii din cadrul Ministerului Transporturilor, Constructiilor si Turismului; Inspectia Muncii din structura Ministerului Muncii si Familiei; Garda Financiara, respectiv Autoritatea Nationala a Vamilor, din structura Ministerului Finantelor Publice; Inspectia de Stat a Apelor din cadrul Ministerului Mediului si Gospodaririi Apelor.

Si in cadrul celorlalte ministere si organe centrale de specialitate ale administratiei de stat sunt organizate, de regula, structuri specializate (directii generale, directii si alte compartimente) care exercita controlul administrativ in domeniul respectiv. Un asemenea control administrativ specializat se realizeaza si de catre anumite compartimente constituite in cadrul serviciilor desconcentrate ale ministerelor si celorlalte organe centrale ale administratiei publice organizate la nivelul unitatilor administrativ teritoriale.

Controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor si respectiv inspectiile de stat, este un control de legalitate, sub toate aspectele actelor administrative, inclusiv al oportunitatii, nefiind, insa, un control axat pe raporturi de subordonare, motiv pentru care o eventuala masura de anulare nu poate interveni decat in cazurile exprese prevazute de lege. Este o forma a controlului administrativ ce se exercita din oficiu sau la sesizarea unor organe de stat, organizatii ne-statale (publice sau private) sau a cetatenilor.

In cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene exista grupe de functionari insarcinati cu controlul intern al ministerelor, pe calea unui control interministerial, realizat de catre corpuri de control specializate, carora le sunt aplicabile reguli specifice integrate in veritabile Statute profesionale. Astfel, in Franta, un numar important de ministere dispun de corpuri de inspectori generali  in domenii precum: educatia nationala, finante, politie, dintre care cel mai prestigios este Inspectia generala a finantelor, singurul abilitat sa exercite un control in afara propriului minister.

Controlul financiar este cel mai important dintre controalele administratiei, acesta reprezentand mijlocul prin intermediul caruia se asigura conducerea de catre stat a executarii bugetului sau, sub forma legii finantelor publice. Acest tip de control specializat este considerat pretutindeni in spatiul Uniunii Europene ca una dintre constrangerile cele mai puternice, care ii pun la incercare pe administratori, incetinind uneori procesul de decizie, dand un caracter foarte rigid punerii in aplicare a politicilor.

Pe langa controlul exercitat de catre inspectiile de stat, controlul administrativ specializat mai poate imbraca forma controlului exercitat de organele administrative cu caracter jurisdictional, cu prilejul exercitarii cailor administrative de atac, in conditiile legii, dar si forma controlului exercitat de organe special constituite pentru control (Curtea de Conturi). In aceste cazuri, se impune o abordare pluridisciplinara prin completarea normelor dreptului administrativ cu alte categorii de norme specifice altor subramuri ale dreptului public (dreptul muncii, dreptul financiar, dreptul mediului etc.).

d) Controlul de tutela administrativa

Acest tip al controlului administrativ este institutionalizat in masura in care diferite parti componente ale structurii sistemice a administratiei publice sunt organizate si functioneaza in mod autonom. Astfel, tutela administrativa se asociaza cu modalitatea efectiva de organizare si functionare a administratiei publice locale pe baza principiului descentralizarii administrative. In esenta, tutela administrativa desemneaza controlul exercitat de stat asupra unui organ descentralizat, in limitele si conditiile stabilite de lege.

Intrucat aplicarea descentralizarii administrative nu are drept consecinta independenta totala a colectivitatilor locale fata de statul in care sunt organizate, autoritatile publice centrale isi rezerva dreptul de a supraveghea activitatea colectivitatilor locale, exercitand asupra acestora un anumit tip de control, care poarta denumirea de tutela administrativa, care in prezent este denumit „control de legalitate”.

Acest tip de control este necesar, din mai multe ratiuni: in primul rand, el profita statului insusi, care trebuie sa salvgardeze unitatea sa politica si sa vegheze la respectarea legii in interesul persoanei descentralizate, dar si interesului indivizilor care pot avea nevoie de protectie contra autoritatii descentralizate.

Tutela administrativa se exercita de catre Guvern, in contextul amplu al supravegherii autoritatii publice executive asupra intregii structuri a administratiei publice, inclusiv asupra administratiei publice locale. In sistemul romanesc de drept, mult mai  pregnant este rolul prefectului ca autoritate de tutela administrativa, care indeplineste in numele Guvernului, pe care il reprezinta la nivel teritorial, toate drepturile si obligatiile specifice, in conditiile legii.

In acest sens, pe baza dispozitiilor art. 123, alin. 5 din Constitutia Romaniei, Legea privind institutia prefectului il abiliteaza pe prefect sa exercite controlul de legalitate si sa vegheze ca activitatea consiliilor locale si judetene si a primarilor sa se desfasoare conform legii, desemnandu-i-se astfel reprezentantului Guvernului in teritoriu, in principal, misiunea de a asigura intronarea legalitatii. Reiese, astfel, ca prefectul, ca institutie a administratiei teritoriale a statului, este principala autoritate care exercita tutela administrativa (control de legalitate) in numele Guvernului, care in anumite situatii, prevazute de lege, controlul prefectului trebuie corelat cu rolul si competentele atat ale unor structuri guvernamentale (Corpul de Control al Guvernului) si Ministerului Administratiei  si Internelor, cat si altor organe si autoritati ale administratiei publice.