Consideratii introductive privind dreptul administrativ si administratia publica

Consideratii introductive privind dreptul administrativ si administratia publica

1.Dreptul administrativ ramura a dreptului public

A)Definitia dreptului administrativ

Dreptul romanesc este un drept unitar. Aceasta unitate rezultand din unicitatea sursei sale de creatie, se prezinta intr-o diversitate a domeniilor de reglementare a relatiilor sociale. Normele juridice, in principiu, se grupeaza in functie de specificul relatiilor pe care le reglementeaza.

Daca avem in vedere cele doua mari diviziuni ale dreptului, in drept public si drept privat, vom intelege mai repede de ce dreptul administativ se plaseaza, ca ramura de drept, in cadrul dreptului public. Institutiile juridice nu sunt toate de acelasi fel, ele se diferentiaza prin natura lor, prin scopul urmarit, prin mijloacele care li se pun la dispozitie. Natura interesului reglementat de fiecare institutie juridica (privita ca ansamblu de norme juridice cu obiect de reglementare aproape omogen, in cadrul unei ramuri de drept) au o mare valoare in stabilirea limitelor unei ramuri de drept sau a drep- tului public ori a dreptului privat.

Caracteristica generala a dreptului este aceea ca se ocupa de reglementarea intereselor publice generale.

Structura celor doua mari ramuri ale dreptului, cel privat si cel public, s-a realizat inca din antichitate.Aceasta distinctia a fost magistral exprimata de Ulpian “Publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat, privatum est quod ad singulorum utilitatem pertinent”(Dreptul public este cel care se refera la organizarea statului roman, iar dreptul privat-la interesele fiecaruia).

Dupa cum se stie, un stat de drept este consituit pe cele trei puteri si anume: puterea legislativa, executiva si judecatoreasca. Constitutia, legea fundamentala, este cea care reglementeaza modul de organizare a puterilor statului. In acest sens, Constitutia Romaniei, revizuita si republicata[2], consacra aceasta organizare prin dispozitiile fundamentale ale art.1 alin.(4) in sensul ca, ”Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei si echilibrului puterilor-legislativa, executiva si judecatoreasca - in cadrul democratiei constitutionale”.

Dreptul administrativ reglementeaza activitatea unei puteri a statului, puterea executiva sau administrativa. Comparativ, administratia se prezinta ca puterea cea mai dinamica a statului, normele juridice aplicabile administratiei fiind supuse unui proces necontenit de adaptare.

Dreptul administrativ ca ramura a dreptului public cuprinde ansamblul de norme juridice privind crearea, organizarea si functionarea autoritatilor administratiei publice.

Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfasurare a activitatii administratiei, normele sale conferind administratiei publice puteri, prerogative care nu exista la normele de drept ce reglementeaza relatiile dintre particulari(in dreptul privat). Aceasta caracteristica face din raporturile juridice administrative raporturi de subordonare, de inegalitate a partilor, fiindca dreptul administrativ actioneaza in regim de putere publica, normele sale avand caracter imperativ.

Dreptul administrativ, ca drept aplicabil administratiei, poate fi definit ca fiind ramura dreptului public care reglementeaza raporturile din sfera administratiei publice active, raporturile acesteia cu celelalte autoritati publice, cu particularii, cele care privesc organizarea si functionarea ei , precum si pe cele de natura conflictuala, dintre administratie, pe de o parte, si cei vatamati in drepturile sau interesele lor legitime, pe de alta parte.

Ramura dreptului administrativ, reprezinta obiectul de cercetare al stiintei dreptului administrativ care, cerceteaza normele juridice aplicabile administratiei, evolutia istorica a ramurii de drept si aspectele legate de armonizarea dreptului administrativ cu dreptul comunitar european.

B)Izvoarele dreptului administrativ

In literatura de specialitate nu identificam o opinie unanima cu privire la sfera izvoarelor de drept, insa Teoria generala[3] a dreptului imparte izvoarele de drept in doua categorii: izvoare materiale, care evoca conditiile materiale, concrete de existenta care genereaza norme juridica in sine si izvoare formale, prin care se evoca formele de concretizare a normei juridice, exprimarea propriu-zisa a dreptului.

Sursa cea mai relevanta a dreptului administrativ, emana din continutul izvoarelor formale, pe care in cadrul acestei ramuri a dreptului le putem clasifica in doua categorii: izvoare formale scrise si izvoare formale nescrise.

a)Izvoare formale scrise ale dreptului administrativ

1.Constitutia si legile constitutionale

Consitutia reprezinta principalul izvor de drept in general si de drept administrativ in special. Art. 1 alin.(5) statueaza, printre elemenetele fundamentale ale statului de drept, caracterul obligatoriu al respectarii Consitutiei, a suprematiei sale si a legilor. Notiunea de suprematie a Consitutiei este definita in literatura de specialitate ca fiind o calitate a Consitutiei, care o situeaza in varful insitutiilor politico-juridice dintr-o societate organizata statal, facand din aceasta sursa tuturor reglementarilor in domeniile economice, politice, sociale si juridice.Consitutia a fost inteleasa ca o lege fundamentala a unui stat, a unei natiuni organizate, avand un guvernamant autonom, ca lege ce stabileste modul de organizare si functionare a autoritatilor publice, competentele lor si raporturile dintre ele, precum si raporturile acestora privite ca un tot cu cetatenii, drepturile si libertatile lor.

Cat priveste legile constitutionale, acestea sunt, potrivit art.73 alin.(2) din Constitutie, cele prin care se revizuieste Constitutia.

Din punctul de vedere al aptitudinilor de revizuire pe care acestea le releva, doctrina dreptului public consacra faptul ca acestea pot da nastere unor constitutii suple, sau a unor constitutii rigide.

Constitutiile suple se caracterizeaza prin faptul ca regulile de conduita pe care le stabilesc au aceeasi valoare din punct de vedere juridic ca si legile orninare, putand fi modificate potrivit procedurii legislative obisnuite.

Constitutiile rigide sunt cele care raspund nevoii care se resimte in orice stat de a exista anumite reglementari juridice pe care Parlamentul sa nu le poata modifica pe calea legislatiei obisnuite.

2.Legea organica si legea ordinara

Legea reprezinta regula edictata de puterea legiuitoare, care ordona, opreste sau permite ceva si la care toata lumea este datoare sa se supuna.

Prevederile art.73 din Consitutie consacra trei categorii de legi si anume: legile consitutionale, legile organice si legile ordinare.

Din punct de vedere didactic, legile organice si cele ordinare pot fi diferentiata prin urmatoarele criterii:

a)Dupa criteriilor domeniilor in care intervin:

-Legea organica intervine in domeniile pe care i le rezerva expres Consitutia, fie prin enumerarea acestor domenii(art.73 alin.3 din Consitutie), fie prin norma de trimitere(cuprinsa la lit.t catre toate celelalte domenii pentru care in Constitutie se prevede adoptarea unor legi organice).

-Legea ordinara nu are niciun domeniu stabilit de Constitutie, motiv pentru care aceasta intervine in toate celelalte domenii care nu au fost rezervate de legiuitorul constituant legii organice.

b) Dupa criteriul modului de adoptare:

- Legile organice si hotararile privind regulamentele Camerelor Parlamentului, se adopta cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere(art.76 alin.1 din Constitutie).

- Legile ordinare si hotararile Camerelor, sunt adoptate, cu votul majoritatii membrilor prezenti din fiecare Camera(art.76 alin.2 din Constitutie).

Insa, aceste legi au si cateva elemente comune si anume:

a)Obligativitatea publicarii in Monitorul Oficial. Potrivit art.78 din Consitutie “legea se publica in Monitorul Oficial”.

b)Intrarea in vigoare a legii. Potrivit aceluiasi art.78 legea poate intra in vigoare la doua momente:

1.fie la 3 zile de la data publicarii in Monitorul Oficial;

2.fie la o data ulterioara prevazuta in continutul ei.

c)Caracterul normativ al legii. Prin intermediul acestui element comun, este evidentiai faptul ca, legile indiferent ca sunt organice sau ordinare, nu sunt facute pentru anumite persoane in particular, ci pentru toate in general.

3.Ordonantele de Guvern

Sunt reglementate constitutional de art.108 si 115 si reprezinta emanatia institutiei “delegarii legislative”, adica a imputernicirii pe care o primeste Guvernul, deci executivul, de a emite acte normative cu forta juridica egala legii.

Delegarea legislativa, reprezinta modalitatea de conlucrare intre Parlament si Guvern, in virtutea principiului separatiei si colaborarii puterilor in stat, in temeiul caruia Guvernul este investit cu exercitarea, in anumite conditii, a unei functii legislative .

Sistemul constitutional actual consacra doua tipuri de ordonante:

-Ordonante obisnuite(O.G.), emise pe baza unei legi speciale de abilitare adoptate de Parlament, in domenii care nu fac obiectul legii organice.Unii autori opiniaza prin faptul ca, aceste ordonante se pot emite numai in perioada in care Parlamentul se afla in vacanta. Insa, Constitutia nu impune o asemenea restrictie si nimic nu impiedica Parlamentul, sa transfere Guvernului anumite atributii de legiferare chiar in perioada in care el se afla in sesiune.Aceasta opinie este imbratisata si de alti doctrinari .

-Ordonante de urgenta(O.U.G.), ce pot fi emise in prisma dispozitiilor consitutionale numai in situatii de urgenta. Aceste ordonante cuprin inclusiv norme de natura legii organice(art.115 alin.5 din Constitutie).

Rolul ordonantei in general, este acela de a sprijini mecanismele statului de drept. Or, Parlamentul poate oricum cenzura activitatea Guvernului(art.115 alin.5 din Constitutie), deoarece ordonantele pot intra in vigoare numai dupa ce au fost depuse spre dezbatere in procedura de urgenta la Camera competenta sa fie sesizata, si evident au fost publicate in Monitorul Oficial, stiut fiind ca o Ordonanta(ca si o Hotarare de Guvern sau un decret al Presedintelui), nepublicata in Monitorul Oficial, este inexistenta.

Acest rol atribuit Parlamentului de catre consituant, face sa se aiba in vedere functionarea statului de drept, dar si de evidentiere a statului acestuia de unica autoritate legiuitoare a tarii.

4.Decretele in vigoare ale fostului Consiliu de stat

Aceste decrete, reprezentau acte normative cu forta juridica situata imediat dupa lege, al vechiului sistem constitutional insituit in temeiul legii fundamentale din 1965.

Unele din aceste decrete sunt inca in vigoare si in consecinta produc efecte juridice. Insa, incidenta art.154 alin.1 din actuala Constitutie obliga la un proces de constitutionalizare a dreptului in ansamblul sau, intelegand ca mentinerea in vigoare a unui asemenea act normativ implica un proces de trecere prin filtrul Constitutiei si de interpretare a textului asa cum legea fundamentala, obliga.

5.Hotararile de Guvern

Acestea se adopta potrivit art.108 alin.2 din Constitutie, “pentru organizarea executarii legilor”. Ca si ordonantele, ele se semneaza de catre Primul-ministru si se contrasemneaza de ministrii care au obligatia punerii lor in executare si se publica in Monitorul Oficial, sub sanctiunea inexistentei lor in cazul nepublicarii. Exceptia de la principiul obligativitatii publicarii, o consituie potrivit art.108 alin.(4) din Consitutie, numai hotararile care au un caracter militar si care urmeaza sa se comunice numai institutiilor interesate.

6.Actele administratiei ministeriale

Ne referim aici atat la actele autoritatilor centrale subordonate Guvernului, cat si la cele nesubordonate(autoritatile centrale autonome ) care emit acte cu denumiri diferite(instructiuni, ordine, precizari, etc.). Aceste acte reprezinta izvoare exprese ale dreptului administrativ.

Ordinele si instructiunile cu caracter normativ care emana de la organele centrale de specialitate trebuie publicate in Monitorul Oficial, Partea I, pentru a fi cunoscute si opozabile erga omnes. Nerespectarea acestei proceduri, consituie ca acestea nu au nicio forta juridica, ele putand fi considerate niste proiecte de acte normative.

Regimul juridic al acestor categorii de acte este reglementat de actul normativ de infiintare si organizare a autoritatii respective.Cu titlu de exemplu, art.7 alin.(4) din O.U.G. nr.30/2007 privind organizarea si functionarea Ministerului Internelor si al Reformei Administrative prevede ca ministrul internelor si al reformei administrative, in aplicarea prevederilor legale, emite ordine si instructiuni.

7.Ordinul prefectului

Institutia prefectului este prevazuta de art.123 din Constitutie, acesta este considerat a fi, “reprezentantul Guvernului in plan local”.

Lucrare: Uniunea Europeana: putere mondiala sau “gigant provincial”? Referat: Constructia antiterorista a uniunii europene

Potrivit Legii sale de organizare si functionare nr.340/2004, republicata, pentru indeplinirea sarcinilor care-i revin, prefectul emite ordine, in conditiile legii. Aceste ordine pot avea atat caracter normativ, cat si caracter individual.

8.Hotararile Consiliului judetean

Potrivit art.97 alin.(1) din Legea nr.215/2001, republicata in exercitarea atributiilor ce ii revin, Consiliul judetean adopta hotarari, care pot avea caracter normativ, cat si caracter individual. Hotararile se semneaza de presedinte(in lipsa acestuia, de catre vicepresedintele care a condus sedinta) si se contrasemneaza pentru legalitate de secretarul judetului.

9.Hotararile Consiliului local

In conformitate cu art.45 alin.(1) din Legea nr.215/2001, republicata, in exercitarea atributiilor care-i revin, consiliul local adopta hotarari care pot avea caracter normativ, sau caracter individual Legea prevede ca anumite categorii de hotarari se pot adopta cu votul a cel putin doua treimi din numarul consilierilor in functie(cele care privesc patrimoniul), sau cu votul majoritatii consilierilor in functie( este vorba despre hotararile care privesc:bugetul local, contractarea de imprumuturi in conditiile legii, cele prin care se stabilesc impozite si taxe locale, participarea la programe de dezvoltare judeteana, regionala sau zonala sau de cooperare transfrontaliera, etc.).

10.Dispozitiile primarului

Potrivit art.68 din Legea nr.215/2001, republicata, actele pe care primarul le emite in exercitarea atributiilor sale poarta denumirea de dispozitii, care pot avea caracter normativ sau individual si devin executorii dupa ce sunt aduse la cunostiinta publica sau dupa ce au fost comunicate persoanelor interesate.

11.Tratatele internationale

In acest context, discutam despre “tratat”, ca izvor de drept administrativ, nu despre “lege de ratificare a tratatului”. De aceea este bine de precizat faptul ca art.11 alin.(2) din Constitutie, prevede ca tratatele internationale ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern. Deci, tratatul face parte din dreptul intern, nu legea prin care este ratificat.

In cazul in care exista neconcordante intre tratat si Constitutie, “ratificarea tratatului se face numai dupa revizuirea Consitutiei”.

In spiritual precizarii anterioare, putem completa cu o alta obligatie constitutionala, de aceasta data prevazuta de art. 20 alin.(1) si care se refera in a interpreta si aplica dispozitiile din legea fundamentala in material drepturilor omului in concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si celelalte tratate la care Romania este parte.

In cazul in care exista o neconcordanta intre legile interne si dreptul international in material drepturilor omului, se instituie un drept de preemtiune al reglementarilor internationale asupra celor interne, cu exceptia situatiei in care reglementarile interne contin dispozitii mai favorabile.

Un regim special este instituit prin art.148 alin.(2) din Constitutia revizuita si republicata, potrivit caruia, ca urmare a aderarii, prevederile tratatelor constitutive ale U.E., precum si celelalte reglementari comunitare cu character obligatoriu, au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Aplicabilitatea prioritara a dreptului comunitar in raport cu dreptul intern al statelor membre a fost afirmata de Curtea Europeana de Justitie de la Luxemburg in mai multe decizii, cea mai veche find cunoscuta Hotararea “Costa din 15 iulie 1964”. Din continutul acestei decizii, ca si a altora care au urmat, se desprinde concluzia ca insasi constructia comunitara ar fi in pericol, daca dreptul comunitar nu ar beneficia de prioritate asupra sistemelor de drept ale statelor membre.

Conditiile pe care un tratat international trebuie sa le indeplineasca pentru a consitui izvor de drept, sunt:

1.Una generala si anume, de a fi ratificate de Parlament.Exceptia insa o insituie art. 19 alin.(3) din Legea tratatelor nr.590/2003, care prevede ca in situatii extraordinare, tratatele a caror reglementare nu poate fi amanata, vor putea fi ratificate pe calea ordonantelor de urgenta ale Guvernului, sub conditia justificarii zemeinice a urgentei ratificarii.

2.Una speciala, de a reglementa relatii sociale care se circumscriu sferei administratiei publice.

b)Izvoare formale nescrise ale dreptului administrativ

1.Cutuma sau obiceiul

Putem defini cutuma sau obiceiul ca fiind, uzajul care a fost implantat intr-o anumita colectivitate si pe care aceasta colectivitate il considera obligatoriu din punct de vedere juridic.

Obiceiurile, potrivit unor conceptii[8], au o sfera mai larga decat dreptul, deorece in acestea se regasesc inceputurile organizarii juridice a acelei societati. Sistemul de norme constitutionale interne actuale, aloca obiceiului sau cutumei, cateva dispozitii de mare interes.

Avem in vedere mai art.44 alin.(7) care prevede ca “Dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului si asigurarea bunei vecinatati, precum si la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului.”

Un alt text din Constitutie este art.120 alin.(1), care consacra principiile care guverneaza administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale, respective descentralizarea, autonomia locala si deconcentrarea serviciilor publice. Principiul autonomiei locale permite, cum s-a exprimat deja in literatura de specialitate, ca anumite practici specifice locului sa capete, in timp, semnificatia unor reguli obligatorii pentru personalul din administratia publica, astfel incat incalcarea lor sa atraga aceleasi consecinte ca si incalcarea unei norme propriu-zise de drept.

Chiar daca il amintim la final, art.1 alin.(3) din Constitutie prezinta o semnificatie speciala, deoarece statueaza ca, “Romania este stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme, in spiritul traditiilor democratice ale poporului roman si idealurilor Revolutiei din decembrie 1989, si sunt garantate.”

2.Jurisprudenta(inter partes litigantes)

Reprezinta felul in care instantele de judecata interpreteaza legea.Exista o serie de state unde modul de interpretare judecatoreasca a legii consituie izvor de drept.

In acest sens, ne putem opri cu titlu de exemplu, la cateva tari si anume:

-In cazul Frantei, in care doctrina actuala apreciaza ca rolul judecatorului de a crea norme de drept il transforma in jurislator. In acelasi spirit, unii autori afirma ca, dreptul administrativ este un drept facut esential de judecator;

-In Germania-instantele judecatoresti au avut contributii importante in ceea ce priveste dezvoltarea dreptului administrativ. Curtea Constitutionala Federala, chiar s-a pronuntat in sensul in care formarea principiilor generale legale este o sarcina ce apartine in mod natural, Inaltelor Curti;

-In Belgia, jurisprudenta, cu precadere aceea care apartine Consiliului de Stat, este considerata ca avand un rol decisiv pentru dreptul administrativ; In Irlanda, jurisprudenta este asezata pe acelasi plan cu actele parlamentului din punct de vedere al valorii ei de izvor de drept, in vreme ce dreptul cutumiar si doctrina sunt considerate izvoare secundare de drept administrativ.

Intorcandu-ne la dreptul intern, putem evoca faptul ca actuala lege a contenciosului administrativ, prin art.23 prevede ca hotararile judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-a anulat in tot sau in parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor. Acestea se vor publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, sau, dupa caz, in monitoarele oficiale ale judetelor sau al Municipiului Bucuresti, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.

3.Jurisprudenta Curtii Constitutionale

Potrivit art.147 alin.(4), “Deciziile Curtii Constitutionale se publica in Monitorul Oficial al Romaniei. De la data publicarii, deciziile sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor”.

Caracterul obligatoriu al acestor decizii vizeaza, in primul rand insasi completelor de judecata ale Curtii, in scopul realizarii unei practice unitare si a stabilitatii ordinii constitutionale, dar si celorlalte subiecte de drept, aceste decizii fiind opozabile erga omnes, nu inter partes litigantes precum deciziile instantelor judecatoresti.

Se spune ca, o decizie pronuntata de Curtea Consitutionala face corp comun cu legea pe care o vizeaza, pe care o goleste de continut, cu privire la articolul sau articolele pe care le declara neconstitutionale, fie ii intareste continutul confirmand constitutionalitatea ei.

Insasi legea organica a Curtii Constitutionale nr.47/1992, republicata, prevede in art.31 alin.(1) ca, “Decizia prin care se constata neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante ori a unei dispozitii dintr-o lege sau dintr-o ordonanta in vigoare este definitiva si obligatorie”.

Insa cele mai importante consecinte a deciziilor Curtii constitutionale, sunt produse atunci cand s-au admis exceptii de neconstitutionalitate. Consecinta o constituie, scoaterea din sfera legislatiei in vigoare a legilor, ordonantelor, sau a dispozitiilor din alte legi sau ordonante constatate prin aceste decizii, ca fiind neconstitutionale.

4.Doctrina(sau dreptul doctrinar)

Celebrul politician roman N.Titulescu spunea ca, “Ceea ce este opiniunea publica este doctrina in materie de drept”. In zilele noastre, doctrina ocupa un loc aparte in sistemul izvoarelor de drept administrativ. In dreptul nostru intern, evocarea parerilor doctrinare, ca izvoare de drept administrativ, constituie totusi surse secundare ale acestui drept, dupa dispozitiile constitutionale si a celor prevazute in legile organice si ordinare.

In dreptul administrativ francez, care nu este codificat si in mare masura este jurisprudential, doctrina are sarcina pe de o parte in a organiza acest drept de o maniera sistematica, iar pe de alta parte de a divulga, a face cunoscut, acest drept prin lucrari, articole, etc. Totodata, scopul doctrinei, este si in a judeca, sau a evalua acest drept, din punctul de vedere al aplicarii sale intr-o maniera favorabila societatii civile.

C)Obiectul dreptului administrativ

Dupa cum evoca regretatul prof.Antonie Iorgovan in tratatul sau, discutiile cu privire la continutul si sfera administratiei publice se afla intr-o dependenta categorica de cele care privesc obiectul dreptului administrativ.

De aceea, asupra modului de perceptie a notiunilor de drept administrativ si a administratiei publice au condus la crearea a trei curente doctrinare discutabile si anume:

1.Primul promoveaza principiul „unicitatii potrivit careia administratiei publice ii este aplicabila o singura ramura de drept, dreptul administrativ;

2. Cel de-al doilea, este cel al “pluralitatii”conform caruia administratiei ii sunt aplicabile doua categorii de norme juridice:

a)normele dreptului public;

b)normele dreptului privat.

3.Ultimul curent, promoveaza opinia potrivit careia dreptul administrativ se aplica nu numai administratiei publice, ci si activitatilor de natura administrativa realizate de alte organe de stat.

Noi, vom trata obiectul dreptului administrativ, asa cum reiese si din definitia data la inceputul comunicarii, in sensul ca acesta este alcatuit din raporturile din sfera administratiei publice active, raporturile acesteia cu celelalte autoritati publice, cu particularii, cele care privesc organizarea si functionarea ei , precum si pe cele de natura conflictuala, dintre administratie, pe de o parte, si cei vatamati in drepturile sau interesele lor legitime, pe de alta parte

D)Scopul administratiei publice

Exista domenii in care particularii nu pot interveni, de exemplu apararea, serviciile diplomatice, etc.In aceasta sfera se gaseste una din ratiunile care justifica interventia administratiei publice. Ea semnifica sfera interesului public, respectiv acele trebuinte care sunt vitale atat pentru colectivitate, cat si pentru fiecare membru al acesteia si care nu pot fi satisfacute de initiativa privata.

Pornind de la aceste premise, administratia ne apare ca fiind o actiune ordonata, care consta intr-o combinare de mijloace pentru infaptuirea in regim de putere publica a unor valori ordonate de structuri exterioare si superioare.

Administratia publica, in sens de organizare, desemneaza un ansamblu de organe care realizeaza o activitate specifica, iar in sens de activitate semnifica activitatea prin care se executa legea sau se presteaza servicii publice, in limitele legii.

Regimul de putere publica este definitoriu pentru administratia publica.

Regimul de putere publica da dreptul administratiei sa emita sau sa adopte acte administrative care se supun principiului executio ex oficio, astfel incat administratia publica poate sa treca direct la executarea lor, fara a mai fi nevoie de parcurgerea unor proceduri de investire fu formula executarea a acelor acte de catre instanta de judecata.

Existenta acestui regim de putere publica nu trebuie inteleasa in sensul ca particularul nu are nicio cale de a se plange de masurile dispuse de administratie, atunci cand ele au un caracter abuziv si vatama drepturi fundamentale si interese legitime ale cetateanului.

Prin intermediul contenciosului administrativ, cetateanul se poate plange de abuzurile comise impotriva sa de autoritatile publice.

In concluzie, am putea stabili ca scopul administratiei il reprezinta satisfacerea interesului general, a binelui public .

E)Ordinea publica si serviciul public

Actiunea administratiei de mentinere a ordinii publice a mai fost denumita politie administrativa, si ea reprezinta de regula o activitate de edictare de reguli, o activitate cu caracter preponderent prescriptiv. Ordinea publica a fost conceputa a reprezenta un minim de conditii necesare pentru o viata sociala convenabila.

Insa, doctrina franceza atrage atentia in a face distinctie intre sensul dat notiunii de ordine publica si sensul acesteia de politie administrativa.

Ordinea publica pe care politia tinde sa o asigure se defineste prin urmatoarele:

a) caracterul sau pregnant material, in sensul de actiune menita sa evite dezordinele vizibile;

b) caracterul sau public, in sensul ca politia respecta nu numai aspectul intern, dar si domeniul privat;

c) caracterul sau limitat, in sensul ca se raporteaza la trei aspecte: linistea(mentinerea ordinii pe strada, in locuri publice, etc.); securitatea, in sens de siguranta in caz de accidente umane sau naturale, incendii, etc.; salubritatea prin care se apara igiena publica.

Serviciul public, are ca scop satisfacerea unor nevoi sociale prin mijloace specifice, iar modul de actiune este constituit din prestatii furnizate utilizatorilor.

Ideea democratismului si descentralizarii a impus in practica sistemul preluarii gestiunii serviciilor publice din mana statului si predarii lor catre persoane private.

In jurisprudenta s-a raspandit astfel sintagma ,,servicii private de interes general.

Astazi, identificarea unui serviciu public presupune luarea in considerare a 3 elemente :

a ) Elementul material: serviciul public este o activitate de interes general. Serviciul public nu mai este privit ca un organism public ci ca o activitate care raspunde unui obiectiv de interes general. Aceasta activitate poate fi asigurata eventual de catre o persoana privata. Orice activitate de interes general reprezinta si un serviciu public .
b ) Elementul voluntarist (intentia puterilor publice). Nu va exista un serviciu public decat daca puterile publice (autoritati nationale sau locale) si-au manifestat intentia de a-si asuma (direct sau indirect) o activitate de interes general . Nu exista deci, servicii publice ,,prin natura lor”.Orice serviciu public depinde in mod direct sau indirect de vointa unei personae publice care decide crearea sa, modul de gestiune, regulile fundamentale de organizare.

c) Elementul formal. Regulile aplicabile in mod normal activitatilor de servicii publice provin din acel regim juridic caruia ii este supusa activitatea de interes general in cauza. Existenta unui regim juridic specific (regim de drept administrativ) apare atunci cand serviciul public este asigurat in mod direct de catre o persoana publica.

Caracteristicile serviciilor publice sunt :

- Satisfac o nevoie sociala;

- Se realizeaza o activitate de utilitate publica;

- Regimul lor juridic este reglementat de reguli ale dreptului public;

- Se realizeaza prin stabilimente publice;

- Au caracter permanent si se afla continuu intr-un raport juridic;

- Serviciul public trebuie executat indiferent de costuri.

Serviciile publice pot asigura servicii precum aprovizionarea cu apa, electricitate, gaz, telecomunicatii, considerate esentiale pentru economie, in ansamblu. Sunt situatii in care activitatile de interes nu apartin serviciului public. Sunt considerate servicii publice numai activitatile care satisfac nevoi sociale apreciate de puterea politica, ca fiind de interes public (furnizate ca servicii in retea).

La final am putea defini serviciul public ca acea activitate desfasurata sau autorizata de un organ public, prin care se realizeaza nevoi sociale de interes public.

2.Notiuni generale privind administratia publica

A)Definitie si precizari terminologice

Efectuand o distinctie a conceptului de administratie, in sens formal, organic si functional, am putea obtine urmatoarele definitii:

1.In sens formal, organic, putem defini administratia ca fiind totalitatea autoritatilor publice investite cu sarcini administrative;

2.In sens functional, termenul de administratie evoca tocmai activitatile pe care sunt insarcinate sa le realizeze aceste autoritati publice.

O definitie generica a administratiei publice o putem da in sensul ca, aceasta reprezinta ansamblul activitatilor desfasurate de autoritatile administrative de stat, cele autonome locale, asociatii de dezvoltare intercomunitara si organisme prestatoare de servicii publice si de utilitate publica de interes local sau judetean, prin care, in regim de putere publica, se executa legea, in sens material, concret sau prin emiterea de acte normative cu forta juridica inferioara legii sau se presteaza servicii publice.

Potrivit dispozitiilor constitutionale si legale actuale dar si potrivit Legii nr.215/2001 privind administratia publica locala, trebuie sa facem distinctie intre urmatoarele concepte:

1.conceptul de administratie publica, acesta are un caracter general, care include atat administratia de stat, cat si administratia locala

2.conceptul de administratie de stat, care evoca numai administratia infaptuita de autoritati de natura statala(Presedinte, Guvern, Prefect, ministere, servicii publice deconcetrate ale ministerelor)

3.conceptul de administratie publica locala, prin care evocam acel tip de administratie infaptuit de autoritatile locale(consiliul judetean, local, primar, presedinte consiliul judetean, etc.).

Putem conchide, exprimand concluzia ca in actualul sistem constitutional si legal, administratia publica este infaptuita de doua mari categorii de autoritati: autoritati de natura statala si autoritati autonome locale.

B)Domeniul autoritatilor care infaptuiesc administratie publica in actualul sistem constitutional

In literatura de specialitate nu exista o orientare comuna in ceea ce priveste domeniul puterii executive.

Exista autori, care exclud din sfera executivului autoritatile administratiei publice locale , iar altii care elimina Presedintele.

Fata de aceste aspecte, actualul sistem consitutional, stabileste sfera autoritatilor care infaptuiesc administratia publica.Aceste autoritati sunt:

1.Autoritati de natura statala:

a)cei doi sefi ai executivului nostru bicefal: Presedintele si Guvernul(in sens institutional);

b)ministerele si alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului;

c)organele centrale de specialitate care nu sunt subordonate Guvernului(autoritati ale administratiei centrale autonome);

d)institutiile bugetare, regiile autonome si societatile comerciale subordonate organic, sau dupa caz, functional, ministerelor si autoritatilor centrale autonome;

e)prefectul;

f)serviciile publice deconcetrate ale ministerelor si celorlalte organe centrale de specialitate conduse de prefect(Directia de sanatate, Comisariatul judetean pentru Protectia Consumatorului, I.T.M., C.J.P.).

2.Autoritatile autonome locale:-potrivit art.121 alin.(1) din Constitutie dar si ale art.1 alin.(2) din Legea nr.215/2001, republicata, identificam trei autoritati sau organisme ce compun autoritatea autonoma locala, anume:

a)autoritati deliberative:consiliul local, consiliul judetean, Consiliul General al Municipiului Bucuresti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor;

b)autoritati executive: primarii comunelor, oraselor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucuresti si presedintele consiliului judetean.

3.organisme prestatoare de servicii publice si de utilitate publica de interes local sau judetean:

- institutii publice si servicii publice infiintate si organizate prin hotarari ale autoritatilor deliberative, pe care art.1 alin.(2) din Legea nr.215/2001, republicata, le denumeste institutii si servicii de interes public local sau judetean;

- societati comerciale si regiile autonome infiintate sau reorganizate prin hotarari ale autoritatilor deliberative, denumite generic societati comerciale si regii autonome de interes local sau judetean;

- asociatii de dezvoltare intercomunitara, ce reprezinta potrivit art.1 alin.(2) lit.c) din Legea nr.215/2001, republicata, structuri de cooperare cu personalitate juridica, de drept privat, infiintate, in conditiile legii, de unitatile administrativ-teritoriale, pentru realizarea in comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizare in comun a unor servicii publice;

- furnizari de servicii sociale, de drept public ori privat, care acorda servicii sociale in conditiile prevazute de lege;

- asociatii, fundatii si federatii recunoscute ca fiind de utilitate publica, in conditiile legii;

- operatori de servicii comunitare de utilitati publice locale sau judetene.

C)Corelatia executiv-administratie publica

Intre cele doua concepte exista o corelatie specifica dar si o diferenta semnificativa.

In sistemul consitutional actual, executivul inseamna, in primul rand, bicefalismul Presedinte-Guvern.

El presupune, in sens functional al termenului, acea functie a statului, distincta de puterea legislativa si judecatoreasca, prin care se asigura executarea legii, in acceptiunea contemporana a termenului.

Unii specialisti fie identifica conceptele de administratie si executiv, fie, desi nu le identidica, apreciaza ca este greu de realizat o departajare intre ele.

In ceea ce ne priveste , ne raliem la conceptia potrivit careia executivul presupune doua forme:

a)guvernarea, care inseamna a lua decizii esentiale care angajaza viitorul natiunii;

b) administratia, care inseamna indeplinirea sarcinilor cotidiene.

Administratia publica este un segment al executivului, fara a se suprapune cu acesta. Conceptul de guvernare, semnificatia lui, schimbarile produse in continutul sau actual, corelatiile cu alte concepte, au patruns progresiv in zona politica si in cea publica, in general, ele exprimand cel mai clar asteptarile cetatenilor privind comportamentul oamenilor politic si al autoritatilor si institutiilor administratiei publice. Se vorbeste, inclusiv in documentele comunitare, despre o buna guvernare si o buna administrare, notiuni care devin corelabile cu ideea de responsabilitate, de identificarea formelor optime de colaborare dintre putere si destinatarii actiunii sale, cetatenii. Nu in ultimul rand, puterea este legitima numai daca rezolva problemele cetatenilor, iar atributul rezolvarii acestor probleme revine administratiei publice .

Teste de autoevaluare

1.Distinctia dintre cele doua mari ramuri ale dreptului, drept public si drept privat, a fost realizata, inca din antichitate de catre:

a)Ulpian;

b)Celsius;

c)Justinian;

2.Serviciul public are ca si scop:

a)satisfacerea unor nevoi sociale prin mijloace specifice;

b)satisfacerea unor nevoi personale prin mijloace specifice;

c)satisfacerea unor nevoi sociale si personale prin mijloace specifice;

3.Administratia desemneaza:

a)in sens formal, organic-autoritatile publice investite cu sarcini administrative;

b)in sens material, functional- activitatile pe care sunt insarcinate sa le realizeze autoritatile publice;

c)in sens formal, organic- activitatile pe care sunt insarcinate sa le realizeze autoritatile publice;

d)in sens material, functional- autoritatile publice investite cu sarcini administrative;