Teoria generala a organizarii administratiei publice

Teoria generala a organizarii administratiei publice

§ 1. Notiuni specifice

Organizarea administratiei de stat, ca fenomen a aparut odata cu statul, dar teoriile stiintifice despre aceasta s-au conturat mai tarziu, odata cu aparitia si dezvoltarea dreptului administrativ si a stiintei administratiei, prin secolul XIX.

In doctrina franceza domina teza potrivit careia, autoritatile ce formeaza puterea executiva sunt studiate la drept constitutional sub aspectul rolului lor politic si la drept administrativ, sub aspectul rolului lor administrativ.

In doctrina occidentala, notiunea de administratie de stat, in sens organic, este folosita de regula, cu referire la seful de stat, Guvern si ministere, alte structuri centrale de specialitate precum si ramificatiile acestora in teritoriu, iar notiunea de administratie locala, tot in sens organic, desemneaza autoritatile locale autonome alese la nivelul unitatilor administrativ – teritoriale existente.

Administratia de stat si administratia locala compun administratia publica, putand fi identificat cel putin in plan teoretic, un sistem al organizarii administratiei publice.

Legislatia romaneasca actuala utilizeaza cel mai adesea, notiunea de autoritate publica privita ca organ public, colectiv organizat de oameni care exercita prerogative de putere publica, fie intr-o activitate statala, fie intr-o activitate din administratia locala.

Autoritatea (organul) administratiei publice reprezinta acea structura organizationala care, potrivit Constitutiei si legii are personalitate de drept public si actioneaza din oficiu pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, in limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului.

Dupa criteriul modului de formare, organele administratiei publice se clasifica in: organe ale administratiei publice alese si organe ale administratiei publice numite.

Dupa criteriul naturii lor, organele administratiei publice se clasifica in: organe ale administratiei publice colegiale si organe ale administratiei publice individuale.

Dupa criteriul competentei lor, organele administratiei publice se clasifica in: organe ale administratiei publice centrale si organe ale administratiei publice locale (sub aspectul competentei teritoriale) si in: organe ale administratiei publice cu competenta generala si organe ale administratiei publice cu competenta speciala (sub aspectul competentei materiale).

Cunoasterea clasificarii organelor administratiei publice prezinta si un deosebit interes practic, atat pentru modul de formare si organizare, cat, si mai ales, pentru activitatea si actele lor juridice. Astfel, organele de conducere colegiala, care isi desfasoara de regula, activitatea, prin intrunirea majoritatii persoanelor care le compun, adopta acte administrative ca urmare a deliberarii lor, pe cand organele de conducere individuala emit acte administrative.

La baza delimitarii autoritatilor administratiei publice in autoritati ale administratiei publice centrale si autoritati ale administratiei publice locale, intr-o viziune traditionala, se afla criteriul teritorial, privit ca acea raza teritoriala in care poate actiona autoritatea respectiva.

Criteriul functional se afla la baza delimitarii autoritatilor administratiei publice in autoritati cu competenta generala si autoritati cu competenta speciala.

In regimul constitutional romanesc actual, sistemul autoritatilor administratiei publice se compune din:

- administratia centrala: Presedinte, Guvern, organe centrale de specialitate (ministere, alte organe subordonate Guvernului sau ministerelor, autoritati administrative autonome), si institutii publice centrale subordonate ministerelor sau autoritatilor administrative autonome (inclusiv regiile autonome, atatea cate mai exista si companiile nationale);

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

- administratia de stat in teritoriu: prefect, servicii deconcentrate subordonate ministerelor  sau celorlalte organe centrale de specialitate;

- administratia locala: consiliul local si primarul (administratie locala de baza) si consiliul judetean si presedintele consiliului judetean (administratie locala intermediara).

In mod traditional, in doctrina administrativa au fost identificate urmatoarele parti componente ale organului administratiei publice si implicit ale oricarei autoritati publice: personalul din administratie, mijloacele materiale si financiare si competenta de care dispun, dupa caz, capacitatea juridica pe care o exercita.

Studiul acestor componente structurale se face atat de stiinta dreptului administrativ, mai ales sub aspectul juridic al problematicii functiei, competentei si capacitatii administrative, cat si de stiinta administratiei sub aspectul recrutarii, repartizarii si promovarii personalului, a sarcinilor organelor administrative si a mijloacelor din dotare, in timp ce stiinta dreptului financiar si unele stiinte economice abordeaza aspectele economice ale acestor autoritati.

Existenta autoritatilor publice este perceputa in mod curent de catre cetateni, prin identificarea cladirilor in care aceste autoritati isi au sediul, iar sfera competentei acestora este inteleasa prin intermediul activitatii functionarilor publici cu care intra in contact.

Daca personalul din administratie va face obiectul unei analize distincte consacrate functiei publice, in ce priveste competenta organelor administratiei publice, aceasta va fi prezentata in cele ce urmeaza prin raportare la notiunea conexa de capacitate si implicit la conceptul de sarcini ale administratiei publice.

§ 2. Sarcinile, competenta si capacitatea organelor administratiei publice

De regula, in doctrina administrativa, notiunile de competenta si capacitate au constituit obiect de analiza la cursurile de drept administrativ iar conceptul de sarcini ale administratiei a intrat in sfera de preocupare a stiintei administratiei.

In doctrina actuala s-a pus problema daca, potrivit noului sistem constitutional pot fi identificate anumite sarcini generale ale statului la a caror realizare sa contribuie toate categoriile de autoritati publice. Raspunsul nu poate fi decat pozitiv, fiind vorba de elementele ce definesc esenta regimului politic actual.

Sarcinile autoritatilor administratiei publice reprezinta ansamblul necesitatilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic si consacrate prin norme juridice, necesitati care reprezinta ratiunea de a fi a acestor organe.

Atributiile unui organ al administratiei publice sunt mijloacele juridice de realizare a sarcinilor, sarcinile reprezentand atat obiectul cat si finalitatea indeplinirii atributiilor (competentei).

Notiunea de competenta, notiune fundamentala pentru stiinta dreptului administrativ, este diferit analizata, atat in doctrina clasica, cat si in doctrina postbelica.

Identificarea continutului acestei notiuni s-a realizat insa, mod constant prin stabilirea corelatiei dintre competenta si capacitate, elementul cheie in definirea celor doua notiuni fiind conceptul de atributii.

In doctrina postbelica s-au dezvoltat doua teze cu privire la aceasta corelatie.

Potrivit unei teze devenita traditionala, capacitatea reprezinta aptitudinea de a fi titular de drepturi si de obligatii in raporturile administrative, element determinant al competentei, insasi competenta. Observam ca, in aceasta teorie, capacitatea se identifica cu competenta.

Potrivit celei de-a doua teze fundamentale, capacitatea nu se identifica cu competenta, desi, practic, putem realiza daca o anumita formatiune colectiva are sau nu calitatea de subiect de drept administrativ numai cercetand competenta ei legala, stabilita in legea organica. Capacitatea se distinge de competenta, sub urmatoarele trei aspecte:

capacitatea este proprie doar organelor administrative, in timp ce competenta au atat organele administrative cat si structurile lor organizatorice si functionale;

capacitatea presupune posibilitatea de a actiona in nume propriu, in timp ce competenta nu presupune o astfel de independenta;

atributiile ce formeaza continutul categoriei de competenta pot fi delegate, in timp ce capacitatea nu poate fi transmisa altui subiect de drept.

Pe baza acestor teorii, in doctrina s-a dezvoltat teza potrivit careia, fundamentul capacitatii administrative il constituie normele de conferire a competentei pe care o intalnim numai in cazul organelor administratiei publice.

Competenta desemneaza ansamblul atributiilor stabilite de Constitutie sau de lege ce confera drepturi si obligatii pentru a desfasura in nume propriu si in realizarea puterii publice, o anumita activitate administrativa.

Capacitatea administrativa reprezinta aptitudinea organelor administratiei publice de a fi subiecte in raporturile juridice administrative, reclamate de realizarea competentei lor.

De-a lungul vremii, doctrina a identificat in unanimitate, o serie de caractere ale competentei.

Competenta are un caracter legal, in sensul ca fiecare autoritate a administratiei publice are o competenta determinata de lege, in functie de sarcinile ce-i revin.

Competenta are un caracter obligatoriu, in sensul ca, exercitarea acesteia este obligatorie, nefiind lasata la libera alegere a administratiei publice.

Competenta are un caracter autonom, constand in dreptul autoritatii administratiei publice de a-si realiza atributiile si corelativ obligatia celorlalte autoritati de a-i asigura independenta necesara.

In ce priveste clasificarea competentei, in doctrina romaneasca de regula, se identifica trei tipuri de competenta: materiala (rationae materiae), teritoriala (rationae loci) si temporala (rationae temporis).

Competenta materiala desemneaza sfera si natura atributiilor unei autoritati a administratiei publice. Dupa gradul de intindere, o autoritate a administratiei publice poate dispune de o competenta materiala generala (in toate domeniile si sectoarele de activitate) cum este cazul Guvernului sau consiliilor locale sau de o competenta materiala speciala (intr-un anumit domeniu sau sector de activitate) cum este cazul unui minister etc.

Competenta teritoriala desemneaza limitele teritoriale in care poate actiona o  autoritate a administratiei publice. Dupa gradul de intindere, o autoritate a administratiei publice poate avea o competenta teritoriala centrala sau nationala (la nivelul intregii tari) cum este cazul Guvernului sau al ministerelor sau o competenta teritoriala locala (la nivelul unei unitati administrativ-teritoriale) cum este cazul unui consiliu local sau unui primar.

Competenta temporala desemneaza limitele de timp in care o autoritate a administratiei publice isi poate exercita atributiile, in conformitate cu legea. De regula, autoritatile administratiei publice au o competenta temporala nelimitata deoarece normele juridice prin care sunt infiintate si organizate nu stabilesc un timp determinat de existenta a acestora. Cea mai mare parte a autoritatilor administratiei publice sunt conduse insa pe perioade determinate de timp (de regula, in cazul functiilor eligibile, pe un mandat de patru ani). Incetarea exercitiului activitatii unei anumite persoane fizice nu va putea duce insa la incetarea activitatii autoritatii pe care aceasta o reprezinta, continuitatea fiind o caracteristica esentiala a administratiei publice.

§ 3. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)

1.     Dupa criteriul modului de formare, organele administratiei publice se clasifica in:

a.     organe alese si organe numite

b.     organe de conducere colegiale si organe de conducere unipersonala

c.      organe centrale si organe locale

2.     Dupa criteriul naturii lor, organele administratiei publice se clasifica in:

a.     organe alese si organe numite

b.     organe de conducere colegiale si organe de conducere unipersonala

c.      organe centrale si organe locale

3. Dupa criteriul competentei lor materiale, organele administratiei publice se clasifica in:

a. organe ale administratiei publice centrale si organe ale administratiei publice locale

b. organe ale administratiei publice alese si organe ale administratiei publice numite

c. organe ale administratiei publice cu competenta generala si organe ale administratiei publice cu competenta speciala

4. Dupa criteriul competentei lor teritoriale, organele administratiei publice se clasifica in:

a. organe ale administratiei publice centrale si organe ale administratiei publice locale

b. organe ale administratiei publice alese si organe ale administratiei publice numite

c. organe ale administratiei publice cu competenta generala si organe ale administratiei publice cu competenta speciala

5. Administratia publica locala se compune din:

a. administratia de stat in teritoriu si administratia intermediara

b. administratia locala de baza si administratia locala intermediara

c. administratia centrala si administratia locala

6. Atributiile unui organ al administratiei publice reprezinta:

a. mijloacele juridice de realizare a sarcinilor

b. ansamblul necesitatilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic si consacrate prin norme juridice

c. ansamblul drepturilor, obligatilor corelative si responsabilitatilor

7. Competenta desemneaza:

a. capacitatea unui organ al administratiei publice de a sta in justitie

b. aptitudinea unui organ al administratiei publice de a fi subiect de drept

c. ansamblul atributiilor stabilite de Constitutie sau lege ce confera drepturi si obligatii pentru a desfasura in nume propriu si in realizarea puterii publice o anumita activitate administrativa

8. Competenta are urmatoarele caractere:

a. legal, obligatoriu si autonom

b. material, teritorial si temporal

c. temporal si personal