Rolul si structura Guvernului

Rolul si structura Guvernului

Sub aspect istoric, Guvernul sau Consiliul de Ministri, ca organ de sine statator, reprezinta o creatie a vremurilor moderne, aparuta o data cu primele Constitutii, originea sa aflandu-se, cel putin in tarile Europei continentale, in fostele consilii ale regelui, din perioada absolutismului monarhic, Curia regis.

Astfel, daca in sistemul monarhiei absolute, de regula, monarhul detinea toate functiile supreme in stat, in baza dreptului de suveranitate, in timp, acesta se va inconjura de un corp de consilieri, care se va specializa, formand “casta” marilor dregatori, a marilor functionari, a ministrilor, in sensul modern al termenului.

In doctrina interbelica, termenul de guvern avea mai multe acceptiuni.

In sens larg, termenul de guvern semnifica exercitarea suveranitatii de catre titularul ei, adica suveranitatea in actiune, care desemna cele doua puteri politice: legiferarea si mentinerea ordinii legale, aplicarea legilor in cuprinsul teritoriului.

In sens restrans, termenul de guvern desemna numai puterea executiva ori ministerul sau cabinetul ministerial.

In unele sisteme nationale, aparitia ministerelor precede aparitia Consiliului de Ministri, iar in altele, raportul este invers.

Pentru sistemul politic romanesc, din perioada interbelica, “corpul de sfetnici”ai monarhului, ce nu trebuie insa confundat cu Consiliul de ministri, il reprezenta asa-numitul Consiliu de Coroana, care nu era reglementat insa in constitutii.

In Romania, aparitia ministrilor si implicit a ministerelor, in acceptiunea moderna a termenului, precede aparitia Guvernului, in sensul de organ de stat, subiect in raporturile de drept administrativ in nume propriu.

In sensul actual al termenului, Consiliul de Ministri apare ca o creatie a Unirii Principatelor, desi Statutul dezvoltator al Conventiei de la Paris (1858) nu contine o reglementare ampla a acestuia.

Fata de utilizarea de-a lungul vremii, atat in constitutii cat si in legi a celor doua notiuni, (Consiliu de Ministri si respectiv, Guvern), in doctrina s-a pus problema daca este vorba despre una si aceeasi institutie, cu alte cuvinte, daca notiunile sunt sinonime.

Desi s-ar parea ca este vorba de notiuni cu continut identic, s-a sustinut in doctrina interbelica, cabinetul sau guvernul sunt titulaturi intrebuintate din punct de vedere politic, pe cand Consiliul de ministri are un inteles administrativ, el fiind mai putin o entitate cat un mod de a lucra al ministrilor.

Spre deosebire de perioada interbelica in care, sfera Guvernului era mai mare decat a Consiliului de Ministri, caci, pe langa ministri, in Guvern, mai intrau si  secretarii de stat si subsecretarii de stat, in perioada postbelica, din analiza reglementarilor constitutionale, rezulta ca notiunile erau echivalente.

In perioada postdecembrista, primele dispozitii cu privire la Guvern, le gasim in Decretul-Lege nr.2/1989 privind constituirea, organizarea si functionarea Consiliului Frontului Salvarii Nationale (prima structura organizatorica cu atributii de legiferare si cu origine revolutionara), iar dupa cateva zile a fost adoptat Decretul-Lege nr.10/1989 privind constituirea, organizarea si functionarea Guvernului Romaniei.

Decretul-Lege nr.92/1990 pentru alegerea Parlamentului si a Presedintelui Romaniei, primul act cu caracter constitutional din perioada postdecembrista, in opinia unor specialisti iar apoi Decretul-Lege nr.104/1990 privind activitatile pentru care Guvernul adopta hotarari au consacrat principalele norme privind organizarea si functionarea Guvernului.

Ulterior a fost adoptata Legea nr.37/1990 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei, lege pre-constitutionala, inlocuita cu Legea nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor supusa unor modificari si completari ulterioare.

In Constitutia Romaniei republicata, Guvernul este reglementat in titlul III (Autoritatile publice), in capitolul III, la art.102-110, dar prevederi cu privire la aceasta autoritate publica se regasesc si in capitolul urmator, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul (art.111-115) precum si in alte capitole, cum ar fi: cel consacrat Presedintelui (art.85, art.86, art.87 etc.) sau in cel consacrat Parlamentului, cum ar fi art.74 privitor la initiativa legislativa.

Intr-o viziune generala, Guvernul are sarcina de a realiza politica natiunii, el este initiatorul, modelatorul si executantul masurilor de redresare economica, scadere a inflatiei si stabilitate economica, raspunde de ordinea publica, de apararea nationala sau de raporturile statului pe care-l guverneaza cu alte state.

Sub aspectul modului de constituire, adica al existentei unor nivele ierarhice intre membrii Guvernului, pot fi identificate Guverne formate din prim-ministru si ceilalti membri, adica guverne cu structura simpla si Guverne ce contin o ierarhizare, adica Guverne cu structura ierarhica.

In ce priveste componenta Guvernului, se intalnesc constitutii care restrang sfera membrilor Guvernului exclusiv la sfera ministrilor, constitutii care admit si prezenta ministrilor fara portofoliu si constitutii care extind sfera membrilor Guvernului si la alte functii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat.

Legat de numarul ministrilor si implicit, al ministerelor, exista constitutii care stabilesc un numar fix de ministere, alte constitutii stabilesc o cifra minima sau indica autoritatea care va stabili acest numar iar cele mai multe lasa problema deschisa, pe seama legii sau pe seama jocului politic de formare a Guvernului.

Din continutul art.102 alin.(1) din Constitutia republicata rezulta ca Guvernul Romaniei are un dublu rol: politic si administrativ.

Astfel, „Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice.”

Cu alte cuvinte, ratiunea fundamentala a Guvernului o reprezinta asigurarea realizarii liniilor politice interne si externe ale tarii, ceea ce sub aspect juridic se concretizeaza in initierea de proiecte legislative, adoptarea de hotarari pentru aplicarea acestora, iar administratia publica a carei conducere generala este realizata de Guvern, are drept scop tocmai indeplinirea acestor valori politice.

Rolul politic al Guvernului se exprima nu numai in sfera exclusiv executiva, ci si prin colaborarea cu celelalte autoritati publice, din care hotaratoare este actiunea sa in sfera puterii legislative, prin exercitarea initiativei legislative si a modalitatilor de conlucrare cu Camerele Parlamentului.

Prin aceasta formulare, legiuitorul constituant roman a preluat teza doctrinei occidentale contemporane, potrivit careia, Guvernul este parlamentar prin origine si guvernamental prin functie, lasand sa se inteleaga ca, programul politic al Guvernului ramane un document exclusiv al acestuia, dar liniile sale de forta sunt acceptate de Parlament.

In timp ce utilizarea verbului “a aproba” ar fi avut semnificatia unei implicari a Parlamentului si in procesul de realizare a liniilor politice concretizate in programul de guvernare, notiunea folosita, aceea de “acceptare” semnifica acceptarea in bloc a programului de guvernare.

Astfel, Parlamentul, prin votul acordat, isi exprima doar increderea in acest program, incredere pe care o poate retrage oricand, prin adoptarea unei motiuni de cenzura, daca motivele pentru care fusese acordata la investitura au disparut ulterior.

Votul de investitura are valoare de fapt juridic, el semnifica “incheierea contractului de guvernare”, legitimeaza echipa guvernamentala si implicit programul politic de partid ca program politic oficial de guvernare a tarii. El marcheaza trecerea din sfera competitiei pentru putere in sfera exercitarii puterii politice.

Intre Guvern si toate celelalte autoritati ale administratiei publice se stabilesc raporturi de drept administrativ care pot fi: de subordonare (ministerele si prefectii), de colaborare (cu autoritatile administratiei publice autonome etc.) si de tutela administrativa (fata de autoritatile administratiei publice locale).

In art.102 alin.(2) din Constitutia republicata, legiuitorul constituant a consacrat un principiu general al activitatii Guvernului, cooperarea cu organismele sociale interesate, in indeplinirea atributiilor sale.

Legea nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor cu modificarile si completarile ulterioare preia continutul art.102 alin.(1) din Constitutia republicata, calificand expres Guvernul ca fiind o autoritate publica a puterii executive.

Guvernul este organ al administratiei publice cu competenta materiala generala care exercita potrivit legii, urmatoarele functii: de strategie, de reglementare, de administrare a proprietatii statului, de reprezentare si de autoritate de stat.

Potrivit art.102 alin.(3) din Constitutia republicata: Guvernul este alcatuit din prim-ministru, ministri si alti membri stabiliti prin lege organica.

Prin aceasta dispozitie este prevazuta structura Guvernului, din formularea normei constitutionale rezultand ca s-a urmarit reglementarea unui Guvern fara scara ierarhica interioara.

Din analiza art.102 alin.(3) din Constitutie rezulta ca formula ministrului de stat mentinuta constant, in baza Legii nr.37/1990 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei, lege preconstitutionala, in toate cabinetele care s-au succedat din anul 1990 pana in anul 2000 a fost neconstitutionala, dupa intrarea in vigoare a Constitutiei, la 8 decembrie 1991.

Prezumtia de neconstitutionalitate este clara si ea rezulta din interpretarea gramaticala a dispozitiei constitutionale, potrivit careia, intre functia de prim-ministru si cea de ministru nu se poate interpune o alta categorie mai importanta, cum este cea de ministru de stat, si cu atat mai mult, cea de viceprim-ministru, care ar fi trebuit mentionate expres.

Desi in forma initiala, dispozitiile Legii nr.90/2001 au fost in concordanta cu textul constitutional, prin Legea nr.23/2004, acestea au fost modificate stabilindu-se expres ca, din Guvern pot face parte si ministri de stat precum si ministri-delegati cu insarcinari speciale pe langa primul-ministru, prevazuti in lista Guvernului prezentata Parlamentului pentru acordarea votului de incredere.

Rangul superior al functiei de ministru de stat, incompatibila cu dispozitiile constitutionale a fost evidentiat prin noi dispozitii de completare a legii potrivit carora: Ministrii de stat coordoneaza, sub conducerea nemijlocita a primului-ministru, realizarea programului de guvernare acceptat de Parlament intr-un domeniu de activitate, scop in care conlucreaza cu ministrii care raspund de indeplinirea acestui program in cadrul ministerelor pe care le conduc.

Investirea Guvernului in exercitiu, la 22 decembrie 2008 a condus la o formula si mai de neacceptat, in opinia noastra, in raport cu textul constitutional, aceea a numirii unui viceprim-ministru, prin O.U.G. nr.221/2008 pentru stabilirea unor masuri de reorganizare in cadrul administratiei publice centrale, art.3 alin.(2) din Legea nr.90/2001 primind urmatorul continut: Din Guvern pot face parte: un viceprim-ministru, ministri de stat, precum si ministri-delegati, cu insarcinari speciale pe langa primul-ministru, prevazuti in lista Guvernului prezentata Parlamentului pentru acordarea votului de incredere.”