Notiunea de organ al administratiei publice

Notiunea de organ al administratiei publice

In sistemul judiciar modern al Romaniei, respectiv dupa 1866, jurisprudenta a adoptat teoria fictiunii persoanelor juridice, conform careia persoanele juridice nu pot fiinta decat printr-un act de putere publica, dat de catre stat, si anume prin lege. Textul constitutional din 1923 a adoptat principiul dupa care dreptul la libera asociatie nu implica in sine si dreptul de a crea persoane juridice, iar Legea nr.21/1924 privind persoanele juridice preciza ca persoanele juridice de drept public se creeaza numai prin lege. Concomitent si decurgand din cele expuse mai sus, va trebui sa retinem ca pe langa stat, judet sau comuna existau si alte persoane morale de drept public, care se infiintau prin lege, intre care preponderente erau stabilimentele politice, care nu erau altceva decat institutii publice ale unui serviciu public.

Potrivit legii, erau considerate stabilimente publice nationale, printre altele, Camerele de comert, Camerele de agricultura, Camerele de meserii, Casa asigurarilor sociale, CEC-ul, regiile publice comerciale de stat, Casa autonoma a monopolurilor, Regia autonoma CFR, Regia autonoma PTT, precum si multe alte regii, respectiv o serie de institutii de cultura (teatre, opere), uniuni profesionale (avocati), institute, fundatii. Acestea aveau dreptul de a folosi puterea publica, litigiile dintre acestea cu particularii erau considerate litigii de drept public care erau de competenta instantelor de contencios administrativ.

In perioada postbelica, cu toate framantarile si sumedenia lucrarilor si analizelor efectuate de specialisti, nu s-a ajuns la o conceptie unitara asupra notiunii de organ al administratiei de stat. Dificultatile plecau de la varietatea parerilor referitoare la continutului si sfera notiunii de administratie de stat, decurgand chiar din divergentele de a defini, in dreptul constitutional, notiunea de organ al statului. Incercarile de a defini notiuni de organ al statului, organ al administratiei de stat au fost si mai mult ingreunate de conceptiile care au guvernat epoca socialista si epoca comunista, potrivit carora, intr-un viitor nu prea indepartat, statul va disparea de pe scena istoriei omenirii.

In conditiile date, specialistii stiintei dreptului si ai stiintei dreptului administrativ s-au angrenat in discutii pentru conturarea notiunilor si a naturii juridice a intreprinderilor socialiste, institutiilor socialiste, arbitrajului de stat si mai ales a organelor cu dubla natura: de partid si de stat.

Autorii de drept administrativ au staruit asupra faptului ca pentru definirea notiunii de organ al administratiei de stat, ca de altfel a notiunii de organ de stat, calitatea de persoana juridica ori functionarea pe baza principiilor autogestiunii economico-financiare nu au relevanta, trecand peste nenumaratele inovatii venite dinspre teoreticienii dreptului civil sau de drept economic, ale caror teze au bulversat pur si simplu conceptiile teoretice si actiunile practice ale vremii. O serie de autori si-au exprimat rezerve fata de tezele specialistilor in drept economic si in drept civil, care promovau conceptul de unitate economica de stat, imprumutand realitatile din domeniul dreptului public. Unii autori de drept public au acceptat conceptul potrivit caruia calitatea de organizatie economica de stat nu trebuie opusa calitatii de organ al administratiei de stat in cadrul aceleasi structuri organizatorice si nici unora si acelorasi norme juridice. De aici, s-a sustinut ca nu orice organizatie economica avea calitatea de organ al administratiei de stat si, vice-versa, nu orice organ al administratiei de stat putea fi si organizatie economica.

In literatura de specialitate postbelica din tarile occidentale au continuat sa fie mentionate si dezvoltate tezele perioadei interbelice, mai ales a interferentelor dintre public si privat, nefiind tot atat de rigurosi in privinta definitiilor notiunilor, definind puterile statului si, in particular, cea executiva prin expresii cum sunt: organisme, organe, institutii,  structuri, servicii publice, stabilimente politice, intreprinderi publice.

1.1. Definirea notiunii de organ al administratiei publice

In cuprinsul textului Constitutiei din 1991 se opereaza cu notiunea autoritate publica, care se refera indeosebi la organele de stat si in subsidiar la organele administratiei locale care realizeaza activitatile in baza principiului autonomiei locale. Titlul III al Constitutiei Romaniei, intitulat „Autoritatile publice”, debuteaza cu capitolul „Parlamentul”  sustinand expres ca „Parlamentul este organul reprezentativ al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii”. Analizand in continuare textul constitutional, vom constata ca sintagma de „autoritate publica” este utilizata, in primul rand, pentru a desemna un organ public, reprezentand colective de oameni care exercita prerogativele de putere publica intr-o unitate a statului sau intr-o unitate din administratia publica locala, si doar in subsidiar pentru a evoca functionarii publici, adica pe cei care, intrand in contact cu cetatenii, desfasoara un serviciu public cu scopul de a le apara drepturile fundamentale.

Este important de semnalat faptul ca identificarea notiunii de autoritate publica cu cea de organ public este facuta in cuprinsul textului articolului 111 care mentioneaza ca „Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de Comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora”. Deducem ca, in conceptia legiuitorului roman, Guvernul este un organ al administratiei publice, fiind alaturat celorlalte organe ce au acest statut.

Lecturarea continutului Capitolului V „Administratia publica” al Titlului III al Constitutiei ne lamureste si mai mult, intrucat in acesta sunt desemnate generic sau chiar nominalizate principalele organe ale administratiei publice. Astfel, este prezentata structura administrativa interna din Romania, relatiile interne dintre administratia publica de stat si administratia publica locala autonoma, inclusiv institutia tutelei administrative, facandu-se vorbire despre: ministere, autoritati administrative autonome, alte organe de specialitate, consiliu local, primar, consiliu judetean, prefect, servicii publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, care, toate, sunt categorii principale ale administratiei publice.

Este evident, insa, ca sfera organelor administratiei de stat nu se poate rezuma doar la enumerarea anterioara, intrucat, trebuie acceptat faptul ca indeplinirea prerogativelor constitutionale ale unora dintre acestea impun, cu necesitate, infiintarea altor organe sub forma unor institutii bugetare, regii autonome sau societati comerciale. Astfel, in dezvoltarea textelor cu valoare de principiu ale Constitutiei Romaniei, Legea nr.215/2001 privind administratia publica, reia si consacra dreptul organelor administratiei publice locale (Consiliul judetean si Consiliul local) de a infiinta institutii si agenti economici de interes local sau institutii de binefacere.

Astfel, in textul alineatului (2) litera i) al articolului 138 printre atributiile Consiliului local este prevazuta si infiinteaza institutii publice, societati comerciale si servicii publice de interes local, urmareste, controleaza si analizeaza activitatea acestora, instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare si functionare pentru institutiile si serviciile publice de interes local, numeste si elibereaza din functie, in conditiile legii, conducatorii serviciilor publice de interes local, precum si pe cei ai institutiilor publice din subordinea sa, aplica sanctiuni disciplinare, in conditiile legii, persoanelor pe care le-a numit.

De asemenea, la litera j) a aceluiasi articol se prevede, in mod asemanator, ca: „hotaraste asupra infiintarii si reorganizarii regiilor autonome de interes local, exercita, in numele unitatii administrativ-teritoriale, toate drepturile actionarului la societatile comerciale pe care le-a infiintat, hotaraste asupra privatizarii acestor societati comerciale ...”.

In plus fata de atributiile mentionate anterior, potrivit prevederilor articolului 104 litera o), Consiliul Judetean: „infiinteaza institutii sociale si culturale, precum si pentru protectia drepturilor copilului si asigura buna lor functionare, prin alocarea fondurilor necesare”.

1.2. Definirea notiunilor de organ al administratiei publice

Potrivit Constitutiei si a legilor in completare rezulta ca organul administratiei publice face parte din categoria autoritatii publice abilitata sa execute legea si sa presteze servicii publice uzand de prerogativele puterii publice. Astfel, in aceasta pozitie si calitate, organele administratiei publice reprezinta persoane morale de drept public care pot intra in raporturi juridice in nume propriu.

Dispozitiile constitutionale delimiteaza structura administratiei publice din Romania, dupa cum urmeaza:

I. Administratia centrala:

a) organele supreme ale autoritatii publice: Presedintele Romaniei, Guvernul;

b)  organele centrale de specialitate:

- ministerele si alte organe subordonate Guvernului;

- autoritatile administratiei publice centrale autonome;

c) institutii centrale subordonate ministerelor sau autoritatilor autonome, inclusiv cele organizate ca regii sau societati comerciale.

II. Administratie de stat din teritoriu:

a)  Prefectul;

b)     Serviciile deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale.

III. Administratia locala:

a)     Consiliul judetean;

b)     Consiliul local si primarul.

Aceste prevederi ne permit sa incercam definirea notiunii de organ al administratiei publice, astfel: structura organizationala care poseda personalitate de drept public si care actioneaza din oficiu pentru executarea legii sau pentru prestarea serviciilor publice, in limitele legii, sub controlul Parlamentului.

Opinam ca notiunea de administratie locala, respectiv aceea de organ al administratiei locale sa fie utilizata numai pentru a evoca autoritatile desemnate de jos in sus prin votul popular, care-si desfasoara activitatea in baza principiului autonomiei locale in judete, municipii, orase si comune. De altfel, prin Legea nr.24/1996 a fost introdusa notiunea de colectivitate locala, ceea ce, in opinia profesorului Antonie Iorgovan, permite folosirea notiunii de organ al colectivitatilor locale si administratie a colectivitatii locale. De altfel, Legea administratiei publice locale nr.215/2001 mentine sintagma „colectivitati locale” si ofera definitia acestora: „Prin colectivitati locale se intelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritoriala”.

Profesorul Antonie Iorgovan propune simplificarea limbajului, la care achiesam, in sensul ca prefectul sa fie calificat drept organ de tutela administrativa, iar serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si celorlalte organe centrale din unitatile  administrative teritoriale sa fie calificate servicii publice statale din teritoriu.

1.3. Elementele componente ale organului administratiei publice

Dupa cum arata majoritatea autorilor stiintei dreptului administrativ, in scopul lamuririi complete a notiunii de organ al administratiei publice este necesara analiza tuturor pozitiilor care o compun, printre care: personalul care compune organul administratiei publice, competenta si capacitatea juridica a acestuia si mijloacele materiale si de alt gen pe care le utilizeaza.

Opinam si noi ca numai precizarea generica a acestor trasaturi nu este suficienta pentru a delimita cu precizie notiunea de organ al administratiei publice de notiunile celorlalte organe publice. De asemenea, o introspectie mai aprofundata a componentelor este necesara, intrucat in realizarea puterii de stat, fiecare organ dispune de mijloacele legale materiale si financiare si de sediile si dotarile absolut necesare realizarii activitatilor, pe care cetatenii le percep mai intai in viata de toate zilele. Drept consecinta, analiza va trebui sa deceleze toate particularitatile pe care le au aceste componente ale organelor ce infaptuiesc administratia publica.

In ajutorul unei atare analize va trebui sa invocam, in primul rand, modalitatea de reglementare prin lege a activitatii, adica totalitatea normelor juridice care fac referire la un organ al administratiei publice indiferent daca acestea apartin dreptului administrativ sau nu. Apoi, va trebui sa ne raportam la alte stiinte ale dreptului, respectiv, si de exemplu, la stiintele dreptului financiar, comercial si civil, atunci cand abordam problematica mijloacelor materiale si financiare ale organelor administratiei publice centrale si locale. Nu trebuie sa uitam nici ca regimul juridic al personalului unui organ al administratiei publice este studiat de mai multe ramuri ale dreptului, indeosebi de dreptul muncii si dreptul administrativ. Nu in ultimul rand, regimul juridic al competentelor, al ansamblului de atributii in realizarea puterii publice face obiectul dreptului constitutional, dreptului administrativ si dreptului judiciar.