Evolutia administratiei publice

EVOLUTIA ADMINISTRATIEI PUBLICE

Consideram oportuna o prezentare a evolutiei istorice a structurilor administratiei publice in Romania din urmatoarele motive:

- administratia publica reprezinta o institutie care este indisolubil legata de evolutia organizarii statale in Romania si , pe cale de consecinta, de evolutia dreptului romanesc;

- administratia publica a evoluat in raport cu dezvoltarea relatiilor sociale in Romania in sensul adaptarii acesteia la necesitatile corespunzatoare diferitelor etape istorice;

- analiza istorica a administratiei publice ne permite observarea factorilor care au influentat orientarea administratiei publice intr-o anumita directiei;

- nu in ultimul rand trebuie sa observam ca elementul traditie isi pune amprenta asupra tuturor sistemelor administrative din lume si de aceea si noi trebuie sa tinem seama de acesta in studiul problematicii propuse.

Trebuie sa precizam inca de la acest moment ca analiza istorica a administratiei publice in Romania o vom face raportandu-ne la cele doua segmente care o compun, respectiv administratia publica centrala si administratia publica locala.

1. Evolutia organizarii si functionarii administratiei publice centrale

A.       Administratia publica centrala pana la aparitia Regulamentelor organice

In Tarile Romane, Domnul a concentrat in mainile sale puterile legiuitoare, executiva si judecatoreasca pentru intreg teritoriul principatelor.

Prin insasi originea ei, puterea domneasca a fost de la inceput dominata de ideea de stat ca si suveranitatea in Imperiul roman. Nu sunt dovezi ca “domnul” de la noi ar fi privit statul asemenea regilor din occident ca pe un patrimoniu personal sau puterea sa ca pe un bun particular pe care sa-l poata imparti intre fii sai, respectiv sa renunte la ea in favoarea unor indivizi sau asezaminte, prin concesiuni sau intr-un alt mod.

La noi domnii au fost tot timpul ca imparatii romani, reprezentanti ai intereselor statului.

Domnii nostri s-au intitulat “voievozi si domni din mila lui Dumnezeu” iar in ochii supusilor lor erau alesii lui Dumnezeu unsi la Patriarhia din Tarigrad si in catedralele noastre dupa izul imperiului bizantin.

Totusi, ca si monarhii absoluti din occident, domni nostri erau “supremi judecatori, puteau da ordine obligatorii ca si legile, puteau face razboi si incheia pace .

Domnul era cel care organiza administratia si serviciile publice, ca si legile precum si distribuirea justitiei. Deci nu putea fi vorba de ideea separatiei puterilor in stat, care s-a nascut mult mai tarziu, creatie a lui Montesquieu.

Ca sef al statului, Domnul a avut doua feluri de organe ajutatoare in indeplinirea atributiilor sale : corpuri consultative pentru luarea hotararilor si agenti de executie a hotararilor luate.

Slujitorii domniei se numeau sfetnici care formau nobilimea, prima noastra clasa conducatoare.

In sec. XIV-XV apar dregatorii, cel mai vechi dintre acestia fiind marele vornic. In Muntenia, marele vornic era judecatorul suprem al personalului Curtii si judecatorul suprem al tarii. El era seful politiei si sigurantei statului.

La sfarsitul sec. al XV-lea aceste atributii au fost date in Oltenia altui dregator, marele ban cu sediul la Craiova, marele vornic limitandu-se la Muntenia.

Alti functionari publici erau logofatul, vistiernicul, postelnicul, paharnicul, armasul. Mai regasim si functionari subalterni ai marilor dregatori care mobilizau locuitorii la diferite prestatii, precum constructia de cetati, lucrari de drumuri, poduri si iazuri, realizarea de rechizitii, transportul corespondentei etc.

Accentuarea influentelor ideologice, economice si politice din apus, in cursul sec. al XVIII-lea a condus si la largirea sferei de activitate in administratie in Tarile Romane.

B.       Administratia publica centrala pana la Unirea Principatelor Romane

Regulamentul organic, intrat in vigoare in Moldova in luna ianuarie a anului 1832 si in Muntenia in luna iulie a anului 1831, nu a schimbat administratia centrala.

Totusi, in Regulamentul organic gasim geneza guvernului si a ministerelor. Astfel, guvernul era denumit sfatul administrativ, compus din marele vornic, marele vistier si secretarul statului. Se intalnea, de regula, de doua ori pe saptamana si analiza proiecte de legi. Acesta era Sfatul administrativ ordinar. Pentru rezolvarea problemelor de mai mare importanta sub presedintia Domnului era convocat Sfatul administrativ extraordinar.

Separarea administratiei de justitie prin crearea de judecatori si de instante judecatoresti si interzicerea organelor administrative de a judeca, postulat al administratiei moderne formulat de Alexandru Ipsilanti a fost concretizata de Regulamentul organic .

C.       Administratia publica centrala de la Unirea principatelor Romane pana la instaurarea regimului comunist

Administratia publica centrala este reprezentata de Guvern. Guvernul propriu-zis apare ca o creatie a Unirii Principatelor in urma adoptarii Statutului dezvoltator al Conventiei de la Paris din 1858 care foloseste termenul de Guvern si pe acela de prim-ministru, functie in care pentru prima data a fost numit Mihail Kogalniceanu.

Statutul dezvoltator din 2 mai 1864 constituie in fapt prima Constitutie a Romaniei, puterile publice fiind exercitate colectiv de Domn, de Adunarea ponderatoare si cea electiva, care constituie adunarile legiuitoare.

De la Unirea Principatelor dateaza si prima organizare moderna a ministerelor, care au fost la inceput in numar de opt: interne, finante, culte si instructiunea publica, afaceri straine, lucrari publice, razboi si de control .

Cu mici modificari, cum ar fi aparitia Curtii de Conturi in locul Ministerului controlului in 1864, a Ministerului domeniilor in 1883 si cu unele contopiri si desprinderi de ministere, aceasta organizare a existat pana dupa razboiul de reintregire, cand datorita intinderii teritoriale a tarii si a complexitatii problemelor impuse de noile situatii, numarul organelor administratiei centrale si a functionarilor acestora a crescut in mod simtitor.

In conformitate cu Constitutia din 1866, considerata de drept prima Constitutie a statului nostru, puterea executiva apartine domnului, care o exercita prin Guvern, cu ajutorul membrilor acestuia, care erau ministri. Domnul era acela care numea si revoca ministrii care erau raspunzatori de activitatea respectivelor ministere.

Se prevedea obligatia functionarilor publici de a jura supunere constitutiei si legilor tarii.

Potrivit Constitutiei din 1923, socotita a fi cea mai democratica din Europa acelor ani, guvernul exercita puterea executiva in numele regelui, iar atunci cand se intrunea alcatuia Consiliul de Ministri, care era insarcinat de rege cu formarea guvernului.

Este de retinut ca se folosea atat expresia de “Guvern”, cat si aceea de “Consiliu de Ministri”, deoarece sfera guvernului era mai mare, din aceasta facand parte si subsecretarii de stat.

Legea pentru organizarea ministerelor din 1929, tinand seama de evolutia si transformarile social-economice intervenite intre timp, stabilea un numar de zece ministere: Interne, Externe, Finante, Justitie. Instructie Publica si Culte, Armata, Agricultura si Domenii, Industrie si Comert, Lucrari Publice si Comunicatii, Munca, Sanatate si Ocrotiri Sociale.

Constitutia din anul 1938 a instaurat dictatura regala a lui Carol al II-lea, puterile statului fiind concentrate in mana regelui care era declarat “Capul statului”. Potrivit acestei constitutii, practic guvernul era ca si inexistent desi regele exercita puterea executiva prin ministri care raspundeau din punct de vedere politic in fata regelui, deoarece in fruntea guvernului au fost puse de rege personalitati din afara partidelor politice.

In anul 1940, Constitutia a fost suspendata, astfel incat puterea executiva indeplinea si functia legislativa prin decrete-legi, functie normativa incredintata Regelui, Conducatorul Statului si, de asemenea, ministrilor.

Document online: Pozitia geopolitica a Romaniei Eseu: Principalii factori de risc si amenintare la adresa stabilitatii si pacii

Printr-un decret regal, generalul Ion Antonescu a fost investit ca presedinte al Consiliului de Ministri cu puteri depline pentru a conduce Statul roman. In aceasta perioada, dreptul public romanesc a cunoscut un subiect de drept sui-generis anume, Conducatorul Statului. Practic, el era adevaratul sef de guvernamant, care dadea directivele generale in actul de conducere, prezida Consiliul de Ministri si-i numea pe ministri.

Ministrii puteau emite regulamente si ordonante si erau raspunzatori de actele lor administrative, putand fi trimisi in judecata Inaltei Curti de Casatie si Justitie in sectiuni unite. Ei erau ajutati la ministerele cu un volum mai mare de munca de cate un subsecretar de stat, care nu avea dreptul sa contrasemneze decretele regale si nici nu putea sa tina locul ministrului cand acesta era in concediu sau locul era vacant, in aceste cazuri fiind numit un interimar.

D.      Administratia publica centrala in perioada regimului comunist

La 23 august 1944 a fost introdus si instaurat in Romania regimul comunist. Ulterior si in aceeasi evolutie politica dictata de la Moscova, a fost impus un singur partid politic, ceea ce a condus la centralism in toate domeniile de activitate, inclusiv in cel al administratiei de stat.

Primul act cu caracter juridic emis dupa actul de la 23 august 1944 a fost Decretul nr. 1626 din 31 august 1944 care a abrogat legislatia adoptata in perioada 1940-1944 si a repus in vigoare Constitutia din 1923.

In cadrul noii organizari de stat, Consiliul de Ministri a indeplinit si atributii legislative, ceea ce a facut din aceasta un veritabil organ suprem al puterii de stat .

Dupa alegerile din noiembrie 1946 si abolirea monarhiei la 30 decembrie 1947, a fost adoptata Constitutia din 13 aprilie 1948 care prevedea ca guvernul este organul suprem executiv si administrativ, fiind compus din urmatorii: primul ministru, unul sau mai multi vicepresedinti si din ministri. Termenul de “Guvern” era echivalent cu acela de “Consiliu de Ministri”, iar termenul de “presedinte al Consiliului de Ministri” cu acela de “Prim-ministru”. Guvernul era abilitat sa organizeze si sa conduca administratia statului, coordona activitatea ministerelor, dirija si planifica economia nationala, precum si finantele publice, organiza armata si stabilea institutiile ordinii si linistii publice.

Guvernul era numit de Marea Adunare Nationala in fata careia raspundea de activitatea sa, iar in intervalul dintre sesiuni era raspunzator in fata Prezidiului Marii Adunari Nationale.

Membrii Guvernului erau desemnati dintre deputatii Marii Adunari Nationale sau dintre alti cetateni, considerati specialisti in domeniu. Ministrii conduceau ministerele incredintate pe baza directivelor Consiliului de Ministri si luau decizii obligatorii pentru toate persoanele fizice si juridice cu care intrau in raport de drept.

In anul 1952 este elaborata si intra in vigoare Constitutia care renunta la ambiguitatea terminologica, mentinand denumirea de Consiliu de ministri, dar adaugand ca in compunerea lor intra presedintele sau, vicepresedintii si ministrii.

Intrucat in practica politica, sociala si economica a devenit necesara infiintarea de noi ministere, desfiintarea sau contopirea altora, dispozitiile care contineau lista ministerelor au fost abrogate, stabilindu-se ca organizarea lor sa se faca prin lege de catre Marea Adunare Nationala.

In acest scop s-au adoptat Legea nr. 57/1957, Legea nr. 20/1967 si Legea nr. 24/1969 privind organizarea si functionarea Consiliului de Ministri. Potrivit acestui ultim act normativ, Consiliul avea urmatoarea componenta:

- presedintele Consiliului de Ministri;

- prim-vicepresedinte;

- vicepresedintii;

- ministrii precum si

- presedintii unor organe ale administratiei centrale de stat (Comitetul de Stat al Planificarii, Consiliului Securitatii Statului, Comitetului de Stat pentru Preturi, Comitetului pentru Economia si Administratia Locala etc.).

Constitutia din august 1965 a accentuat centralizarea conducerii in toate domeniile de activitate, intarirea rolului partidului comunist, partid unic de guvernamant. Potrivit acestei Constitutii, organul suprem al administratiei de stat, care exercita conducerea activitatii executive pe intreg teritoriul tarii era Consiliul de Ministri. Acesta avea urmatoarele atributii principale:

- stabilirea masurilor pentru aducerea la indeplinire a politicii interne si externe;

- conducerea activitatii ministerelor;

- elaborarea proiectelor planului si bugetului de stat;

- infiintarea organizatiilor economice si institutiilor de stat de interes republican;

- luarea masurilor pentru asigurarea ordinii publice, apararea statului si drepturilor cetatenilor;

- exercitarea atributiilor de conducere si control asupra activitatii organelor locale ale administratiei de stat.

Consiliul de Ministri era ales de Marea Adunare Nationala in fata careia era raspunzator de activitatea depusa, iar in perioadele dintre sesiuni in fata Consiliului de Stat.

Ministerele si celelalte organe centrale ale administratiei de stat infaptuiau politica statului in domeniile pentru care erau infiintate si raspundeau de activitatea lor in fata Consiliului de Ministri.

In anul 1974 se introduce functia de Presedinte al Romaniei.

E.       Administratia publica centrala din Romania dupa prabusirea regimului totalitar

Imediat dupa inlaturarea de la putere a regimului comunist si dizolvarea structurilor acestuia, au fost abrogate din Constitutie si celelalte legi ori alte acte normative referitoare la organele centrale si locale ale puterii si administratiei de stat normele care incatusau functionarea in conditii democratice a administratiei.

Aceste reguli politice si de drept au reprezentat primii pasi spre edificarea in societatea romaneasca a unui stat democratic in acord cu etaloanele deja verificate in Europa Occidentala si America de Nord.

Decretul-Lege nr. 10 din 31 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si Decretul-Lege nr. 104 din 30 martie 1990 privind activitatile pentru care guvernul adopta hotarari, au reprezentat acte normative tranzitorii pana la adoptarea Legii nr. 37 din 7 decembrie 1990 pentru organizarea si functionarea Guvernului Romaniei.

Constitutia aduce importante inovatii cu privire la organizarea si functionarea Guvernului, actele pe care acesta le emite, raporturile cu Parlamentul sau cu Presedintele. Consideram ca se da o noua si superioara configuratie administratiei publice, ca de altfel si celorlalte autoritati si institutii democratice, caracteristice statului de drept.

In esenta Constitutia prevede ca guvernul exercita conducerea generala a administratiei publice si asigura realizarea politicii interne si externe a tarii.

Guvernul este alcatuit din prim-ministru, ministri de stat, ministri si secretari de stat. Procedura de investitura a Guvernului se realizeaza de Presedintele Romaniei in colaborare cu Parlamentul. Astfel, pentru functia de prim-ministru, presedintele tarii desemneaza un candidat in urma consultarii cu partidul majoritar din parlament si, daca nu exista un asemenea partid, cu partidele reprezentate in parlament. Candidatul la functia de prim-ministru prezinta parlamentului programul si lista guvernului, care se aproba cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor.

Guvernul isi exercita mandatul de la depunerea juramantului in fata presedintilor Republicii pana la validarea alegerilor parlamentare generale.

Primul ministru conduce guvernul si coordoneaza activitatea membrilor acestuia. El prezinta rapoarte si declaratii in fata Camerei deputatilor si Senatului cu privire la politica echipei sale, Guvernul adopta hotarari pentru organizarea executarii legilor, precum si ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organizate, avand pentru aceasta nevoie de o lege speciala de abilitare .

Totodata, Constitutia reglementeaza raporturile Guvernului cu Parlamentul, si anume: informarea Parlamentului, intrebari si interpelari, motiuni de cenzura, angajarea raspunderii Guvernului si delegarea legislativa.

Referindu-se la administratia publica centrala de specialitate, Constitutia prevede ca in subordinea Guvernului se organizeaza si functioneaza, potrivit legii, ministerele. Guvernul si ministerele pot organiza in subordinea lor, cu avizul Curtii de Conturi, organe de specialitate ale administratiei publice, cu conditia ca legea sa le recunoasca aceasta competenta. Din administratia publica centrala de specialitate fac parte si fortele armate. Pentru organizarea si coordonarea unitara a activitatilor care privesc apararea tarii si siguranta nationala este institutionalizat Consiliul Suprem de Aparare a Tarii.

2. Evolutia organizarii si functionarii administratiei publice locale

A. Administratia publica locala pana la Regulamentele organice

In afara administratiei centrale a statului care se desfasoara pentru rezolvarea intereselor generale, mai exista si administratia locala, care se organizeaza in judete, orase si comune si care se circumscrie la teritoriul respectiv.

Existenta unitatilor administrative locale a precedat organizarea administrativa generala, pentru ca din punct de vedere istoric, comuna a aparut inaintea statului, conceput ca forma suprema de organizare a vietii sociale .

Statul roman s-a constituit pe baza unor organisme locale stravechi, de obsti satesti.

Astfel, unitatile administrativ-teritoriale erau judetele in Muntenia si tinuturile in Moldova, unde mai existau si ocoalele, formate din mai multe sate, grupate in jurul unui targ.

B.       Administratia locala de la aparitia Regulamentelor organice pana la Unirea Principatelor

Regulamentele organice au reprezentat un pas inainte fata de trecut, ele aducand transformari profunde in administratia din tarile romane. Regulamentele organice au recunoscut dreptul de autonomie administrativa oraselor. Acestea aveau sfaturi orasenesti compuse din 3-4 membri alesi pe termen de un an.

Regulamentele incredintau conducerea in sate unor comisii compuse din sase sateni, alesi dintre cei mai cinstiti si mai in varsta alaturi de preot si vechilul satului. Satul mai alegea cate un parcalab in Muntenia si cate un vornic in Moldova, prin stirea si cu invoirea carmuitorului judetului si a stapanului mosiei.

C.       Administratia locala de la Unirea Principatelor pana la

instaurarea comunismului

Dupa unirea celor doua principate s-a pus problema eliminarii deosebirilor din organizarea administratiilor locale, ceea ce s-a realizat prin legea comunala si cea pentru infiintarea consiliilor judetene.

Legea comunala din 1 aprilie 1864 prevedea organizarea pentru prima data, a comunei rurale pe care a investit-o ca si pe cea urbana cu personalitate juridica. Mai exact, proclama ca in viitor orasele si satele vor forma comune independente. Comunele erau conduse de consiliul comunal si de primar, ambele organe alese de locuitorii comunei.

Pe de alta parte, Legea pentru infiintarea consiliilor judetene din 2 aprilie 1864, este prima lege care organizeaza sistematic si metodic administratia judetelor. Conducerea judetului era exercitata de un consiliu, avand in frunte un prezident, ales dintre membrii sai.

Puterea centrala numea pe langa consiliu un prefect care reprezenta guvernul.

Constitutia din 1866 a intarit principiul descentralizarii administratiei si al autonomiei locale, in acest sens dispunand ca nici o sarcina sau impozit sa nu se instituie decat cu acordul Consiliului judetean sau comunal.

Legile ulterioare au avut insa tendinte centralizatoare dar care n-au modificat in fond organizarea administratiei.

Dupa primul razboi mondial, odata cu reintregirea teritoriilor romanesti s-a pus problema armonizarii legislatiei tuturor provinciilor care cunoscusera regimuri cu totul deosebite.

Legea din 24 iunie 1925 a fost prima lege a Romaniei mari care a realizat unificarea administrativa prin extinderea legislatiei vechiului regat si in provinciile alipite. In anul 1929 a fost elaborata o reforma administrativa, care a urmarit o mai mare descentralizare administrativa. Totusi o lege din 1936, a marit atributiile prefectului, dandu-i-se dreptul sa controleze toate serviciile publice din judet.

Alte modificari in organizarea administratiei au fost aduse ca urmare a schimbarilor de natura constitutionala intervenite in 1938. Potrivit acestei legi, toate organele administratiei depindeau de Ministerul de Interne.

D.      Administratia locala in perioada regimului comunist

Dupa 23 august 1944 si pana in anul 1948 s-a mentinut organizarea prevazuta de Legea administrativa din 1938, insa au fost luate masuri pentru purificarea administratiei.

Incepand cu 1948 dupa adoptarea Constitutiei din aprilie, administratia a cunoscut acele modificari care erau menite sa slujeasca regimului totalitar, principalul principiu de functionare fiind acela al “centralismului democratic”. Practic se urmarea a se inabusi orice autonomie si initiativa locala, organele teritoriale avand doar sarcini si responsabilitati, dar principiul fundamental de functionare a administratiei ca in orice domeniu de altfel il reprezenta conducerea de catre partidul unic aflat la putere.

E.     Administratia publica locala dupa Revolutia din decembrie 1989

Revolutia din decembrie 1989 a descatusat energiile locale, dand frau liber de actiune initiativei particulare.

Principalul act normativ adoptat in acest sens este Legea nr. 69/1991 – Legea administratiei publice locale -. Legea stipuleaza ca administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile autonomiei locale, descentralizarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si consultarii cetatenilor in problemele de interes deosebit. Aici trebuie adaugata Legea nr. 70/1991 a alegerilor locale.

Autonomia locala priveste organizarea si functionarea administratiei publice locale si reprezinta dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a rezolva si de a gestiona, in nume propriu si sub responsabilitatea lor, o parte importanta a treburilor publice, in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta.

Autonomia locala este administrativa si se exercita numai in cadrul legii.

Prin aceasta, statul roman accepta existenta in limitele sale a unor colectivitati care se administreaza prin alesii sai si prin fortele proprii, insa sub controlul statului asupra legalitatii actelor emise de autoritatile locale.

Desi Romania nu accepta autonomia locala pe criterii etnice, totusi pentru a da posibilitati sporite de manifestare a drepturilor si libertatilor, prin O.U.G. nr. 22/1997 s-a stabilit ca in consiliile locale in care consilierii unei minoritati prezinta cel putin o treime din numarul consilierilor, la sedinte, la cerere, se poate folosi si limba minoritatilor respective. La fel, acolo unde exista minoritati intr-o pondere insemnata, functionarii care au printre atributii intretinerea de relatii cu publicul, vor fi incadrate in numar corespunzator persoane care cunosc si limba minoritatii respective .