Dreptul aplicabil administratiei publice

Dreptul aplicabil administratiei publice

§1. Obiectul dreptului administrativ

Discutiile cu privire la continutul si sfera administratiei publice nu pot fi separate de cele care privesc obiectul dreptului administrativ.

In doctrina postbelica s-au formulat mai multe puncte de vedere in aceasta problema care permit delimitarea a trei teorii.

Teza unicitatii sustine ca dreptul administrativ este singura ramura de drept aplicabila administratiei publice.

Teza dublei naturi juridice conduce la concluzia ca, dreptul administrativ se aplica administratiei publice alaturi de norme apartinand altor ramuri de drept.

Teza subsidiaritatii considera ca dreptul administrativ se aplica nu doar activitatilor desfasurate de autoritatile administratiei publice, ci si actiunilor de natura administrativa realizate de alte autoritati publice.

Obiectul dreptului administrativ este privit intr-o opinie, fata de regimul constitutional actual ca fiind constituit din acel grup de norme juridice care reglementeaza anumite relatii sociale din sfera de administrare a treburilor statului si unitatilor administrativ-teritoriale exercitate prin autoritatile lor, alte categorii de relatii sociale din aceeasi sfera fiind reglementate prin norme juridice din cadrul altor ramuri de drept (dreptul constitutional, dreptul civil, dreptul financiar etc.).

Cu alte cuvinte, normele dreptului administrativ se aplica administratiei publice si impreuna cu alte norme juridice, apartinand altor ramuri de drept.

Se apreciaza ca trebuie facuta distinctia dupa cum normele dreptului administrativ se intersecteaza cu normele altor ramuri ale dreptului public, respectiv cu normele altor ramuri ale dreptului privat.

Pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului administrativ sunt identificate deci doua situatii: reglementarea relatiilor sociale din sfera administratiei publice impreuna cu alte ramuri ale dreptului public si reglementarea relatiilor sociale din sfera administratiei publice impreuna cu alte ramuri ale dreptului privat.

In ce priveste reglementarea relatiilor sociale din sfera administratiei publice impreuna cu alte ramuri ale dreptului public pot fi identificate trei ipoteze.

In primul rand este vorba despre raporturile reglementate de dreptul administrativ subsecvent altei ramuri de drept public, cum ar fi dreptul constitutional.

Astfel, in dreptul constitutional domina teza dublei naturi juridice a unor raporturi sociale ce porneste de la ideea ca toate relatiile sociale reglementate de normele constitutionale sunt raporturi de drept constitutional, calitate ce nu exclude ci dimpotriva ingaduie calificarea unor raporturi juridice si din perspectiva altor ramuri ale dreptului, cum este spre exemplu, dreptul administrativ.

Prin urmare, dispozitiile din Constitutie care se refera la Guvern, administratie publica centrala de specialitate sau locala, contencios administrativ, functie publica etc. au o dubla natura juridica, de drept constitutional si in subsidiar, de drept administrativ.

Cum izvorul formal principal al dreptului constitutional este Constitutia, iar aceasta aflandu-se la varful arhitecturii sistemului actelor juridice din tara noastra implica stricta si neconditionata conformitate a tuturor normelor dreptului cu dispozitiile ei, dreptul constitutional se constituie ca factor structurant al intregului sistem de drept, reclamand la randul sau, stricta si neconditionata conformitate a tuturor normelor ce alcatuiesc toate celelalte ramuri ale dreptului cu normele dreptului constitutional.

In al doilea rand, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun altor ramuri ale dreptului, cum ar fi de pilda, dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul urbanismului etc. In aceasta ipoteza dreptul administrativ are rol de factor structurant, determinant in raport cu celelalte ramuri ale dreptului. Un asemenea rol de drept comun ii revine dreptului administrativ datorita desprinderii in timp a unor institutii ale sale in veritabile ramuri ale dreptului, ca urmare a evolutiei sale tot mai diversificate, efect firesc al cresterii sarcinilor administratiei publice.

In al treilea rand, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul administrativ in colaborare cu alte ramuri ale dreptului, cum ar fi dreptul international public etc. Relatiile externe ale unui stat neputand fi scoase din sfera administratiei publice, dreptul administrativ reglementeaza “administratia exterioara” in cooperare cu dreptul international public.

Deoarece art. 20 alin.(2) din Constitutia republicata consacra prioritatea reglementarilor internationale in raport cu reglementarile interne in materia drepturilor omului, cu exceptia cazului in care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile, potrivit legii de revizuire, rezulta ca in acest domeniu, normele dreptului international public au preeminenta fata de normele interne ale dreptului administrativ, fiind vorba despre un raport de subsecventa intre dreptul administrativ si dreptul international public.

In ce priveste reglementarea relatiilor sociale din sfera administratiei publice impreuna cu alte ramuri ale dreptului privat trebuie precizat ca in aceasta situatie, dreptul administrativ are rol de factor structurant, fiind vorba in egala masura de acceptarea tezei dublei naturi juridice a raporturilor care apar in sfera administratiei publice.

Astfel, regimurile juridice de drept civil, dreptul familiei etc. intregesc reglementarile referitoare la competenta autoritatilor administratiei publice, aflandu-se cel mai adesea intr-un raport de subsecventa fata de normele dreptului administrativ.

Pe de alta parte, dreptul administrativ are ca obiect de reglementare si acel “fascicol” de relatii sociale care garanteaza producerea efectelor de “drept civil”, instituind un sistem complex de masuri de constrangere administrativa, cu sau fara caracter sanctionator.

In sfarsit, mai distingem raporturile sociale ce fac obiectul administratiei publice realizate de alte structuri organizatorice decat cele ale administratiei publice, caz in care regimul administrativ e subsecvent altor regimuri juridice.

§ 2. Definitia  si trasaturile dreptului administrativ

Sub incidenta normelor de drept administrativ intra doua categorii de raporturi sociale si anume: cele care privesc aplicarea legii si prestarea de servicii publice, in limitele legii precum si cele care privesc solutionarea litigiilor dintre autoritatile administratiei publice (autoritatile publice in general) si cei vatamati in drepturile lor recunoscute de lege sau chiar in interesele lor legitime (administratie contencioasa).

Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care reglementeaza relatiile sociale din sfera administratiei publice precum si pe cele de natura conflictuala dintre autoritatile publice sau persoanele juridice de drept privat care exercita atributii de putere publica, pentru realizarea unui interes public, asimilate autoritatilor publice, pe de-o parte si cei vatamati in drepturile lor prin acte administrative ale acestor autoritati, pe de alta parte.

In ce priveste trasaturile dreptului administrativ, in absenta unei pozitii comune, vom retine urmatoarele caracteristici fundamentale:

In primul rand, dreptul administrativ este calificat in mod unanim ca fiind o ramura a dreptului public si implicit a sistemului unitar al dreptului roman. Pe linia de idei dezvoltata in doctrina interbelica, dreptul administrativ este privit si de o parte a doctrinei actuale, ca o ramura de drept relativ tanara comparativ cu dreptul civil sau cu dreptul penal.

In al doilea rand, dreptul administrativ este dominat de principiul legalitatii, in sensul ca, activitatea autoritatilor administratiei publice se desfasoara pe baza legilor si in conformitate cu acestea, urmarindu-se in principal, punerea lor in aplicare.

In al treilea rand, dreptul administrativ se caracterizeaza prin existenta unui ansamblu de reguli specifice activitatilor administrative, distincte de cele care reglementeaza raporturile dintre particulari, constituind regimul juridic administrativ, ce deosebeste dreptul administrativ de dreptul privat, mai ales, de dreptul civil. Cu alte cuvinte, ansamblul normelor juridice care reglementeaza relatiile sociale ce formeaza obiectul administratiei publice reprezinta “dreptul aplicabil administratiei publice”.

In principiu, problemele care apar in activitatea administrativa difera de problemele nascute din raporturile aparute intre particulari, tocmai datorita prerogativelor de putere publica ce revin autoritatilor administratiei publice.

Astfel, exista o tehnica juridica de actiune proprie administratiei publice atat in ce priveste emiterea actelor administrative cat si in ce priveste incheierea unor contracte administrative cu particularii, supuse unui regim juridic diferit de cel aplicabil contractelor civile sau comerciale.

De asemenea, organizarea si functionarea serviciilor publice sunt stabilite unilateral de autoritatile administratiei publice.

In al patrulea rand, normele dreptului administrativ sunt mai mobile fata de normele dreptului privat, aspect ce decurge din specificul activitatii administrative si din transformarile rapide care au loc in administratie.

Prin sfera larga a domeniilor reglementate, carora trebuie sa li se aduca norme de perfectionare, dreptul administrativ are un pronuntat caracter de mobilitate, constand in faptul ca normele sale se inlocuiesc sau se modifica destul de repede dupa adoptarea lor. Este fenomenul cunoscut in prezent sub denumirea de inflatie legislativa.

In al cincilea rand, in dreptul administrativ, interesul public are prioritate fata de interesul particular, pornindu-se de la ideea ca, in statul de drept, interesele statului sunt ale colectivitatii, deci trebuie sa fie prioritare in raport cu cele ale individului. Tocmai datorita acestei pozitii a administratiei publice fata de cetateni, Constitutia a instituit prin art.51 si 52 asa-numitele drepturi garantii.

§ 3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

Analiza izvoarelor dreptului in teoria generala a dreptului a pus in lumina doua categorii de acceptiuni ale acestei notiuni: izvor de drept in sens material si izvor de drept in sens  formal.

Izvoarele materiale ale dreptului, denumite si izvoare reale sunt concepute ca adevarate “dat”-uri ale dreptului, realitati exterioare acestuia, care determina actiunea legiuitorului sau dau nastere unor reguli izvorate din necesitatile practice.

Izvoarele materiale reprezinta conditiile sociale care determina adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regula de conduita sa devina obligatorie pentru cei carora li se adreseaza, este nevoie ca acea regula sa capete o forma juridica, prin care vointa guvernantilor sa devina vointa de stat, obligatorie pentru membrii societatii, pentru a putea sa intervina in caz de nevoie forta de constrangere a statului. Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Acestea reprezinta actele normative adoptate sau emise de catre autoritatile publice competente, acte ce contin norme juridice, reguli de conduita obligatorii, imperative.

Intr-o formulare succinta, izvoarele formale reprezinta formele juridice de exprimare a vointei guvernantilor.

Doctrina occidentala face in mod obisnuit distinctie intre izvoarele scrise (Constitutie, legi, ordonante etc.) si izvoarele nescrise (cutuma, jurisprudenta, principiile generale de drept). In doctrina franceza, izvoarele de drept reprezinta procedurile prin care se elaboreaza regulile de drept.

Prin urmare, putem defini izvoarele dreptului administrativ ca reprezentand formele in care se exprima normele dreptului administrativ care nasc, modifica sau sting raporturi de drept administrativ.

Izvoarele scrise prezinta in epoca contemporana o determinare constitutionala, Constitutia fiind primul dintre acestea.

In principiu, se admite ideea ordonarii si ierarhizarii izvoarelor scrise avandu-se in vedere un sistem al normativitatii juridice, ierarhizarea facandu-se dupa forta juridica a actelor normative, inteleasa ca forta de a produce efecte juridice.

Forta juridica a unui izvor scris este data de continutul si caracterul acestuia, determinate de natura si pozitia autoritatii publice de la care emana actul respectiv

In raport de autoritatea publica de la care provin si implicit de forta lor juridica izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt: Constitutia, legile (constitutionale, organice sau ordinare), decretele-legi adoptate pana in mai 1990, ordonantele Guvernului, hotararile Guvernului, actele administratiei ministeriale si extra-ministeriale indiferent de denumirea lor (ordine, instructiuni, precizari, circulare), actele autoritatilor administrative centrale autonome cum ar fi Banca Nationala a Romaniei, Consiliul Suprem de Aparare a Tarii, indiferent de denumirea lor (circulare, precizari, hotarari etc.), ordinele prefectilor, hotararile consiliilor judetene, hotararile consiliilor locale, dispozitiile presedintelui consiliului judetean, dispozitiile primarilor.

Constitutia reprezinta cel mai important izvor al dreptului administrativ datorita caracterului de lege fundamentala a statului, si deci fortei juridice superioare a normelor de drept administrativ pe care le contine. Constitutia este sursa directa sau indirecta a tuturor prerogativelor de “administratie publica”. Trebuie precizat insa ca nu toate dispozitiile constitutionale sunt izvoare ale dreptului administrativ, ci doar cele care se refera spre exemplu la organizarea si functionarea celor mai importante autoritati ale administratiei publice (Presedinte, Guvern, administratie ministeriala si extra-ministeriala, prefect, autoritatile administratiei publice locale), cele care privesc drepturile si indatoririle fundamentale ale cetatenilor a caror realizare revine administratiei publice, normele care se refera la raporturile administratiei publice cu alte autoritati publice precum si cu cetatenii etc. Asemenea norme constitutionale au deci o dubla natura juridica, de drept constitutional si in subsidiar, de drept administrativ.

Legile constitutionale adica legile de revizuire a Constitutiei sunt izvor al dreptului administrativ numai in masura in care au ca obiect de reglementare, probleme din sfera acestei ramuri de drept.

Legile organice sunt legile ce pot fi adoptate doar in materiile expres prevazute in Constitutie si sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea in masura in care reglementeaza raporturi de drept administrativ. Exemplificam cu Legea nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor cu modificarile si completarile ulterioare, Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala republicata in 2007, Legea nr.188/1999 privind statutul functionarilor publici republicata in 2007 etc.

Legile ordinare reprezinta regula in raport cu legile organice, ele pot fi adoptate in orice domeniu specific activitatii de legiferare, adica de reglementare primara a relatiilor sociale, sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea numai in masura in care reglementeaza relatii sociale ce fac obiectul administratiei publice.

Ordonantele Guvernului, simple sau de urgenta, cu regimul lor specific consacrat de art.115 din Constitutie, acte normative cu forta juridica egala cu a legii, avand o natura juridica speciala pot fi calificate toate ca izvoare ale dreptului administrativ daca avem in vedere organul emitent. Aceasta calificare nu exclude insa posibilitatea ca ordonantele sa fie si izvoare ale altor ramuri ale dreptului, in functie de obiectul lor de reglementare.

Hotararile Guvernului, actele administratiei ministeriale si extra-ministeriale, ale autoritatilor administrative centrale autonome, ale autoritatilor administratiei publice locale si ale prefectilor constituie izvoare ale dreptului administrativ numai in masura in care au caracter normativ. Caracterul normativ este stabilit dupa criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba despre acte administrative care se adreseaza tuturor, continand reguli generale si impersonale, oricine putand intra sub incidenta lor la un moment dat.

Pot fi adoptate si acte administrative comune de catre doua sau mai multe ministere, spre exemplu, care nu vor avea insa o forta juridica superioara celor adoptate de o singura autoritate administrativa, dar care pot constitui la randul lor, izvoare ale dreptului administrativ daca au caracter normativ.

La actele normative enumerate mai sus, care constituie izvoare ale dreptului administrativ cu precizarile aduse, unii autori adauga si decretele Presedintelui emise in baza art.100 din Constitutia republicata, “in masura in care acestea au caracter normativ”. Este vorba in opinia acestor specialisti despre decretele emise in exercitarea atributiilor constitutionale de declarare a mobilizarii generale sau totale a fortelor armate [art.92 alin.(2) din Constitutie], decretele privind masurile luate pentru respingerea unei agresiuni armate indreptate impotriva tarii [art.92 alin.(3) din Constitutie] precum si despre decretele prin care Presedintele instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenta in intreaga tara ori in unele localitati [art.93 alin.(1) din Constitutie].

In ce ne priveste consideram ca, Presedintele nu ar putea lua decizii fundamentale pentru soarta tarii decat in fruntea Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, in calitate de Presedinte al acestuia [potrivit art.92 alin.(1) din Constitutie], decretele sale neavand decat rolul de a face incidente hotararile colective ale Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, si de fapt, de a declansa aplicarea cadrului legal in materie.

Consideram ca, decretele presedintelui emise in exercitarea atributiilor sale constitutionale, nu pot fi decat acte administrative individuale, si deci nu  pot constitui izvoare ale dreptului administrativ.

In ansamblul actelor normative ce pot constitui izvoare ale dreptului administrativ mai trebuie amintit ca, in prezent mai sunt in vigoare, in foarte mica masura insa, si acte normative adoptate inaintea Constitutiei din 1991, fie anterior evenimentelor din decembrie 1989, fie ulterior, pana la intrarea in vigoare a actualei Constitutii, prin referendum national, la 8 decembrie 1991. Este vorba despre legi ale Marii Adunari Nationale (fosta autoritate legiuitoare), decrete ale Consiliului de Stat (fost organ al puterii de stat cu activitate permanenta) cu forta juridica egala cu a legii, decrete prezidentiale, hotarari ale Consiliului de Ministri (denumirea fostului Guvern). Pentru perioada de dupa decembrie 1989 si pana la intrarea in vigoare a Constitutiei din 1991 au fost adoptate de asemenea decrete-legi (acte cu forta juridica egala cu a legii, adoptate pana la constituirea prin alegeri libere a noii autoritati legiuitoare cu rol si de Adunare Constituanta) si decrete ale executivului de atunci, apoi legi, hotarari de Guvern etc.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

Toate aceste acte juridice reprezinta izvoare ale dreptului administrativ in masura in care reglementeaza in sfera acestuia si isi pastreaza caracterul de acte normative.

Tratatele si conventiile internationale reprezinta izvoare ale dreptului administrativ numai cu indeplinirea urmatoarelor trei conditii: sa fie de aplicatie directa, nemijlocita; sa fie ratificate conform dispozitiilor constitutionale [art.91 alin.(1) din Constitutie]; sa cuprinda reglementari ale relatiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.

Pentru a ajunge la concluzia de mai sus, doctrina actuala s-a raportat la dispozitiile art.11 din Constitutie, conform caruia statul roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu buna-credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, facand parte din dreptul intern. In plus, potrivit alin.(3), introdus prin Legea de revizuire, in anul 2003, “in cazul in care un tratat la care Romania urmeaza sa devina parte cuprinde dispozitii contrare Constitutiei, ratificarea lui poate avea loc numai dupa revizuirea Constitutiei.”

Din perspectiva calitatii de membru cu drepturi depline la Uniunea Europeana, de la 1 ianuarie 2007, a tarii noastre vom retine ca, potrivit doctrinei occidentale, in ce priveste dreptul comunitar, in mod indiscutabil, acesta a afectat ordonantarea clasica a ierarhiei izvoarelor dreptului (Constitutie, lege, act al executivului) pentru toate statele membre.

Nu doar ordonantarea formala contine o noua sursa, dreptul comunitar, el insusi ierarhizat intre dreptul originar (tratatele) si dreptul derivat (directivele, regulamentele si deciziile) dar si raporturile dintre normele adoptate de Parlament si cele adoptate la nivelul puterii executive au fost bulversate.

In fiecare din cele 27 state membre ale Uniunii Europene, ansamblul dreptului comunitar este superior legii, cu atat mai mult cu cat jurisdictiile recunosc peste tot aceasta superioritate, de a inlatura norma nationala contrara unei norme direct aplicabile a dreptului comunitar, fie ea continuta in tratate, regulamente sau directive comunitare.

De altfel, aceasta este o exigenta avuta in vedere nu doar de catre statele membre, ci chiar si de catre statele candidate la aderare, cum a fost si Romania pana la 1 ianuarie 2007, o cerinta esentiala careia i s-a dat curs in majoritatea cazurilor printr-o modificare expresa a legilor fundamentale, in sensul asigurarii compatibilizarii ordinii juridice nationale cu principiile de baza ale Uniunii Europene.

Semnificativa este, sub acest aspect, introducerea unui nou titlu in Constitutia Romaniei din 1991, devenit titlul VI, cu ocazia revizuirii din 2003, sugestiv denumit: „Integrarea euro-atlantica”.

Art.148 din Constitutie reglementeaza mai multe aspecte referitoare la integrarea Romaniei in Uniunea Europeana, incepand cu aderarea propriu-zisa si continuand cu participarea Romaniei ca stat membru al Uniunii Europene. Pentru a marca importanta pe care statul roman o acorda aderarii la Uniunea Europeana, normele constitutionale au prevazut proceduri speciale de ratificare a tratatelor fondatoare ale Uniunii Europene, care deroga de la dispozitiile art.11 si 20 din Constitutie, deja evocate.

§ 4. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

In ce priveste izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, discutiile se poarta de regula in literatura de specialitate in legatura cu obiceiul (cutuma), jurisprudenta, principiile generale ale dreptului si doctrina.

Obiceiul sau cutuma, ca regula de conduita nescrisa, s-a apreciat de catre unii autori, nu poate prin el insusi sa fie izvor de drept, mai ales in epoca moderna, cand dreptul s-a dezvoltat mult. El poate insa sa suplineasca o prevedere legala daca aceasta lipseste, si mai mult, ar putea fi totusi izvor al dreptului administrativ, atunci cand legea ar permite, in anumite situatii, utilizarea lui.

Cu alte cuvinte, cutuma ca regula nescrisa, aplicata in mod repetat o perioada de timp si acceptata ca avand un caracter obligatoriu de catre o colectivitate umana, poate fi privita ca izvor de drept in anumite circumstante.

Astfel, putem considera ca si in Romania, spre exemplu, evolutia autonomiei locale poate conduce la aparitia unor reguli cutumiare, fiind vorba de practici admi­nis­trative mai indelungate impuse de conditiile geografice, de gradul de dispersie a locuitorilor, de ocupatia acestora, de sarbatorile si obiceiurile religioase etc. Spre exemplu, oficierea casatoriilor civile de catre primari chiar in zilele de duminica, fara a avea obligatii legale in acest sens.

Cutuma este izvor al dreptului administrativ in cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene. Fie ca este vorba de tari in care se aplica sistemul de common-law, fie ca este vorba de tari continentale, cutuma are un loc limitat si este de natura supletiva.

Principiile generale ale dreptului administrativ reprezinta izvoare importante ale acestei ramuri de drept. In doctrina a fost sustinuta necesitatea de a se face distinctie intre acele principii care sunt prevazute in acte normative, situatie in care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ, dupa cum s-a mentionat mai sus, si acele principii, care fara a fi prevazute expres in vreun act normativ se degaja prin generalizare, capatand valoarea unor izvoare distincte de actele normative respective.

De-a lungul vremii s-au format principii ale dreptului administrativ care au dobandit valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate in administratia activa si sunt impuse acesteia de catre instantele judecatoresti, atunci cand sunt incalcate. Regimul juridic al actelor administrative se sprijina in buna parte pe principii de drept formulate de doctrina juridica si aplicate in practica instantelor de contencios administrativ care controleaza legalitatea administratiei publice.

La nivelul Uniunii Europene, Curtea Europeana de Justitie a definit un numar considerabil de principii specifice administratiei publice, raportandu-se la principiile generale ce se regasesc in legislatia aplicabila administratiei publice, comune statelor membre si aflate intr-un proces evolutiv. Mai precis, Curtea Europeana de Justitie a recurs adesea la principiile generale de drept ale statelor membre, aplicandu-le in profitul dreptului comunitar, din perspectiva dreptului comparat.

In ce priveste caracterul de izvor al dreptului administrativ al jurisprudentei instantelor de contencios administrativ, in doctrina nu s-a fundamentat pana in prezent un punct de vedere comun, o pozitie cristalizata.

In doctrina interbelica desi se considera ca jurisprudenta nu constituie un izvor de drept, s-a sustinut ca instantele judecatoresti avand dreptul de a interpreta legea, in mod indirect o creeaza, caci nimeni nu contesta rolul imens pe care-l joaca jurisprudenta in dezvoltarea dreptului.

In alte sisteme de drept, ca de exemplu, dreptul anglo-saxon, se considera in mod traditional ca, practica judiciara, asa-numitul precedent judiciar constituie izvor de drept, fiind invocat intotdeauna cand apar probleme asemanatoare sau identice. Cu alte cuvinte, judecatorul in pronuntarea unei solutii intr-o speta determinata va tine intotdeauna cont de pozitia avuta anterior, intr-o cauza asemanatoare sau identica.

In realitate, analiza evolutiei jurisprudentei instantelor de contencios administrativ si mai nou, a jurisprudentei instantelor de contencios constitutional a permis doctrinei occidentale contemporane sa aprecieze ca este vorba despre noi izvoare ale dreptului administrativ.

De altfel, conform unei opinii constant exprimate in doctrina franceza, se sustine ca aparitia si dezvoltarea dreptului administrativ francez se bazeaza in principal pe jurisprudenta Consiliului de Stat (instanta administrativa suprema franceza avand si atributii de avizare a proiectelor de acte normative).

In tara noastra, in absenta unei justitii administrative distincte ca in Franta, se pune problema daca jurisprudenta sectiilor de contencios administrativ si fiscal apartinand instantelor judecatoresti prevazute de legislatia in materie ar putea constitui un izvor al dreptului administrativ.

In masura in care se va forma o practica judiciara bogata a acestor instante, nu exista nici un motiv ca aceasta sa nu se constituie cu timpul, intr-un veritabil izvor al dreptului administrativ.

In ce priveste doctrina, chiar daca sub aspect strict juridic ea nu constituie izvor al dreptului administrativ, in mod neindoielnic ea are un rol hotarator asupra jurisprudentei, dar in timp si asupra evolutiei legislatiei. Este cunoscut faptul ca, dupa 1990, in elaborarea unor acte normative fundamentale au fost retinute multe din propunerile formulate de doctrina, daca ar fi doar sa exemplificam cu actuala lege privind contenciosul administrativ.

§ 5. Normele de drept administrativ

Multitudinea si varietatea activitatilor si a formelor de organizare a sistemului administratiei publice, impun cu necesitate reglementarea juridica. Normele juridice constituie o modalitate importanta de introducere a ordinii in organizarea si functio­narea sistemului administratiei publice, oferind un criteriu obiectiv de apre­ciere a conduitei oamenilor care realizeaza administratia publica.

Normele de drept administrativ sunt acele norme ce reglementeaza raporturile sociale care apar intre autoritatile administratiei publice in realizarea sarcinilor executive, intre acestea si particulari.

Normele de drept administrativ sunt norme de conduita ale subiectilor care participa, intr-o forma sau alta, la realizarea administratiei publice.

Sub aspectul structurii lor, la normele dreptului administrativ, ca la orice norma juridica, deosebim o structura interna, logico-juridica si o structura externa, tehnico-juridica.

Din punct de vedere al structurii tehnico-juridice, normele dreptului administrativ se exprima in articole si alineate.

Sub aspectul structurii logico-juridice, norma de drept administrativ contine trei elemente si anume: ipoteza (de regula, mai dezvoltata), dispozitia (de regula, imperativa) precum si sanctiunea.

Ipoteza normei de drept administrativ prevede imprejurarile, conditiile in care se aplica si subiectele la care se refera dispozitia (ea poate contine spre exemplu, definitii, principii, intelesul unor termeni etc.).

Dupa modul de determinare, ipoteza poate fi absolut determinata, cand sunt precizate cu exactitate imprejurarile in care se aplica dispozitia (competenta legata) sau relativ determinata, cand sunt prevazute in general, imprejurarile in care se aplica norma, existenta lor concreta urmand a fi stabilita de organul care o aplica (putere discretionara sau competenta de apreciere).

Dispozitia normei de drept administrativ indica conduita pe care trebuie sa o urmeze subiectele la care se refera, ce trebuie sa faca sau sa nu faca acestea. Ea este in general categorica, imperativa deoarece relatiile sociale ce fac obiectul reglementarii in dreptul administrativ se desfasoara in procesul de realizare a puterii publice.

Distingem intre dispozitii cu caracter onerativ atunci cand subiectele vizate sunt obligate la o anumita conduita, dispozitii cu caracter prohibitiv ce contin reguli de interzicere a unor actiuni (spre ex., normele cu caracter contraventional) si dispozitii cu caracter permisiv, atunci cand se prevede facultatea de a actiona, lasand subiectelor de drept posibilitatea de a face sau a nu face ceva. Ca si ipoteza, aceasta poate fi absolut determinata sau relativ determinata.

Sanctiunea normei de drept administrativ prevede urmarile ce decurg in cazul nerespectarii normei, existand situatii in care aceasta nu apare insa prevazuta expres.

Sub aspectul gradului de determinare, sanctiunile de drept administrativ pot fi: determinate, relativ determinate, alternative sau cumulative. 

Trebuie facuta insa distinctia intre sanctiune ca element al structurii logico-juridice si sanctiune ca element al raspunderii juridice din dreptul administrativ. Intre acestea exista un raport de la intreg la parte.

In ce priveste clasificarea normelor de drept administrativ, acestea pot fi impartite in mai multe categorii, avand la baza diferite criterii.

Astfel, in doctrina postbelica au fost propuse mai multe criterii pentru clasificarea normelor de drept administrativ, cum ar fi: criteriul sectorului de activitate, criteriul ramurii si domeniului activitatii executive ( identic pe fond cu cel mai inainte mentionat) sau criteriul obiectului de reglementare, respectiv al sferei de cuprindere.

Dupa criteriul obiectului de reglementare au fost identificate urmatoarele categorii de norme de drept administrativ: norme organice (cele care reglementeaza infiintarea, organizarea si functionarea structurilor administrative), norme de drept material (cele care reglementeaza drepturile si obligatiile unor structuri administrative si/sau ale unor categorii de particulari) si norme de drept procesual (cele care reglementeaza aspecte procedurale in domeniul contraventiilor).

De asemenea, dupa criteriul sferei de cuprindere a normelor s-a delimitat intre: norme generale, avand o sfera larga de reglementare, norme speciale, care reglementeaza o anumita grupa de raporturi sociale, bine determinate si norme exceptionale, adoptate in cazuri de exceptie, pentru a reglementa situatii aparute in mod exceptional.

Clasificarea normelor de drept dupa criteriul sferei lor de cuprindere, s-a apreciat in doctrina prezinta importanta in opera de interpretare si aplicare a lor. Spre exemplu, o norma speciala sau una exceptionala poate deroga de la normele generale de acelasi rang pentru ca primele au fost adoptate sau emise pentru a reglementa o situatie speciala sau una exceptionala.

In doctrina actuala, in plus fata de aceste criterii si implicit clasificari fundamentate de doctrina postbelica, a fost adaugat si criteriul functiei dreptului administrativ, care se realizeaza prin norma respectiva, potrivit caruia distingem intre: norme organice, norme de structurare in sistem a altor categorii de norme juridice, norme de garantare a aplicarii altor categorii de norme juridice, norme de aparare a valorilor sociale cu caracter generic si norme de contencios administrativ.

Dupa un alt criteriu, al specificului raporturilor sociale pe care le reglementeaza, normele de drept administrativ pot fi: norme care reglementeaza organizarea si functionarea autoritatilor administratiei publice si raporturile dintre ele, norme care au ca obiect raporturile dintre autoritatile administratiei publice, pe de-o parte, si persoane fizice si juridice, pe de alta parte, norme referitoare la statutul functionarului public, norme care reglementeaza raspunderea administrativa, norme care reglementeaza controlul administrativ, norme care reglementeaza institutia contenciosului administrativ si norme procesuale, care reglementeaza principiile si procedura dupa care se desfasoara activitatea autoritatilor administratiei publice.

Dupa criteriul gradului de impunere a normelor sau caracterul dispozitiei, se mai poate distinge intre norme cu caracter imperativ, adica norme obligatorii de executat sau de realizat; norme cu caracter prohibitiv, adica normele prin care se interzic anumite fapte sau acte administrative si norme cu caracter permisiv, prin care subiectelor raporturilor juridice administrative li se permite sa faca sau sa nu faca un anumit act sau fapt.

Semnificatia practica a acestor delimitari decurge din faptul ca atunci cand exista mai multe norme juridice care reglementeaza aceleasi relatii sociale este necesara o operatie de analiza a criteriilor ce fundamenteaza aplicarea unei norme inaintea alteia.

Daca intr-un act normativ, normele de drept administrativ au valoare de drept comun atunci ele se aplica inaintea altor categorii de norme ce vizeaza aceeasi materie. De asemenea, norma speciala este cea care se aplica in raport cu norma generala, iar norma de exceptie se va aplica si in raport cu norma generala si in raport cu norma speciala.

§ 6. Raporturile de drept administrativ

Intr-o formulare generala, prin raporturi juridice intelegem relatiile sociale ce se afla sub incidenta normelor juridice. Prin urmare, nu orice relatie sociala este reglementata de norme juridice si nu poate fi conceput un raport juridic in absenta normelor juridice.

Raporturile de drept administrativ reprezinta relatiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adica prin interventia unor fapte juridice, de catre normele dreptului administrativ

Cu alte cuvinte, raporturile de drept administrativ sunt relatii sociale ce se formeaza, in principal, in legatura cu organizarea si exercitarea competentei organelor administratiei publice, relatii sociale ce sunt supuse reglementarilor normelor dreptului administrativ.

Ele se nasc, se modifica sau se sting in conditiile prevazute de normele dreptului administrativ. Pentru ca norma juridica sa actioneze, sa se puna in miscare si sa dea nastere, sa modifice sau sa stinga un raport de drept administrativ este necesar sa intervina ceva exterior ei, un fapt de care insasi norma juridica leaga aplicarea sa. Este vorba despre fapte juridice administrative, ce pot fi independente de vointa omului sau de actiuni ori inactiuni ale omului.

Raporturile de drept administrativ se caracterizeaza prin doua trasaturi esentiale.

In primul rand, unul dintre subiecte este intotdeauna un purtator al autoritatii publice, determinand, in conditiile legii, un anumit comportament din partea celuilalt subiect.

In al doilea rand, este vorba de raporturi de putere care apar in sfera relatiilor sociale, reglementate de dreptul administrativ.

Prima trasatura urmareste sa individualizeze raporturile de drept administrativ fata de raporturile de drept civil, in care pot intra si autoritati ale administratiei publice, autoritati publice sau structuri ne-statale, in timp ce prin cea de-a doua trasatura se urmareste delimitarea raporturilor de drept administrativ de celelalte raporturi de drept public.

Raportul de drept administrativ se compune ca orice raport juridic din trei elemente: subiecte, obiect si continut.

Raportul de drept administrativ presupune existenta a cel putin doua persoane, denumite subiecte. In anumite raporturi, unul din subiecte este titular de drepturi, iar celalalt este titular de obligatii, in timp ce in alte categorii de raporturi de drept administrativ, ambele subiecte pot fi titulare atat de drepturi cat si de obligatii. Subiectul titular de drepturi se numeste subiect activ, iar subiectul titular de obligatii se numeste subiect pasiv.

Deoarece activitatea de administrare este realizata in principal de autoritatile administratiei publice, si in subsidiar de autoritatile publice, cel putin unul din subiectele raporturilor de drept administrativ este investit cu prerogative de putere publica.

Totodata, poate fi vorba si de o structura autorizata de o autoritate publica sa presteze un serviciu public, alaturi sau in locul unei autoritati a administratiei publice.

Obiectul raportului juridic este definit de regula ca reprezentand o anumita actiune sau conduita asupra careia sunt indreptate drepturile si obligatiile partilor.

Obiectul raporturilor de drept administrativ il constituie acele actiuni sau inactiuni, ori fapte materiale care se realizeaza in sfera administratiei publice, fiind prin natura lor foarte numeroase si diverse. Important este ca de acestea, norma juridica sa lege nasterea, modificarea sau stingerea unor drepturi si obligatii din sfera administratiei publice.

Continutul raporturilor de drept administrativ il formeaza totalitatea drepturilor si obligatiilor ce revin subiectelor acestora.

O particularitate a raporturilor de drept administrativ o constituie faptul ca exercitarea drepturilor autoritatilor administratiei publice reprezinta si o obligatie a acestora, ele neputand sa decida singure daca le exercita sau nu.

In principiu, drepturile si obligatiile autoritatilor administratiei publice nu pot fi transmise sau cedate unei alte autoritati administrative, exceptiile fiind stabilite expres prin lege.

Complexitatea administratiei publice, caracterizata printr-o extrema diversitate impune ca raporturile juridice nascute din aplicarea normelor de drept administrativ sa fie foarte diverse.

O prima categorie o reprezinta raporturile care se formeaza in cadrul administratiei publice, in special cu privire la organizarea si functionarea administratiei publice. Ele pot fi raporturi de subordonare, de colaborare si de participare.

In cazul raporturilor de subordonare, unul din subiecte actioneaza ca o autoritate ierarhic superioara, avand dreptul de a conduce, indruma, controla si anula actele emise de organul ierarhic inferior si eventual de a-l sanctiona pe cel subordonat. In acest caz, subiectul supraordonat dispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect.

In cazul raporturilor de colaborare, subiectele raporturilor de drept administrativ se afla pe aceeasi pozitie si actioneaza impreuna in vederea realizarii unui scop comun. In aceasta categorie de raporturi juridice, subiectele realizeaza acte de drept public sau de drept privat.

In cazul raporturilor de participare, subiectii participa la exercitarea unor atributii pe care legea le da in competenta unui organism colegial, fata de care subiectii se pot afla in raporturi de subordonare.

A doua categorie mare de raporturi o reprezinta raporturile care se formeaza intre un subiect ce apartine administratiei publice si unul din afara acestui sistem.

In aceste situatii, subiectele din afara sistemului intra in raporturi juridice cu reprezentantii administratiei publice. Si aceste raporturi pot fi: de subordonare, de colaborare si de participare.

In doctrina se apreciaza ca, acest gen de raporturi ar fi cel mai raspandit, el avand ponderea cea mai ridicata in ansamblul raporturilor juridice administrative.

Unii autori au identificat si categoria raporturilor juridice de utilizare a serviciilor publice, in cadrul carora subiectele active actioneaza tot pe baza si in executarea legii, dar in calitatea lor de servicii publice infiintate pentru desfasurarea de activitati cu caracter de prestatie in vederea satisfacerii unor necesitati de interes public.

De asemenea mai poate fi adaugata categoria raporturilor care privesc solutionarea conflictelor juridice dintre o autoritate a administratiei publice, sau chiar o autoritate publica, in general, si alte structuri administrative sau particulari (persoane fizice sau juridice), fiind vorba despre raporturi de natura procesuala.

§ 7. Codificarea dreptului administrativ si a procedurii administrative

Dezvoltarea unei practici administrative diversificate, nu de putine ori contradictorii, a determinat specialistii in drept administrativ si stiinta administratiei sa se pronunte de-a lungul vremii in favoarea unei reglementari unitare si sistematizate in ce priveste procedura administrativa. 

Fara a nega dificultatea unui demers legislativ de asemenea anvergura, datorata mai ales, varietatii de actiuni specifice administratiei publice, dar in egala masura dinamismului si mobilitatii ce caracterizeaza in mod uzual, normele dreptului public, necesitatea codificarii procedurii administrative ramane in principiu, un obiectiv important al societatii romanesti actuale, concretizat deja in elaborarea unui proiect al unui Cod de procedura administrativa.

Paradoxal, doctrina interbelica a promovat un punct de vedere oarecum diferit, considerandu-se ca, un Cod administrativ nu ar fi niciodata la curent cu legislatia in vigoare din cauza modificarilor sau reinnoirilor prea dese si prea repezi ale legilor ce o alcatuiesc.

Astfel, pornindu-se de la premisa ca, un cod reprezinta o reunire, intr-o ordine logica, a principiilor de drept, care reglementeaza o materie sau materii analoage, in doctrina interbelica s-a apreciat ca, o incercare de codificare a unor materii atat de diferite cum sunt, cele privitoare la administratia locala, la vami, la politia vanatoarei sau a pescuitului sau la politia circulatiei etc., ar avea proportii imense si ar fi intr-o continua transformare.

Doctrina postbelica romaneasca s-a caracterizat dimpotriva pe pozitia unei sustineri constante a necesitatii codificarii, insa practica legiferarii s-a indepartat tot mai mult de aceasta idee.

In plus, observam ca, in timp ce doctrina interbelica s-a referit de regula, la ideea unui Cod administrativ, doctrina postbelica ca si doctrina actuala au in vedere in primul rand, un Cod de procedura administrativa.

In doctrina postbelica, procedura administrativa a fost definita ca reprezentand totalitatea normelor juridice care reglementeaza forma in care se indeplineste intreaga activitate a organelor administratiei de stat.

Desi denumita generic procedura administrativa, fara alta specificare, ea reprezenta doar o parte a procedurii in cadrul aparatului administratiei de stat si anume procedura administrativa necontencioasa cuprinzand principiile si regulile de emitere si executare a actelor administrative, spre deosebire de procedura folosita pentru solutionarea de litigii de catre organele de jurisdictie din cadrul administratiei de stat, procedura administrativa contencioasa, asemanatoare celei judecatoresti.

Codul de procedura administrativa trebuia sa contina reguli privind emiterea actelor administrative, formele necesare si conditiile ce trebuie indeplinite in vederea elaborarii si executarii unei decizii legale, in masura sa asigure realizarea drepturilor si intereselor cetatenilor. De asemenea, urmau sa fie enumerate principiile fundamentale ale administratiei publice, ca de exemplu, principiul legalitatii, principiul contradictorialitatii, principiul adevarului material, principiul aprecierii autonome a probelor, principiul motivarii, principiul revocarii si principiul limitarii recursului ierarhic.

In egala masura, in doctrina postbelica a fost subliniata si necesitatea elaborarii unui Cod administrativ care ar fi urmat: sa confere forta juridica obligatorie procedeelor, metodelor si tehnicilor de conducere, organizare si functionare apreciate ca optime, sa constituie o unificare sintetica a reglementarilor in domeniu, ducand la simplificarea tuturor actelor normative privitoare la conducerea, organizarea si functionarea organelor administratiei de stat, sa elimine paralelismele sau contradictiile din reglementarile in domeniu si sa utilizeze o terminologie unitara.

Doctrina de dupa 1990 a revenit la teza necesitatii codificarii normelor de drept administrativ, pornindu-se de la premisa ca, o administratie publica, moderna, civilizata, intr-un stat de drept, democratic si social ar trebui sa fie inainte de toate o administratie publica transparenta, transparenta de neconceput in absenta unor norme clare, pe cat posibil unitare, cunoscute de toata lumea.

Pe linia de gandire promovata de specialistii din perioada interbelica, codificarea dreptului administrativ este privita insa ca o operatiune dificila, datorita numarului mare si diversificat de norme ce alcatuiesc aceasta ramura a dreptului, precum si mai cu seama mobilitatii lor permanente.

Dintr-o alta perspectiva, in contextul analizei procedurii actelor administrative, este pusa in discutie necesitatea codificarii procedurii administrative, pornind de la premisa ca, in activitatea executiva, alaturi de normele materiale, un rol important il au si normele de procedura.  

Procedura administrativa poate fi contencioasa sau necontencioasa, dupa cum urmareste sau nu solutionarea unei situatii conflictuale.

Procedura administrativa necontencioasa cuprinde de regula, principiile fundamentale specifice administratiei publice precum si regulile de elaborare si executare a actelor administrative, ca forme principale de activitate a autoritatilor administratiei publice.

Procedura administrativa contencioasa se refera la controlul jurisdictional asupra administratiei, exercitat fie prin autoritatile cu atributii administrativ-jurisdictionale, ce fac parte din administratia activa, fie prin instantele specializate ce fac parte din structura puterii judecatoresti, adica ceea ce in mod traditional, regasim sub conceptul de contencios administrativ. Deoarece pentru aceasta importanta institutie a dreptului administrativ, exista in principiu reglementari speciale, care se completeaza cu regulile procedurii civile, in doctrina de drept public contemporana, sintagma procedura administrativa este adesea utilizata cu referire la principiile si regulile aplicabile administratiei active.

Adoptarea unui astfel de cod ar permite in timp, orientarea si rationalizarea activitatii autoritatilor investite cu prerogative de putere publica, dar mai ales, ar contribui la protejarea cetatenilor impotriva arbitrariului administrativ, rezumand legislativ problemele fundamentale ale dreptului administrativ contemporan. Este vorba despre aspecte precum: supunerea administratiei legalitatii, regimul actelor administrative si in egala masura, garantiile acordate celor administrati.

Codificarea procedurii administrative si-ar dovedi utilitatea, coerenta si accesibilitatea si in raport cu cetatenii, cei care se impune a fi protejati impotriva arbitrariului administratiei.

Prin continutul sau, o astfel de reglementare ar trebui sa raspunda necesitatilor izvorate din practica administrativa, ea urmand sa stabileasca cu prioritate nu doar formalitatile care stau la baza emiterii actelor administrative, cat mai ales, regimul juridic aplicabil acestor acte, cu alte cuvinte, aspectele legate de forma lor, efectele produse, punerea lor in executare, viciile lor precum si modalitatile de contestare.

Simplificarea, sistematizarea, normalizarea si unificarea activitatii administratiei publice reprezinta cele mai puternice argumente care s-ar afla la baza codificarii administrative.

In plus, o asemenea reglementare ar trebui sa conduca la eliminarea oricaror paralelisme sau contradictii intre actele normative in domeniu.

Totodata, in timp, codificarea procedurii administrative ar permite utilizarea unei terminologii unitare, intreaga activitate in administratia publica fiind caracterizata printr-o mare varietate de notiuni.

§ 8. Sinteza a evolutiei doctrinei administrative romanesti. Loc si rol in miscarea de idei contemporana

Stiinta dreptului administrativ romanesc se formeaza in secolul al XIX-lea, cursurile de drept administrativ fiind introduse prin Legea asupra instructiunii a Principatelor Unite din 1864, nu numai in invatamantul superior juridic dar si ca materie de cultura generala in invatamantul secundar, respectiv elementar.

Urmare a masurilor luate de Domnul Moldovei, Grigore Ghica, s-a intocmit, de catre o comisie, un Manual Administrativ al Principatului Moldovei, care cuprinde legile administrative de la 1832 pana la 1855.

O data cu formarea Universitatii din Bucuresti (1864), si chiar mai inainte a Facultatii de drept din Bucuresti (1859) identificam o disciplina unica “Drept public si drept administrativ”.

S-ar parea ca anul 1875 reprezinta anul in care Dreptul administrativ si-a castigat autonomia ca stiinta de sine-statatoare, fiind vorba despre anul aparitiei primei lucrari consacrata in intregime acestei discipline si intitulata chiar Dreptul administrativ roman apartinand lui Giorgie Alexandrescu-Urechea si publicata la Iasi. Ea grupeaza materia in doua parti si anume: I. Principii generale si II. Despre ierarhia si corpii administrativi (adica functionarii din administratia publica centrala si locala).

A urmat a doua lucrare cu titlul Elemente de drept administrativ, aparuta in anul 1881, apartinand lui Cristodul Suliotis, cu o valoare stiintifica mai redusa.

A treia in ordinea aparitiei, dar cea mai valoroasa din punct de vedere stiintific si didactic o reprezinta volumul al treilea al cursului de Drept public, intitulat Drept administrativ, apartinand profesorului Constantin Dissescu, primul mare specialist in domeniu, lucrare aparuta la Bucuresti, in anul 1891, continand doua parti: Persoanele administrative si Materiile administrative.

In ordine cronologica pot fi identificate apoi urmatoarele lucrari mai importante: Drept administrativ roman, autor Aurel Onciul (Viena, 1900, lucrare scrisa sub influenta scolii germane, avand doua parti, o parte generala si o parte speciala); Tratat de drept administrativ, vol.I si II, autor Paul Negulescu, editia a I-a, 1904, editia a II-a, 1906, pentru ca apoi sa apara vol.I, editia a III-a, in 1925 si vol.I editia a IV-a, in 1934, iar vol.II, editia a III-a, in 1930, toate la Bucuresti; Notiuni de drept administrativ, autor Anibal Teodorescu, Bucuresti, 1912; Tratat de drept administrativ, autor Anibal Teodorescu, vol. I, editia a III-a, 1929 si vol. II, editia a IV-a, 1935, ambele la Bucuresti; Drept administrativ roman, autor Victor Onisor, editia a I-a aparuta in 1923 si editia a II-a aparuta in 1930, ambele la Cluj; Tratat de drept administrativ roman, autor Marin Vararu, Bucuresti, 1928; Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernauti, 1944. Este o enumerare exemplificativa a celor mai apreciati specialisti ai timpului, carora li se mai pot adauga nume de rezonanta precum: Constantin Rarincescu, Jean Vermeulen, Ion Gruia si altii.

De altfel, in perioada 1924-1944, prof. Constantin Rarincescu a realizat o cercetare stiintifica a dreptului administrativ, in special in cadrul cursurilor de doctorat. Lucrarea clasica in materie, model de cercetare monografica a unei institutii juridice, Contenciosul administrativ roman, elaborata de acesta, a reprezentat cea mai importanta contributie in teoretizarea si construirea unui sistem al contenciosului administrativ.

In ce priveste contributia legislatiei la fundamentarea dreptului administrativ, reglementari in domeniul Administratiei Statului au existat in tara noastra chiar inainte de constituirea disciplinei stiintifice a dreptului administrativ.

Astfel, poate cel mai important moment l-a constituit infiintarea printr-o lege din anul 1864, a Consiliului de Stat, ca organ consultativ al Guvernului.

Consiliul de Stat avea si atributii de contencios administrativ, legea sa organica stabilind expres dreptul particularilor si al persoanelor juridice vatamate in interesele lor de a actiona in contencios administrativ impotriva hotararilor ministrilor date cu exces de putere si cu calcarea legilor si regulamentelor, hotararilor sau actelor de executare ale prefectilor sau altor agenti administrativi, date cu calcarea de legi si regulamente, hotararile comisiilor de lucrari publice.

De asemenea, Consiliul de Stat era competent sa judece toate litigiile care ii erau deferite de anumite legi.

In plus, exercita si un contencios de interpretare, deoarece potrivit legii sale organice, particularii se puteau adresa direct Consiliului de Stat pentru a cere interpretarea unui decret, regulament sau ordonanta data in materie administrativa, prin care se aducea atingere intereselor lor.

Din pacate, dupa doar doi ani de functionare, Consiliul de Stat a fost desfiintat prin Constitutia din 1866, particularii fiind astfel lipsiti de o instanta jurisdictionala in conflictele lor cu Administratia Statului, care sa reprime abuzul si arbitrariul administrativ.

In stransa legatura cu stiinta dreptului administrativ s-a dezvoltat de regula, de catre aceiasi autori, si stiinta administratiei. Asa cum putem vorbi despre Scoala romaneasca interbelica de drept public, tot asa putem vorbi despre Scoala romaneasca interbelica de stiinta administratiei, conducatorul ei fiind profesorul de talie europeana, Paul Negulescu.

Astfel, s-au conturat doua stiinte: Stiinta Dreptului administrativ si Stiinta administratiei, ca doua stiinte distincte, dar aflate in interdependenta, intrucat ambele au ca obiect comun de cercetare, administratia publica.

Cu toate ca si una si cealalta cerceteaza administratia publica, ele sunt totusi distincte ca discipline, deoarece fiecare o cerceteaza sub diferite aspecte, stiinta dreptului administrativ o cerceteaza sub aspect juridic, al normelor juridice aplicabile in administratia publica iar stiinta administratiei o cerceteaza si sub alte aspecte ale sale, de ordin economic, sociologic, tehnic etc.

Primul autor roman care face referire la obiectul stiintei administratiei si la delimitarea acesteia fata de stiinta dreptului administrativ a fost profesorul Constantin Dissescu, in opinia caruia: Stiinta administratiei stabileste principiile rationalizarii administratiei de stat; ea are caracter dinamic, fiind in permanenta evolutie si cautand solutii noi pentru viitor, precum si un caracter larg, cercetand diferite domenii de activitate sociala, pe cand dreptul administrativ formeaza numai o parte a stiintei administratiei.

In opinia profesorului Paul Negulescu, continuatorul lui Dissescu, stiinta administratiei se ocupa cu organizarea diferitelor autoritati administrative, cu atributiile si modul lor de functionare, cu ierarhia. Ea are un caracter practic, tinzand sa formeze administratori, pe cata vreme, dreptul administrativ este totalitatea regulilor dupa care se exercita aceasta activitate, el “guverneaza drepturile si datoriile reciproce ale administratiei si ale administratorilor”.

Una din preocuparile majore ale prof. Paul Negulescu dupa primul razboi mondial, a fost aceea de a ii convinge pe guvernantii vremii, de necesitatea infiintarii unui invatamant administrativ de specialitate si respectiv, a unui institut de cercetare stiintifica.

La 30 iunie 1925, prof. Paul Negulescu a infiintat “fara nici un sprijin oficial sau subventie din partea statului”, “Institutul de Stiinte Administrative al Romaniei”, cu sediul in Bucuresti, pe care l-a condus pana la sfarsitul vietii, in anul 1946, desi formal a detinut doar functia de “secretar general”.

Prin acest institut, tara noastra a devenit membru fondator al Institutului International de Stiinte Administrative (Institut International des Sciences Administratives), infiintat in anul 1930, cu sediul la Bruxelles (in Belgia), institut ce organizeaza Congrese internationale de stiinte administrative, din 3 in 3 ani si editeaza Revista internationala de stiinte administrative (Revue internationale des sciences administratives) cu aparitie trimestriala.

Institutul International de Stiinte Administrative isi desfasoara activitatea cu respectarea a  patru principii fundamentale: internationalitate fara rezerve, neutralitate absoluta, unicitate profesionala si adaptarea permanenta la realitatile in continua miscare.

Dincolo de reuniunile stiintifice organizate de acest Institut, singur sau in colaborare, periodic sunt organizate manifestari stiintifice si de catre “asociatiile specializate” ale Institutului si anume: Asociatia Internationala de Scoli si Institute de Administratie (A.I.E.I.A.); Asociatia Internationala de Informatica si de Documentare in Administratia Publica (A.I.I.D.A.P.) si Grupul European de Administratie Publica ( G.E.A.P.).

La randul sau, Institutul de Stiinte Administrative al Romaniei din perioada interbelica, printre primele de acest gen din lume, a stabilit inca de la infiintare, contacte cu marii specialisti ai vremii, in domeniul dreptului administrativ si stiintelor administrative, din tara si din strainatate.

Obiectivul fundamental al Institutului l-a constituit elaborarea unei doctrine administrative romanesti unitare, astfel incat prin cercetarile sale “sa serveasca drept calauza organelor administrative si instantelor judecatoresti” oferind solutii pentru o mai buna organizare administrativa. In aceste scopuri, metoda analitica a fost imbinata cu metoda experimentala (ancheta administrativa). Unul dintre obiectivele importante ale Institutului l-a reprezentat si realizarea unor schimburi de experienta cu institutele asemanatoare din strainatate.

In acest scop se organiza un ciclu de conferinte anuale in care se dezbateau diverse probleme administrative.

Incepand cu anul 1926, sub egida Institutului a inceput publicarea Revistei de drept public, la care au colaborat alaturi de specialistii romani si personalitati straine de mare reputatie stiintifica, deveniti si oaspeti ai acestuia, cu ocazia conferintelor organizate la Bucuresti.

Revista de drept public a avut o aparitie trimestriala pana in anul 1933, iar apoi lunara pana in anul 1943, cand si-a incetat aparitia ca urmare a razboiului. Ea a permis crearea de noi curente de idei ce au influentat pozitiv dezvoltarea dreptului administrativ. De asemenea, Revista de drept public continea si studii privind jurisprudenta in care deciziile judecatoresti erau prezentate in grupe pentru a se putea formula principiile.

In anul 1928 se infiinteaza Scoala superioara de documentare si stiinte administrative pe langa Institutul de Stiinte Administrative al Romaniei, profesorul Paul Negulescu fiind numit directorul acestei scoli.

Scoala a avut inca de la inceput un dublu obiectiv: pe de-o parte, sa perfectioneze educatia profesionala a functionarilor existenti la data infiintarii sale, iar pe de alta parte, sa formeze profesional pe tinerii care doreau sa se dedice unei cariere in administratia publica.

Activitatea acestor doua institutii fundamentale in domeniul administratiei publice s-a axat pe cercetarea urmatoarelor teme principale: organizarea administrativa a Romaniei, documentarea administrativa, contenciosul administrativ si urbanismul.

In perioada postbelica, doctrina administrativa romaneasca a parcurs urmatoarele etape:

a). etapa continuarii cercetarilor de stiinta administratiei, sub conducerea Institutului de Stiinte Administrative al Romaniei (1944-1948);

b). etapa juridicizarii cercetarilor asupra administratiei de stat, dupa desfiintarea Institutului (1948-1967);

c). etapa reactualizarii cercetarilor de stiinta administratiei prin infiintarea sectiei de Drept economic-administrativ la Facultatea de Drept a Universitatii din Bucuresti, incepand cu anul universitar 1968-1969 (dupa anul 1967).

Dupa adoptarea Constitutiei din anul 1948 a trecut pe primul plan cercetarea juridica a administratiei de stat. Stiinta dreptului constitutional se redefinea, si in raport de aceasta s-a impus fundamentarea unor categorii noi, principii, ale dreptului administrativ, pe baza consacrarii principiului fundamental al unicitatii puterii in stat, specific noului regim politic instalat.

Reinfiintarea invatamantului superior administrativ, incepand cu anul 1968 a constituit un puternic impuls pentru reactualizarea stiintei administratiei, prin introducerea alaturi de traditionalul curs de Drept administrativ a unor discipline de specialitate precum: Stiinta si tehnica administratiei, Organizare si metode in administratia de stat, Documentare administrativa, Sisteme administrative contemporane, Istoria administratiei, Urbanism etc.

Dupa decembrie 1989, traditia a fost reluata prin reinfiintarea la Sibiu, in anul 1995, a Institutului de Stiinte Administrative, ca urmare a Simpozionului national cu tema “Constitutionalitate si legalitate in administratia locala si judeteana” organizat in octombrie 1994, de Universitatea Lucian Blaga din Sibiu prin Facultatea de stiinte juridice, impreuna cu Prefectul judetului si Consiliul Judetean.

La Congresul Jubiliar din octombrie 1995 al Institutului s-a hotarat ca la numele sau traditional sa se mai adauge si numele lui “Paul Negulescu”, spre a cinsti memoria primului fondator.

Tot din anul 1995, Institutul de Stiinte Administrative “Paul Negulescu”  a fost recunoscut ca sectie nationala a Institutului International de Stiinte Administrative de la Bruxelles.

Din anul 1995 s-a reluat traditia publicarii Revistei de drept public, cu o aparitie semestriala (doar in anii 1996 si 1997, aparitia sa a fost anuala sub forma unui numar dublu). Din anul 2003, Revista de drept public are din nou o aparitie trimestriala.

Din anul 2001, Romania a redevenit gazda a reuniunilor stiintifice patronate de Institutul International de Stiinte Administrative, reuniuni in care sunt implicate si structuri guvernamentale.

Prin Legea nr.246/2007 privind infiintarea, organizarea si functionarea Institutului de drept public si Stiinte Administrative al Romaniei s-au pus bazele transformarii Institutului de Stiinte Administrative “Paul Negulescu” in Institutul de drept public si Stiinte Administrative al Romaniei, subiect de drept, persoana juridica de drept public.

§ 9. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)

Care sunt cele trei teorii dezvoltate in doctrina postbelica cu privire la sfera de intindere a dreptului administrativ ?

a.     teoria unicitatii, teoria dublei naturi juridice si teoria subsidiaritatii

b.     teoria pluralitatii, teoria dublei naturi juridice si teoria subsidiaritatii

c.      teoria unicitatii, teoria triplei naturi juridice si teoria subsidiaritatii

Prin teza dublei naturi juridice se intelege ca:

a.       dreptul administrativ se aplica administratiei publice alaturi de stiinta administratiei

b. dreptul administrativ se aplica administratiei publice alaturi de norme apartinand altor ramuri de drept

c.dreptul administrativ este singura ramura de drept aplicabila administratiei publice

Dreptul administrativ poate fi definit ca reprezentand:

a.       ramura dreptului public care reglementeaza relatiile sociale din sfera administratiei publice precum si pe cele de natura conflictuala dintre autoritatile publice si cei vatamati in drepturile lor prin acte administrative

b.      ramura dreptului public care reglementeaza relatiile sociale din sfera administratiei publice

c.       ramura dreptului public care reglementeaza relatiile de natura conflictuala dintre autoritatile publice si cei vatamati in drepturile lor prin acte administrative

Izvoarele formale ale dreptului reprezinta:

a.     conditiile sociale care determina adoptarea unor norme juridice

b.     realitati exterioare ale dreptului

c.      actele normative adoptate sau emise de catre autoritatile publice competente

Izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt:

a. Constitutia, legile, decretele-legi, ordonantele Guvernului, hotararile Guvernului, actele administratiei ministeriale si extra-ministeriale, actele autoritatilor autonome centrale, ordinele prefectilor si ale autoritatilor administratiei publice locale

b. Constitutia, legile, ordonantele Guvernului, hotararile Guvernului, actele administratiei ministeriale si extra-ministeriale, actele autoritatilor autonome centrale

c. Constitutia, legile, ordonantele Guvernului, actele administratiei ministeriale si extra-ministeriale, actele autoritatilor autonome centrale, ordinele prefectilor si ale autoritatilor administratiei publice locale

Ce conditii trebuie sa indeplineasca tratatul international pentru a fi izvor al dreptului administrativ?

a. sa fie de aplicatie directa, nemijlocita; sa contina norme de drept administrativ

b. sa fie de aplicatie directa, nemijlocita; sa fie ratificat conform dispozitiilor constitutionale, sa contina norme de drept administrativ

c. sa fie de aplicatie directa, nemijlocita; sa fie ratificat conform dispozitiilor constitutionale

Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ sunt:

a.     obiceiul, jurisprudenta, principiile generale ale dreptului

b.     obiceiul si jurisprudenta

c.      obiceiul si principiile generale ale dreptului

Normele de drept administrativ sunt:

a. normele ce reglementeaza relatiile sociale ce apar intre autoritatile administratiei publice

b. normele ce reglementeaza raporturile sociale care apar intre autoritatile administratiei publice in realizarea sarcinilor executive, intre acestea si particulari

c. normele ce reglementeaza raporturile sociale ce apar intre autoritatile administratiei publice si restul autoritatilor publice

9. Sub aspectul structurii logico-juridice, norma de drept administrativ contine urmatoarele elemente:

a. ipoteza, dispozitia si sanctiunea

b. ipoteza si dispozitia

c. dispozitia si sanctiunea

10.Dispozitia normei de drept administrativ indica:

a. imprejurarile, conditiile in care urmeaza sa se aplice continutul normei

b. subiectele la care se refera norma

c. conduita pe care trebuie sa o urmeze subiectele la care se refera, ce trebuie sa faca sau sa nu faca acestea

11. Dupa criteriul sferei de cuprindere, normele de drept administrativ se clasifica in:

a. norme generale, norme speciale si norme exceptionale

b. norme constitutionale, norme organice si norme ordinare

c. norme imperative, norme prohibitive si norme permisive

12. Raporturile de drept administrativ reprezinta:

a. relatiile sociale reglementate de norme ale dreptului public

b. relatiile sociale reglementate de norme ale stiintei administratiei

c. relatiile sociale reglementate, direct sau indirect, adica prin interventia unor fapte juridice de normele dreptului administrativ

13. In cazul raportului de drept administrativ:

a. ambele subiecte sunt intotdeauna, autoritati ale administratiei publice

b. unul dintre subiecte este intotdeauna un purtator al autoritatii publice

c. ambele subiecte sunt intotdeauna, persoane juridice de drept public