Descentralizare prin deconcentrare sau politizare in administratia publica

DESCENTRALIZARE PRIN DECONCENTRARE SAU POLITIZARE IN ADMINISTRATIA PUBLICA[1]

Descentralizare, deconcentrare

Organizarea si functionarea administratiei publice in Romania pe baza unor criterii de eficienta, prin descentralizarea decizilor publice de la nivel central, concomitent cu pregatirea si responsabilizarea autoritatilor publice locale a fost obiectivul enuntat de factorii politici, agreat si intens dezbatut in toate mediile, atat in procesul aderarii Romaniei la Uniunea Europana cit si dupa.

Prin procesul de descentralizare se urmareste cresterea calitatii serviciilor publice oferite cetatenilor, lucru care se poate realiza prin responsabilizarea si eficientizarea sub aspectul resurselor umane si al reformei institutionale a administratiei publice locale. In fapt, se transfera autoritate si resurse financiare cu care sa se poata lua decizii in privinta furnizarii unor servicii publice de calitate.

Din punct de vedere juridic descentralizarea inseamna procesul prin care se transfera responsabilitati si competente de la nivelul administratiei centrale la nivelul administratiei publice locale in ceea ce priveste solutionarea si gestionarea, in numele si interesul colectivitatii, a functiilor si atributiilor publice. Descentralizarea in comlexitatea ei trebuie inteleasa ca un proces continuu si de durata care presupune crearea unui cadru stabil si coerent pentru furnizarea si finantarea serviciilor publice locale.

Criteriile care trebuie sa stea la baza descentralizarii competentelor administratiei publice centrale ar trebui sa urmareasca:

eficienta alocarii resurselor generale ale societatii catre o administratie responsabila.

echitatea serviciilor, furnizarea echitabila a serviciilor publice catre cetateni, indiferent de zona in care locuiesc;

pastrarea stabilitatii macroeconomice si promovarea cresterii economice.

Involutie in eficientizarea administratiei publice

Puterea executiva e emis in anul 2009 un act normativ care contrazice tot ce a insemnat in perioada de dupa 1989, efortul de consolidare institutionala a administratiei publice din Romania. Dupa ce promulgarea <LLNK 11999   188 11 211 0 18>Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici a fost declarata un succes, care a asigurat un cadru de normalitate si in mod deosebit de stabilitate aparatului de specialitate din institutiile publice, aceasta a fost modificat rapid pentru a raspunde comandamentelor, fortelor politice aflate le guvernare, din pacate ,altele decit cele ce privesc o administratie publica eficienta.

In noile conditii, nu se mai analizeaza stadiul descentralizarii sau al deconcentrarii administrtiei publice, ci stadiul politizarii acesteia, in masura in care conducerile institutiilor publice si ale celor de specialitate din subordinea Guvernului sunt in curs de demitere si numire a altora pe baza unor criterii discutabile, cu un vadit substrat politic.

Reglementarea analizata[2] venea sa clarifice lucrurile din punct de vedere al interesului politic, in sensul creerii unui cadru legislativ de schimbare din functii a conducerilor executive ale institutiilor publice si ale celor de specialitate din subordinea Guvernului. Prima incercare de acest gen a esuat, fiind contestat un act normativ similar promovat si aprobat de parlament la Curtea Constitutionala, procesul epurarii politice fiind intirziat.

Numirea in functii publice de conducere pe criterii strct politice

Ordonanta emisa, a fost aprobata cu rapiditate maxima in forul legislativ, parca de teama ca parteneriatul politic pentru Romania sa nu se destrame. Chiar daca in texul ei nu se face trimitere explicita la vreun criteriu politic de numire in functii publice de conducere, ea reglementeaza si asigura schimbarea tuturor sefilor din conducerea institutiilor publice deconcentrate. Intra in aceasta categorie inspectorii generali din inspectratele scolare judetene, conducerea directiilor de sanatate publica, ale directiilor de finante publice, ale directiilor agricole, etc., prezentate in anexa1.

La o prima analiza nu este nimic nou, in conditiile in care numirile pe baza unor recomandari politice au fost o caracteristica in Romania dupa anul 1989. Cariera in functii publice a unor profesionisti, fara sprijin politic poate fi considerata o exceptie de la regula pentru ca si in vechile conditii, cel putin formal, posturile de conducere erau ocupate prin concurs la care de regula participa cel recomandat de forta politica aflata la guvernare. Numai in cazuri de exceptie, care erau foarte rare, cel propus nu reusea la concurs.

Motivul “oficial” al acestui demers ar fi ca, prin schimbarea conducerii institutiilor publice se creza conditii pentru aplicarea programului de guvernare, noile conduceri fiind o garantie a aplicarii lui in practica. Motivul este nesustinut in conditiile in care toti factorii de decizie ar trebui sa depuna efort pentru constructia unui sta de drept in care sa primeze legea nu interesul politic, care nu intotdeauna se suprapun fericit cu scopul asigurarii unui management eficient in administratia publica.

In realitate scopul urmarit de ordonanta de urgenta este de a contribui la deblocarea negocierilor dintre organizatiile locale ale partenerilor aflati la guvernare iar exemple de judete in care certurile pentru astfel de functii sunt in toi sunt destule.

Suportul legislativ

Emiterea actului normativ mentionat[3] este motivata oficial de “necesitatea eficientizarii activitatii institutiilor publice si a imbunatatirii actului managerial in conditiile reducerii cheltuielilor bugetare”, “luand in considerare opiniile si recomandarile Comisiei Europene si ale organismelor financiare internationale referitoare la reducerea cheltuielilor bugetare”.

Se justifica, in sustinerea legiuitorului “adoptarea unei politici de restrangere a cheltuielilor bugetare si de abordare mai prudenta a deficitului bugetar, inclusiv prin stabilirea unor criterii de performanta in organizarea si coordonarea unor autoritati si institutii publice”.

Intrebarea care se pune este cum se reduc cheltuielie de personal, cheltuielile publice in general si deficitul bugetar in conditiile in care se demit directori sustinuti politic de vechiul partid aflat la guvernare cu directori sutinuti politic de noua guvernare. Diferenta o face numai faptul ca in perioada anterioara chiar daca erau recomandati politic, ocupantii posturilor de conducere,trebuiau sa participe la un concurs in fata unei comisii de specialitate, nesubordonate politic.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

Prevederi extinse sunt aduse pentru personalul de conducere din invatamintul preuniversiter prin modificarile aduse articolului 24 din <LLNK 11997 128 10 201 0 18>Legea nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic.Astfel, inspectorul scolar general, inspectorul scolar general adjunct si directorul Casei Corpului Didactic incheie cu ministrul educatiei, cercetarii si inovarii un contract de management educational pe termen de maximum patru ani, care cuprinde directiile si obiectivele din strategia pe educatie, in concordanta cu obiectivele din Programul de guvernare.Surprinzator este insa faptul ca reevaluarea conditiilor din contractul de management educational de face trimestrial iar contractele de management educational cu directorii de scoli,aflate in derulare inceteaza in termen de 15 zile de la intrarea in vigoare a prezentei ordonante de urgenta, extinzind cimpul de manifestare al epurarii politice.

Functii publice incidente

Functiile publice, functiile publice specifice si posturile incadrate in regim contractual, care confera calitatea de conducator al serviciilor publice deconcentrate prezentate in anexa1, precum si adjunctii acestora, se desfiinteaza in termen de 32 de zile de la data intrarii in vigoare a ordonantei de urgenta.Ar fi interesant de cunoscut rationamentul de stablire a acestui termen de aplicare a unui act normativ discutabil.

La expirarea termenului de 32 de zile, institutiile publice in cauza vor fi conduse de un director coordonator al serviciului public deconcentrat, ajutat de unul sau mai multi adjuncti, in functie de numarul de posturi care se desfiinteaza. Persoanele care urmeaza sa ocupe functiile respective sunt numite prin act administrativ al ordonatorului principal de credite ierarhic superior, in urma evaluarii cunostintelor si abilitatilor manageriale. Trebuie remarcat ca functiile publice cu statut special si functiile publice de prefect si subprefect sunt exceptate de la prevederile actului normativ analizat.

Analizate merita si conditiile ce trebuie indeplinite pentru a accede intr-o functie publica de conducere, care sunt minime, lasind loc la arbitrariu si subiectivism. Astfel, poate ocupa o functie pblica de conducere de natura celor prezentate in anexa 1, persoana care indeplineste cumulativ urmatoarele conditii:

are cetatenia romana;

cunoaste limba romana, scris si vorbit;

are capacitate deplina de exercitiu;

are o stare de sanatate corespunzatoare, atestata pe baza de examen medical de specialitate;

are studii universitare de licenta, respectiv studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma;

nu a fost condamnata pentru savarsirea unei infractiuni contra umanitatii, contra statului sau contra autoritatii, de serviciu sau in legatura cu serviciul, care impiedica infaptuirea justitiei, de fals ori a unor fapte de coruptie sau a unei infractiuni savarsite cu intentie, cu exceptia situatiei in care a intervenit reabilitarea;

nu a desfasurat activitate de politie politica, astfel cum este definita prin lege;

indeplineste si alte criterii specifice stabilite de ordonatorul principal de credite in subordinea, in coordonarea sau sub autoritatea caruia functioneaza serviciul public deconcentrat respectiv

Exercitarea functiei se realizeaza in baza unui contract de management incheiat cu ordonatorul principal de credite ierarhic superior, pe o perioada de maximum patru ani. In contract sunt prevazuti indicatorii specifici de performanta, obiective si clauze contractuale care reglementeaza drepturile si obligatiile partilor, precum si conditiile de incetare si reziliere a acestuia. Contractul de management este asimilat contractului individual de munca si confera titularului vechime in munca si in specialitate.

Un avantaj asigurat functionarilor publici si personalului incadrat in regim contractual in sistemul public, care vor fi numiti in functiile publice de conducere este faptul ca acestora li se suspenda de drept raporturile de serviciu, respectiv raporturile de munca avute anterior numirii, pe durata executarii contractului de management.

Recrutarea personalului “recomandat” pentru astfel de functii de conducere se realizeaza in baza unei evaluari a cunostintelor si aptitudinilor manageriale pe baza unor proiecte de management. Evaluarea se organizeaza de ordonatorii principali de credite ierarhici superiori in termen de maximum 32 de zile de la data intrarii in vigoare a ordonante de urgenta.

Evaluarea proiectului de management

Proiectele de management sunt elaborate pentru o perioada de maximum patru ani si vor cuprinde cel putin urmatoarele elemente:

a)       identificarea problemelor existente in domeniul de activitate al serviciului public deconcentrat;

b)       obiective si directii de actiune pentru eficientizarea domeniului de activitate al institutiei si pentru imbunatatirea actului managerial;

c)        dezvoltarea competentelor profesionale ale personalului din subordine;

d)       aplicarea principiilor de eficienta, eficacitate si economie in gestionarea mijloacelor financiare si a resurselor umane si materiale ale institutiei respective;

e)       propuneri de imbunatatire a colaborarii institutionale.

Evaluarea candidatilor si a proiectelor de management prezentate de acestia se face de comisii constituite la nivelul ordonatorului principal de credite in subordinea, in coordonarea sau sub autoritatea caruia functioneaza serviciile publice deconcentrate respective, formate din specialisti in domeniul de activitate.        

Atitudini in raport cu noua reglementare

Fata de evolutia procesului de politizare se pune intrebarea fireasca, cine ar fi in drept sa protesteze fata de acest act normativ. Opozitia politica a avut aceiasi atitudine cind a fost la putere, diferenta fiind faptul ca schimbarile au fost facute la presiune politica fara un suport legal evident. Elemente de obiectivitate puteau aduce in aceasta analiza societatea civila, asociatiile profesionale si nu in ultimul rind sindicatele de ramura direct interesate. Problema puterii executive, care trebuie retinuta, este ca 's-a fortat nota' renuntindu-se la promovarea in functia publica de conducere pe principiul competentei profesionale in favoarea numirilor pe criterii politice.

Imunitatea functionarilor publici

Scopul elaborarii unei legi a functionarilor publici a fost acela de a oferi stabiliate si imunitate politica functionarilor publici si protejarea acestora de ingerinte politice. La data promulgarii, pe buna dreptate a fost considerata o realizare in domeniu, in ceea ce inseamna eficienta, profesionalism, consecventa si coerenta in efortul de eficientizare a administratiei publice din Romania.Modificarea cadrului legislativ in domeniu, face sa intre in acest carusel declansat pe fondul imaturitatii clasei politice, citeva mii de functionari publici care, isi pierd acest statut si vor fi schimbati de la conducerile institutiilor administratiei publice in functie de interesul politic.

Fata de efectele care se prefigureaza pentru perioada urmatoare, motivul invocat de Guvern, care anuntase initial o reducere a aparatului din administrasia publica cu 20% , la care a renuntat, recurgerea la acest demers nu se justifica.

Concluziile analizei prezentate duc la citeva intrebari la care va trebui sa raspunda evolutia unei situatii pe care o previzionam ca ineficienta in administratia publica din Romania in perioada urmatoare si anume:

Ce rol mai are competenta in administratia publica in relatie cu devotamentul fata de factorul politic? Aceasta in conditiile in care concursul, practic se inlocuieste cu numirea pe criterii politice.

Ce rol mai are Agentia Nationala a Functionarilor Publici, considerata la data infiintarii, institutie necesara pentru eficientizarea administratiei publice . Se mai pune problema si mai este posibila in aceste conditii constructia unui corp al functionarilor publici profesionisti ?

Care va fi pozitia Comisiei Uniunii Europene fata de acest demers, in conditiile in care in perioada de preaderare si dupa, instrumentele structurale finanteaza programe de dezvoltare pentru resurse umane si de dezvoltarea capacitatii administrative in functie de criterii bazate pe competenta si profesionalism.

Puterea executiva a analizat efectele care se vor produce, pentru ca in prima etapa vor fi numite conducerile institutiilor publice apoi va urma efectul in cascada dupa modelul practicat la nivel central.

Examenle de accedere in functiile de conducere vor fi conditionate de CV-ul politic sau se vor da in prealabil la sediile partidelor?

Ce sansa are un functionar care intentioneaza sa se dedice carierei publice urmarind strict criterii profesionale? Nu se va confrunta in demesul sau cu o evidenta discriminare profesionala si de competenta care este paguboasa din perspectiva efortului de eficientizare a administratiei publice in Romania?

Directorii coordonatori mai gindesc programe de dezvoltre institutionala sub aspectul resurselor umane, sau isi exercita activitatea sub presiune politica in cadrul ciclului electoral?

Riscurile sunt majore pentru institutiile publice in conditiile in care ingerinta si subordonarea fata de decizia politica poate duce la subiectivism si arbitrariu in defavoarea profesionalismului. Evaluarea subiectiva a unor concursuri formale, face posibila accederea in administratia publica a unor mediocritati strecurate in administratia publica pe criterii politice, care in majoritatea cazurilor s-a dovedit ca sunt dovedit ineficiente.

ANEXA 1 Institutiile deconcentrate ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale

1.     Directii de sanatate publica judetene si a municipiului Bucuresti.

2.     Directii judetene pentru cultura, culte si patrimoniu cultural national, respectiv a municipiului Bucuresti

3.     Comisariate regionale pentru protectia consumatorilor;

4.     Comisariate judetene, respectiv al municipiului Bucuresti pentru protectia consumatorilor;

5.     Oficii teritoriale pentru IMM-uri.

6.     Directii de munca si protectie sociala, judetene si a municipiului Bucuresti;

7.     Organisme intermediare regionale pentru Programul operational sectorial 'Dezvoltarea resurselor umane';

8.     Inspectorate teritoriale de munca si al municipiului Bucuresti;

9.     Case de pensii judetene si a municipiului Bucuresti;

10.  Agentii pentru ocuparea fortei de munca judetene si a municipiului Bucuresti;

11.  Inspectorate sociale regionale;

12.  Agentii judetene pentru prestatii sociale, respectiv a municipiului Bucuresti.

13.  Directii pentru sport judetene, respectiv a municipiului Bucuresti;

14.  Directii pentru tineret judetene, respectiv a municipiului Bucuresti;

15.  Complexuri sportive nationale si municipale;

16.  Cluburi sportive municipale si orasenesti;

17.  Casele de cultura ale studentilor;

18.  Complexul Cultural Sportiv Studentesc 'Tei' - Bucuresti.

19.  Directii generale a finantelor publice judetene si a municipiului Bucuresti;

20.  Directii regionale, judetene, respectiv a municipiului Bucuresti pentru accize si operatiuni;

21.  Sectii judetene, respectiv a municipiului Bucuresti ale Garzii Financiare.

22.  Directii pentru agricultura si dezvoltare rurala judetene, respectiv a municipiului Bucuresti;

23.  Inspectorate teritoriale pentru calitatea semintelor si a materialului saditor;

24.  Inspectorate teritoriale de regim silvic si de vanatoare;

25.  Centre judetene, respectiv al municipiului Bucuresti de plati si interventie pentru agricultura;

26.  Oficii judetene, respectiv al municipiului Bucuresti de consultanta agricola;

27.  Oficii judetene, respectiv al municipiului Bucuresti pentru ameliorare si reproductie in zootehnie;

28.  Oficii de plati pentru dezvoltare rurala si pescuit;

29.  Oficii de studii pedologice si agrochimice judetene, respectiv al municipiului Bucuresti;

30.  Directiile silvice judetene si a municipiului Bucuresti.

31.  Agentii regionale si judetene, respectiv a municipiului Bucuresti de protectia mediului;

32.  Comisariate ale Garzii Nationale de Mediu regionale si judetene, respectiv al municipiului Bucuresti;

33.  Organisme intermediare regionale pentru Programul operational sectorial 'Mediu';

34.  Directii de ape regionale si judetene, respectiv a municipiului Bucuresti ale Autoritatii Apele Romane.

35.  Directii sanitar-veterinare si pentru siguranta alimentelor judetene, respectiv a municipiului Bucuresti;

36.  Directii de statistica regionale si judetene, respectiv a municipiului Bucuresti;

37.  Unitati teritoriale ale Agentiei Nationale pentru Resurse Minerale;

38.  Inspectoratele teritoriale si regionale de stat in constructii.

39.  Filiale teritoriale ale Agentiei Romane pentru Conservarea Energiei.

40.  Oficii judetene de posta;

41.  Directiile regionale de posta.