Contenciosul administrativ - scurt istoric

Contenciosul administrativ -  Scurt istoric

Avand in vedere legislatiile diferitelor state, contenciosul administrativ a cunoscut in decursul timpului doua mari sisteme:

A. sistemul francez, caracterizat prin existenta unei jurisdictii speciale administrative, care cuprinde Consiliul de Stat si tribunale administrative;

B. sistemul anglo-saxon, in care activitatea de contencios administrativ, in general, este data in competenta instantelor de drept comun.

In Romania, contenciosul administrativ a fost conceput initial dupa sistemul francez. Astfel, in 1864 a fost creat Consiliul de Stat, ca organ consultativ pe langa Guvern, prezidat de Domn.

In perioada 1864 - 1866, contenciosul administrativ a fost realizat de Consiliul de Stat care, pe langa atributiile in materie legislativa (de pregatire a proiectelor de legi) si administrativa, avea si atributii de tribunal administrativ.

Atributiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau:

contra hotararilor ministrilor, date cu exces de putere, sau cu calcarea legilor si regulamentelor;

- contra hotararilor sau actelor de executare ale prefectilor sau altor agenti administrativi, date cu incalcare de legi si regulamente;

- contra hotararilor comisiilor de lucrari publice, precum si in toate cazurile de natura contencioasa administrativa care urmau sa fie prevazute printr-o anumita lege.

Consiliul de Stat mai era competent sa solutioneze si „reclamatiile ridicate de particulari pentru apararea intereselor lor, in cazurile anume determinate de legi, daca ei au reclamat inainte, la ministerul respectiv si nu au dobandit indestulare in timp de 15 zile, cel mult, de la data primirii reclamatiei”.

Intrucat Consiliul de Stat nu avea competenta sa anuleze actele administrative ilegale decat in cazul celor pronuntate in solutionarea conflictelor juridice date in competenta sa prin legi speciale si nici pe aceea de a acorda despagubiri, putem aprecia ca aceasta activitate era doar un inceput de contencios administrativ

In perioada 1866 - 1905 - Consiliul de Stat a fost desfiintat, iar atributiile lui in materie de contencios administrativ au fost impartite intre curtile de apel si instantele judecatoresti de drept comun.

Dupa 1905, pana in anul 1910, prin Legea pentru reorganizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie, Sectiunea a III-a a acesteia a devenit competenta sa judece recursurile „in contra regulamentelor si ordonantelor facute cu calcarea legii de puterea centrala, judeteana, comunala sau de alte autoritati publice, in afara de actele de guvernamant”, precum si recursurile „in contra deciziunilor si ordonantelor prefectilor, primarilor si a altor autoritati publice prin care s-ar viola un drept patrimonial, precum si in contra refuzului acestor autoritati de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept”.

Pe langa faptul ca acest contencios administrativ avea in vedere un numar relativ mic de categorii de acte administrative de autoritate, el era numai un contencios de anulare, intrucat in art. 62 se prevedea „ca actul administrativ casat se socoteste ca si cum nu ar fi fost si numai are nici o putere”.

In perioada 1910 - 1912, cauzele de aceasta natura au fost date in competenta tribunalelor de judet, statuandu-se ca „pricinile dintre particulari si stat, judete, si comune sau alte autoritati publice, pentru vatamarea drepturilor particularilor prin acte administrative de autoritate, venite inaintea instantelor judecatoresti, conform principiilor generale ale dreptului, se vor judeca de urgenta si cu precadere asupra tuturor celorlalte afaceri”.

Dupa 1912, pana in 1925, cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Sectiei a III-a a Curtii de Casatie si Justitie. In acest sens, se prevedea ca aceasta sectie judeca „recursurile acelor care s-ar pretinde vatamati in drepturile lor, printr-un act administrativ de autoritate facut cu calcarea legii, precum si recursurile in contra refuzului autoritatilor administrative de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept”. Erau exceptate actele de guvernamant.

Cererile de contencios administrativ se puteau formula pentru motivul de exces de putere, incompetenta, denaturare a actelor, violare a legii sau a unui regulament si gresita apreciere a faptelor.

In perioada 1925 - 1948, Constitutia din 1923 a reglementat, in art. 99, dreptul celor vatamati printr-un decret sau o dispozitie semnata sau contrasemnata de un ministru de a obtine despagubiri.

In aplicarea prevederilor constitutionale, a fost adoptata Legea pentru contenciosul administrativ din 1925, moment din care putem considera ca in evolutia contenciosului administrativ in tara noastra a inceput o noua perioada, care a durat pana in iulie 1948.

Potrivit art. 1 din Legea pentru contenciosul administrativ din 1925, „oricine se pretindea vatamat in drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate facut cu calcarea legilor si a regulamentelor, sau prin rea vointa a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, putea face cerere pentru recunoasterea dreptului sau inaintea Curtii de Apel in circumscriptia carei-reclamantul isi avea domiciliul”.

Lucrare: Comportamentul politic asimilat grupurilor Referat: Structura organizationala a UE

Actiunile in contencios administrativ se introduceau dupa expirarea unu termen de 30 de zile de la inregistrare la autoritatea administrativa, a unei cereri sau de la notificarea ei prin portarei.

Judecarea cererii avea loc cu citarea reclamantului si a autoritatii administrative a carei decizie era atacata. In cazurile in care aceasta autoritate era un consiliu judetean sau o delegatie judeteana, se cita prefectul ca reprezentant legal; consiliile comunale, urbane sau rurale, se citau in persoana primarului.

Curtea de Apel, investita cu asemenea cereri, putea anula actul ilegal, sau putea pronunta daune civile pana la data restabilirii drepturilor vatamate, avand si caderea de a judeca si cererea de despagubiri, fie contra autoritatii administrative chemata in judecata, fie contra functionarului vinovat.

Legea prevedea si categoriile de acte care nu puteau fi controlate de instantele de contencios administrativ si anume: actele de guvernamant si actele de comandament cu caracter militar; actele privitoare la exercitarea tutelei administrative si controlul ierarhic; deciziile date de consiliile disciplinare si declarate de statutul functionarilor sau de alte legi definitive si executorii; actele administrative de autoritate si actele de gestiune ale presedintelui Senatului si ale presedintelui Adunarii Deputatilor, aceste din urma acte fiind supuse controlului exclusiv al Adunarii plenare a corpului legislativ.

Fata de cele de mai sus, putem spune ca Legea pentru contenciosul administrativ din 1925 a instituit un contencios administrativ de plina jurisdictie in Romania, in care instantele judecatoresti competente controlau legalitatea unor categorii de acte administrative adoptate sau emise de organele administratiei publice.

Perioada 1948 -1967. Aceasta perioada se caracterizeaza, in principal, prin dreptul discretionar al organelor administratiei de stat de a adopta sau emite acte administrative dupa bunul plac, care periclitau drepturile si interesele cetatenilor.

Dupa 1948 contenciosul administrativ pe cale directa era redus la cateva categorii de acte administrative, lasandu-se astfel cetateanul la discretia administratiei de stat.

Prin Decretul nr. 128/1948 a fost abrogata Legea pentru contenciosul administrativ din 1925, astfel incat impotriva actelor administrative ilegale partea vatamata avea, cu unele exceptii, o singura cale directa de atac si anume aceea a recursului administrativ. Era o solutie care, in esenta, reprezenta o renuntare la apararea particularilor impotriva abuzurilor organelor administratiei de stat.

Plangerea, ca mijloc de a ataca, de catre persoanele interesate, a unui act administrativ ilegal in fata instantelor judecatoresti era prevazuta intr-un numar relativ restrans de acte normative (in cele care reglementau probleme de spatiu locativ, de munca, contraventii si stare civila).

Pana in 1965 competenta instantelor judecatoresti de a controla pe cale de actiune directa legalitatea actelor administrative era conditionata de existenta unei prevederi legale exprese, care sa le autorizeze sa o exercite.

Constitutia din 1965 a stabilit, cu valoarea de principiu, regula dupa care tribunalele si judecatoriile judeca cererile celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative, putand sa se pronunte, in conditiile legii, si asupra legalitatii acestor acte.

Daca inainte de Constitutia din 1965, pentru ca instantele judecatoresti sa poata verifica legalitatea unui act administrativ, era nevoie de o dispozitie legala expresa in acest sens, pe baza Constitutiei din 1965 era nevoie, dimpotriva, de o dispozitie expresa a legii pentru a se crea o exceptie de la regula potrivit careia instantele judecatoresti se pot pronunta, in conditiile legii, asupra legalitatii actelor administrative.

Sfera actelor organelor administratiei de stat supuse controlului instantelor judecatoresti s-a largit odata cu intrarea in vigoare a Legii nr. 1/1967, moment de la care putem considera ca a inceput o noua perioada in evolutia contenciosului administrativ in tara noastra

In perioada 1967 - 1990, contenciosul administrativ in tara noastra a fost infaptuit de instantele judecatoresti, in conditiile prevederilor Legii nr. 1/1967.

Contenciosul administrativ instituit prin aceasta lege era un contencios de plina jurisdictie, deoarece se prevedea ca tribunalul, judecand cererea, poate sa anuleze in tot sau in parte, actul administrativ la care se refera cererea, sa oblige pe parat sa emita un act administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris. In cazul admiterii cererii, tribunalul hotara si asupra despagubirilor cerute.

Desi, in general, aceasta lege cuprindea dispozitii adecvate, in practica, cererile celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale erau respinse de instanta de judecata, deoarece judecatorii care solutionau aceste conflicte juridice erau alesi de catre consiliile populare, ale caror comitete executive adoptau sau emiteau acte administrative care faceau obiectul actiunilor judecatoresti in anularea.

Era si motivul pentru care cei vatamati in drepturile lor prin aceste acte renuntau la introducerea unor cereri la instantele judecatoresti in temeiul acestei legi.

Perioada 1990 - 2004. In anul 1990 a fost adoptata o noua lege in domeniul contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990, prin care a fost abrogata Legea nr. 1/1967. Desi a intrat in vigoare inainte de adoptarea Constitutiei, aceasta reglementare si-a produs efectele juridice pana in anul 2004, fara insa a opera asupra ei interventii legislative exprese de modificare sau completare ca urmare a adoptarii Constitutiei, desi acest lucru se impunea in mod necesar.

Avand in vedere insa dispozitiile art. 152 din Constitutie referitoare la conflictul temporal de legi, potrivit carora „legile si toate celelalte acte normative raman in vigoare, in masura in care ele nu contravin Constitutiei”, textele din lege au fost intelese si corelate cu cele prevazute de Constitutie in aceasta materie.

Este si motivul pentru care Curtea Constitutionala, prin Decizia nr. 97 din 30 aprilie 1997, a declarat art. 1 din Legea nr. 29/1990 ca fiind neconstitutional urmand sa-si gaseasca aplicarea directa prevederile fostului art. 48 alin.(l) din Constitutie care se refera la „autoritatea publica”, adica art. 52 alin.(l) din Constitutia revizuita si republicata.

In anul 2004 a fost adoptata o noua lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, o reglementare moderna, completa si complexa, racordata la cerintele actuale ale societatii romanesti.

Initiata de regretatul profesor Antonie Iorgovan, in calitate de senator, legea a fost apreciata ca fiind o reglementare bine conturata din punct de vedere a solutiilor legislative, asa cum a rezultat din discutiile purtate in Carnea Deputatilor, prima Camera sesizata potrivit procedurii legislative instituite ca urmare a revizuirii Constitutiei.

Avand in vedere experienta acumulata de-a lungul anilor in materia contenciosului administrativ, lipsurile in reglementare si neconcordantele terminologice in raport cu dispozitiile constitutionale, noua Lege a contenciosului administrativ vine sa statueze, de o maniera unitara, ansamblul problematicii contenciosului administrativ. Pentru prima data sunt avute in vedere toate categoriile de subiecte care pot sesiza instanta de contencios administrativ, fiind enumerate, in afara de persoana vatamata, si institutiile statului carora pana la aceasta data nu le era recunoscut un asemenea drept (Avocatul Poporului, Agentia Nationala a Functionarilor Publici) sau cele carora dreptul la actiune era prevazut de alte dispozitii legale (ex. prefectul) ori acesta rezulta din interpretarea si coroborarea dispozitiilor constitutionale (ex. procurorul). Astfel, legea reglementeaza in cuprinsul ei tutela administrativa exercitata de prefect, posibilitatea acestuia de a se adresa instantei de contencios administrativ fiind prevazuta, pana la intrarea in vigoare a acestei legi, numai de Constitutie si de Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 si, ulterior, de Legea nr. 340/2004 privind institutia prefectului. Reprezentand o reglementare unitara, era firesc ca temeiul actiunii formulate de prefect sa se regaseasca in cuprinsul legii cadru in materie, la fel ca si pentru celelalte subiecte de sezina care vegheaza la respectarea legalitatii si a drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor.

Tot ca premiera, legea face distinctie intre interesul public si interesul privat si reglementeaza actiunile formulate impotriva ordonantelor Guvernului declarate neconstitutionale. Astfel, pornind de la dispozitiile art. 126 alin.(6) teza a II-a din Constitutie, potrivit carora instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale, Legea contenciosului administrativ reglementeaza procedura de sesizare a instantei in actiunile formulate impotriva ordonantelor Guvernului.

Ca o necesitate, legea trateaza actele administrativ jurisdictionale prin prisma principiului consacrat de art. 21 alin.(4) din Constitutia revizuit, potrivit caruia jurisdictiile speciale sunt facultative si gratuite. Astfel, din reglementare rezulta dreptul persoanei de a decide calea pe care doreste sa o urmeze in valorificarea dreptului recunoscut de lege, atat in faza initiala, cat si dupa declansarea procedurii administrativ-jurisdictionale.

Cu privire la termenul de introducere a actiunii, legea are in vedere o extindere a dreptului la actiune la 6 luni, dar nu mai tarziu de un an de la data emiterii actului, statuand ca ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ care se considera a fi nelegale pot fi atacate oricand.