Clasificarea functiilor publice din administratia publica

Clasificarea functiilor publice din administratia publica

A. Orientari si opinii in perioada 1949-1989

Doctrina romaneasca in domeniul administratiei publice a avansat mai multe criterii si forme de clasificare a functiilor publice si a functionarilor publici, diversitatea putand fi explicata prin existenta unor orientari diferite in abordarea fenomenului, a absentei, chiar in legislatie, a unei terminologii coerente si unitare, a prelungitei absente a Statutului functionarilor publici sau a Codului de procedura administrativa.

In perioada postbelica, spre exemplu, o serie de autori au operat cu patru criterii, altii cu trei iar unii doar cu doua. Spre exemplu, profesorul Romulus Ionescu opina ca pentru clasificarea functionarilor de stat trebuie avute in vedere criteriile: a) gradul de independenta in exercitarea functiei; b) gradul de strictete al disciplinei pe care trebuie sa o respecte; c) gradul de tehnicitate a functiei pe care o indeplinesc si d) modul de recrutare. Continuand, acest autor considera ca sub aspectul primului criteriu se pot distinge alte doua mari categorii: 1) functionari cu munci de raspundere, incluzand functionarii cu functii de conducere si 2) functionari ce nu au munci de raspundere sau functionarii auxiliari, care indeplinesc, in general, operatiuni administrative si de tehnica administrativa si doar in mod exceptional unele acte juridice individuale.

Dupa gradul de strictete al disciplinei ce trebuie respectata, autorul impartea functionarii publici in: 1) muncitori; 2) functionari civili, precizand ca primilor li se aplica statute speciale si nu prevederile Codului muncii, iar celei de a doua legislatia muncii. La randul lor, functionarii civili se clasifica in: a) functionari care indeplinesc functii de stat mai strans legate de productia de bunuri materiale sau prestarea de servicii, care au un continut tehnic si b) functionari care nu indeplinesc asemenea functii.

In fine, sub aspectul modului de recrutare, se pot distinge: 1) functionari alesi si b) functionari numiti.

Un alt autor al epocii, Ilie Iovanas, propunea doua criterii pentru clasificarea functionarilor publici: a) rolul in realizarea activitatii executive si b) rolul de investire. Potrivit primului criteriu, putem distinge: a) functionari de decizie; b) functionari de control si c) functionari de executie, iar potrivit celui de-al doilea: a) functionari numiti si b) functionari alesi, ultimii avand cateva caracteristici distincte: functionarii alesi au o durata limitata – determinata a mandatului; ei pot fi revocati din functie nu numai pentru cazurile de incetare a raportului de munca, ci si pentru lipsa de incredere a organului care i-a ales.

B. Clasificarea actuala a functiilor publice

Este evident ca aceste sisteme si criterii de clasificare evocate nu mai au astazi decat o valoare doctrinara si scolastica, intrucat practica ultimilor ani in legislatia in domeniu a adus elementele de clasificare juridica si teoretica absolut necesare. Este cert ca, legea romaneasca actuala nu este inca suficient de riguroasa in tratarea problematicii functiei publice si a functionarilor publici. De aceea cei mai multi autori trateaza in comun cele doua notiuni, argumentele invocate si opiniile exprimate completand reciproc lacunele despre care aminteam.

In ce ne priveste vom axa propria conceptie pe conceptia si formularile utilizate de legiuitor, raportandu-ne, in primul rand la continutul Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici, iar, in subsidiar, la celelalte legi care reglementeaza activitatea autoritatilor administratiei publice centrale si locale, respectiv actele normative care se refera la statutul special al unor categorii de personal (militari, politisti, magistrati, personalul din invatamant s.a.). In acest sens, vom aborda clasificarile in functie de: a) caracterul atributiilor; b) nivelul atributiilor; c) nivelul studiilor; d) continutul procesului decizional si e) regimul juridic aplicabil.

Potrivit articolului 7 alineat 1 litera „a” din Legea nr.188/1999, dupa caracterul atribuit, functiile publice se clasifica in:

functii publice generale, care reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor cu caracter general si comun tuturor autoritatilor si institutiilor publice, in vederea realizarii competentelor lor generale;

functii publice specifice, care reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor cu caracter special al unor autoritati si institutii, in vederea realizarii competentelor specifice pe care le au.

Unii autori critica aceasta clasificare, considerand ca ea nu ar avea finalitate, legiuitorul neprecizand care sunt criteriile de delimitare intre cele doua categorii de functii publice. In opinia noastra, cel putin sub aspect doctrinar, o asemenea clasificare prezinta importanta si vor trebui facute introspectii pentru a le explica si a identifica modalitatile de valorificare practica.

In functie de nivelul atributiilor titularilor lor, functiile publice se impart in trei mari categorii:

functii publice corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici;

functii publice corespunzatoare categoriei functionarilor publici de conducere;

functii publice corespunzatoare functionarilor publici de executie.

In categoria de functii corespunzatoare inaltilor functionari publici, legea include urmatoarele functii publice:

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

secretar general al Guvernului si secretar general adjunct al Guvernului;

consilier de stat;

secretar general si secretar general adjunct in ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale;

prefect;

subprefect;

secretar general al prefecturii, secretar general al judetului si al municipiului Bucuresti;

director general din cadrul ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale.

Categoria de functii corespunzatoare functionarilor publici de conducere, potrivit articolului 12 din Legea nr.188/1999, se refera la:

secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucuresti, al orasului si comunei;

director general adjunct, director si director adjunct din aparatul ministerelor si celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale;

director executiv si director executiv-adjunct al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale altor organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si ale autoritatilor administratiei publice locale;

sef de serviciu, sef de birou.

Functiile publice de conducere sunt prevazute cu atributii principale de conducere si coordonarea activitatii celorlalti salariati, inclusiv a activitatii desfasurate de functionarii publici de executie, putand adopta si acte decizionale.

Prin derogare de la dispozitiile Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.56/2004 a fost instituita functia publica specifica de manager public, potrivit careia, titularul acesteia are rolul de a contribui la asigurarea eficientei si a continuarii reformei in administratia publica si la implementarea acquis-ului comunitar.

Potrivit prevederilor articolului 6 alineat 1, autoritatile si institutiile publice din administratia publica centrala vor infiinta posturile corespunzatoare functiilor publice specifice de manager public, Ordonanta stabileste si ca asemenea functii publice specifice de manager public pot fi infiintate si de catre autoritatile si institutiile administratiei publice locale.

Posturile corespunzatoare functiilor publice specifice de manager public se infiinteaza prin transformarea functiilor publice de executie vacante in functii publice de manager public, ale caror grade sunt echivalente functiilor publice de conducere sau prin crearea de noi posturi in conditiile legii.

Potrivit articolului 11 alineat 1 functia publica specifica de manager public se imparte in trei trepte profesionale de incadrare, denumite astfel:

a)      manager public treapta I, corespunzatoare sistemului de promovare foarte rapida;

b)      manager public treapta a II-a, corespunzatoare sistemului de promovare rapida;

c)       manager public treapta a III-a, corespunzatoare sistemului de promovare accelerata.

Functia publica specifica de manager public este structurata pe grade profesionale, dupa cum urmeaza:

a)     asistent, echivalent cel putin functiei publice de sef de birou;

b)     special, echivalent cel putin functiei publice de sef de serviciu;

c)      principal, echivalent cel putin functiei publice de director adjunct;

d)     superior, echivalent cel putin functiei publice de director;

e)     general, echivalent cel putin functiei publice de director general adjunct.

Numirea in functii publice specifice de manager public se face printr-un act administrativ de catre conducatorul autoritatii sau al institutiei publice in cadrul careia a fost infiintata functia respectiva.

Numarul de functii publice specifice de manager public nu se ia in calcul la stabilirea procentului de 12% prevazut de lege pentru functiile publice corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici si a categoriei functionarilor publici de conducere.

Functiile publice specifice de manager public incuba atributii si sarcini care vizeaza: a) asigurarea sprijinului pentru politicile de reforma ale Guvernului Romaniei; b) proiectarea, managementul si implementarea, de la nivelurile strategice la cele operationale, a procedurilor si activitatilor uzand accelerarea reformei administratiei publice si c) implementarea legislatiei armonizate cu acquis-ul comunitar si integrarea in structurile Uniunii Europene.

Responsabilitatile stabilite pentru titularii functiilor publice specifice de manageri publici consta in coordonarea de programe, proiecte si activitati menite sa accelereze modernizarea administratiei si a serviciilor publice in scopul cresterii calitatii actului administrativ si a serviciilor furnizate cetateanului, in vederea organizarii acestora cu standardele Uniunii Europene.

In acest sens, articolul 56 al Hotararii Guvernului nr.783/2005 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr.56/2004 privind crearea statutului special al functionarului public denumit manager public configureaza cu mai multa exactitate atributiile si responsabilitatile care revin titularilor acestui tip de functie publica si anume:

a)      coordonarea de activitati, proiecte, programe, compartimente, alte structuri functionale sau servicii publice, dupa caz;

b)      identificarea de domenii care ar putea beneficia de asistenta externa privind reforma administratiei publice, precum si de proiecte corespunzatoare;

c)       sustinerea de prezentari publice privind reforma administratiei publice si integrarea europeana, precum si alte domenii de activitate in legatura cu realizarea atributiilor si responsabilitatilor sale;

d)      analizarea si elaborarea de documente legate de problematica integrarii europene;

e)      evaluarea impactului masurilor ce se dispun de conducerea autoritatii sau institutiei publice respective;

f)       orice alte atributii de nivel de complexitate similar, relevante postului de manager public.

De asemenea, in alineatul 2 al aceluiasi articol sunt fixate atributiile si responsabilitatile minimale ale prestarii serviciilor publice in relatiile cu beneficiarii, astfel:

a)       revizuirea, evaluarea si propunerea de recomandari privind simplificarea, modernizarea si imbunatatirea modalitatilor de prestare a serviciilor publice in relatie cu beneficiarii;

b)      elaborarea si propunerea de strategii de comunicare si management la nivel intra si inter-institutional;

c)       elaborarea de metodologii de monitorizare continua si control al calitatii activitatilor privind reforma administratiei publice si integrarea europeana;

d)      elaborarea de rapoarte asupra activitatilor-cheie din sectoarele privind reforma administratiei publice si integrarea europeana.

Categoria functiilor de executie cuprinde celelalte functii publice din structura autoritatilor administratiei publice centrale si locale prevazute cu atributiuni si sarcini de executie faptica, fie de pregatirea actelor decizionale, fie de punere in executare a acestora.

Dupa nivelul studiilor necesare ocuparii acestora, functiile publice se impart astfel:

- clasa I, cuprinde functiile publice pentru a caror ocupare se cer studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta;

- clasa a II-a include functiile publice pentru a caror ocupare se cer studii superioare de scurta durata absolvite cu diploma;

- clasa a III-a, este formata din functiile publice pentru a caror ocupare se cer studii medii sau postliceale absolvite cu diploma.

Sub aspectul continutului procesului decizional, functiile de conducere sunt:

-functii care presupun toate elementele conducerii;

- functii care presupun, preponderent, realizarea numai anumitor elemente de conducere: planificarea programelor, organizarea, coordonarea, controlul, evaluarea s.a.

Dupa regimul juridic aplicabil distingem trei mari categorii ale functiei publice:

functiile carora li se aplica un regim de drept public axat pe competitie politica (functiile de parlamentar, ministrii, secretari de stat, prefecti, alesi locali);

functii carora li se aplica regimul juridic al dreptului comun, respectiv cel instituit prin Statutul functionarilor publici;

functii carora li se aplica regimuri statutare speciale, adaptate conform principiilor Statutului functionarilor publici (cadre active ale armatei, politisti, functionarii publici din autoritatea vamala, serviciile diplomatice si consulare s.a.).

Dupa modul de desemnare a titularilor, pot fi distinse:

functii care presupun desemnarea titularilor;

functii care presupun repartizarea titularilor;

functii care presupun alegerea titularilor, realizata, dupa caz, de: populatie, o Camera a Parlamentului, Camerele unite ale Parlamentului, Consiliul judetean, Consiliul local, diferite consilii de conducere administrative sau stiintifice s.a..

Sub aspectul sursei legislative (sediul, naturile de reglementare), se disting:

functii prevazute numai in Constitutia Romaniei: functiile de demnitari si anumite functii eligibile;

functii prevazute in Statutul functionarilor publici;

functii prevazute in statute speciale aplicabile anumitor sectoare ori anumitor organe precis determinate.