Abordari privind studiul Administratiei Publice

Abordari privind studiul Administratiei Publice

Administratia publica atat ca si concept dar si ca activitate reprezinta un demers eminamente interdisciplinar, incercarea de a oferi o definitie completa intr-o singura fraza este aproape sigur sortita esecului (Waldo, 1978, p. 171). Dificultatea incercarii de a cuprinde intreaga sfera a administratiei intr-o definitie universal valabila provine din complexitatea conceptului la nivel abstract dar si datorita multitudinii de activitati care pot fi incluse in sfera acestui concept. Totusi, orice intentie serioasa de studiu a domeniului porneste de la stabilirea unor granite generale ale acestuia, incercarea de identificare a unor definitii alternative care sa ofere o imagine generala asupra subiectului discutat nu poate fi decat binevenita. Aceasta incercare de definire ne ajuta sa plasam conceptul intr-un context politic, economic si social si ne permite sa identificam trei mari abordari privind studiul administratiei publice.

Iata cateva definitii ale administratiei publice:

Administratia Publica este componenta executiva a statului, mijloacele prin care scopurile si obiectivele statului sunt puse in practica (Corson, Harris, 1969, p. 142-143).

(Public Administration is the action part of government, the mean by which the purpose and goals of government are realized)

Administratia Publica este preocupata in principal cu mijloacele necesare implementarii valorilor politice (Pffifner, Presthus, 1967).

(Public administration as a field is mainly concerned with the means for implementing political values)

Administratia publica se identifica cel mai bine cu componenta executiva a guvernamantului (Davis, 1973)

(Public Administration can be best identified with the executive branch of government.)

Administratia publica este (Nigro, Nigro, 1989):

un efort concertat de grup intr-un context public;

acopera toate cele trei ramuri ale puterii in stat: executiva, legislativa, judiciara;

are un rol important in formularea proiectelor de politica publica si astfel face parte din procesul politic;

difera de sectorul privat;

dar are legaturi stranse cu grupuri si indivizi privati pentru oferirea servicilor catre comunitate.

(Public administration is (1) a cooperative group effort in a public setting, (2) covers all three branches – executive, legislative and judicial – and their interrelationships, (3) has an important role in the formulation of public policy, and it is thus part of the political process, (4) is different in significant ways from private administration, (5) is closely associated with numerous private groups and individuals in providing services to the community)

Administratia publica reprezinta arta si stiinta managementului aplicata afacerilor de stat (Waldo, 1988).

Putem spune fara retineri ca studiul administratiei publice necesita obligatoriu o abordare interdisciplinara. E adevarat ca nici una dintre definitiile mentionate anterior nu isi asuma un caracter universal valabil, dar fiecare releva o parte dintre aspectele la care ne referim atunci cand vorbim despre administratie publica. Din cele 5 definitii mentionate putem afirma ca administratia publica presupune o gama variata de activitati, este interesata de formularea si implementarea proiectelor de politica publica, este identificata in special cu latura executiva a guvernamantului, difera de sectorul privat, si are un rol decisiv in implementarea si supravegherea respectarii legii  (adaptat Stillman, 1996, p.3).

Analiza administratiei publice poate fi realizata pe mai multe planuri:

Putem privi administratia din prisma activitatilor desfasurate in cadrul institutiilor publice (activitatea rutiniera) – deci avem o perspectiva descriptiva;

De asemenea putem privi administratia pornind de la scopul sau (ce ar trebui sa fie administratia) si constructia sa – designul institutiilor publice, structura administrativa, modele de organizare si functionare etc. In acest caz avem o perspectiva normativa;

Nu in ultimul rand putem privi administratia din prisma ideilor, conceptelor sau principilor (la nivel abstract) care permit o evolutie a doemniului de studiu. In acest sens vorbi de o perspectiva cognitiva.

Dat fiind caracterul interdisciplinar si complex, desigur si abordarile sau paradigmele administratiei publice sunt multiple avand radacini in domenii precum stiintele politice, economie, sociologie, drept, filosofie, etc. Vom aminti 3 dintre aceste paradigme pornind de la clasificarea lui Rosenbloom (1983, p. 219).

Mai intai sunt cei care sustin ca administratia publica trebuie analizata din perspectiva rezultatelor pe care le produce iar metodele aplicate ar trebui sa fie similare cu cele din sectorul privat (abordarea manageriala). O alta perspectiva ar fi aceea care accentueaza caracterul public al administratiei, considerand urmarirea interesului public, reprezentativitatea si responsabilitatea in fata cetatenilor valorile cele mai importante (abordarea politica). A treia perspectiva acorda importanta maxima, normelor si procedurilor legale, administratia fiind vazuta ca executant al legilor si supraveghetorul respectarii lor (abordarea legala).

Abordarea manageriala

Abordarea manageriala in studiul administratiei publice este caracteristica tarilor anglo-saxone si difera in mare parte de perspectiva continentala. In aproape un secol de existenta, abordarea manageriala a suferit schimbari semnificative, astfel ca putem vorbi despre o abordarea manageriala traditionala si o abordarea manageriala moderna.

Abordarea manageriala traditionala

Aceasta abordare porneste de la schimbarile sistemului administrativ american de la sfarsitul secolului XIX, scopul fiind trecerea de la sistemul existent pana atunci – asa numitul „spoil system” – la un sistem bazat pe merit si profesionalism – „merit system”.  Sistemul patronajului sau „spoil system” avea la baza proverbialul „to the victor go the spoils” adica invingatorul primeste intreaga „prada”. In acest context, partidul care castiga alegerile obtinea fraiele administratiei si implicit control absolut asupra componentei acesteia, functiile publice fiind de obicei ocupate de persoanele loiale partidului. Foarte frecvent acestea nu aveau nici un fel de pregatire profesionala pentru a ocupa functii publice. Interesul public era o chestiune in mare parte subiectiva, raportat la modul in care il intelegea cel care ocupa functia publica. Ocuparea unei astfel de functii era vazuta aproape ca un drept al persoanei astfel ca de cele mai multe ori obtinerea unei functii publice insemna mai ales avantaje personale. Principalele acuze aduse acestui sistem au fost coruptia, nepotismul si favoritismul, persoanele numite urmarind de cele mai multe ori interesul personal in detrimentul binelui comunitatii. In ochii reformatorilor cea mai mare problema era influenta politica asupra aparatului administrativ. Primul care insista pentru delimitarea dintre administratie si politica este Woodrow Wilson (1887) in eseul „The Study of Administration” in care precizeaza ca „problemele administrative nu sunt probleme politice”. Ele mai degraba sunt probleme manageriale deoarece administratia publica este un domeniu al bussinessului – „a field of bussiness”.

„Este de datoria studiului administratiei sa descopere, intai, ce activitati poate guvernul realiza cu succes si apoi, cum poate realiza aceste activitati intr-un mod cat mai eficient posibil” (Wilson, 1887)

Frederic Taylor (1911) considerat parintele managementului stintific a fost printre primii care a dezvoltat un set de principii stintifice care aveau ca scop eficientizarea activitatii administratiei. Crezul managementului stintific era ca eficienta manageriala si productivitatea muncii pot fi obtinute urmarind un set de principii manageriale. Un concept nou la acea vreme pe care il introduce Taylor este cel de diviziune a muncii si specializare astfel incat fiecare individ din cadrul organizatiei sa aiba un rol clar definit si distinct de restul.

Caracteristicile abordarii manageriale traditionale
Valori	eficienta si eficacitate; economia resurselor; tendinta de a minimiza diferenta dintre sfera publica si cea privata; dihotomie clara intre sfera politica si cea administrativa.
Structura organizationala	structura birocratica; diviziunea muncii; coordonare prin intermediul ierarhiei; delimitare clara a functiilor si responsabilitatilor fiecarui post in cadrul organizatiei; Proiect: Procesul politico-juridic in Uniunea Europeana Referat: Electoratul roman si optiunea ideologica - votantul de rand reguli si proceduri formale clare; rationalitate; recrutare, promovare si recompensare pe baza rezultatelor profesionale; impersonalitate; utilizarea documentelor scrise (memoria organizatiei).
Rolul Individului	impersonalitate in relatia cu indivizii indiferent ca sunt angajatii sau cetatenii; orice fel de emotii sau pareri personale nu vor influenta performanta birocratului; individul trebuie sa se adapteze structurii birocratice nu invers; cetatenii sunt vazuti ca si cazuri; tratament egal indiferent de situatie.
Aspecte Cognitive	administratia publica este vazuta ca o stiinta; studiul administratiei are ca scop oferirea de reguli generale, universal valabile pentru dezvoltarea unor modele care sa confirme notiunile teoretice.

Adaptat dupa David H. H. Rosenbloom, Deborah D. Goldman, Deborah D. Goldman, Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, p. 16-20

Abordarea manageriala moderna. Noul Management Public

Crizele economice repetate de la sfarsitul anilor ’30 au determinat o implicare puternica a statului in cadrul vietii sociale si economice, determinand o crestere substantiala a bunurilor si serviciilor oferite de catre sectorul public si implicit o crestere a dimensiunilor aparatului administrativ. Aceasta transformare a statului – vorbim despre Statul Bunastarii Generale - „Welfare State” –  a fost o solutie salvatoare pentru perioada interbelica si primele doua decenii postbelice. Statul devenise salvatorul „providential” capabil sa rezolve problemele care scapau pietei libere . Totusi inceputul anilor 70 caracterizat de diverse crize economico-sociale a gasit un stat supraincarcat de sarcini, si un sistem administrativ birocratic incapabil sa faca fata noilor conditii. Fenomenul de „supraincarcare”(overload) a administratiei publice manifestat din ce in ce mai acut incepand cu anii ’80 a determinat reorientarea catre sectorul privat pentru aflarea unei solutii. Structura birocratica a administratiei nu mai era potrivita pentru noile conditii economico-sociale (resurse limitate, cerinte crescute ale cetatenilor privind diversitatea si calitatea servicilor publice, flexibilitate, acces sporit etc.). Majoritatea specialistilor criticau inflexibilitatea birocratiei si incapacitatea de adaptare la conditii noi, supradimensionarea aparatului administrativ si implicit cheltuielile mult prea ridicate in conditii de resurse limitate. Unul din punctele nevralgice ale abordarii traditionale, fata de cele legate de risipirea resurselor si structura vetusta si rigida, era impersonalitatea administratiei atat in relatia cu cetatenii cat si in managementul intern al administratiei, functionarii fiind vazuti precum niste rotite intr-un imens mecanism. Modelul birocratic de organizare a administratiei publice se dovedise un model extrem de eficient comparativ cu modelul pe care si-a propus sa il inlocuiasca – asa numitul spoil system – dar nu mai era potrivit noilor cerinte social economice de la sfarsitul secolului XX.

Solutia propusa a fost o noua abordare manageriala care a preluat diverse forme in functie de contextul politic si social al fiecarui stat, dar e etichetat in general ca Noul Management Public. Rhodes descrie Noul Management Public din Marea Britanie (Rhodes 1991, p.1) ca un sistem in care „accentul e pus pe management nu pe politici, performanta si eficienta, reducerea dimensiunilor aparatului birocratic (downsizing), utilizarea cvasi-pietelor si introducerea concurentei in spatiul public, reducerea costurilor, un stil managerial care accentueaza rezultatele nu procesele, utilizarea contractelor de munca pe termen limitat, responsabilizarea functionarilor”. Peste ocean, Noul Management Public se identifica cu ideea de  Reinventing Government a lui Osborne si Gaebler care au o abordare pozitiva asupra guvernului, considerand ca administratia nu trebuie abolita cu totul, ea nu este sursa tuturor relelor, avand un rol esential in functionarea societatii. Dar administratia e nevoita sa se reinventeze pentru a face fata noilor cerinte si provocari pe care societatea le ridica.

Noua abordare mentine accentul pus pe eficienta si rezultate, asa cum era cazul si abordarii traditionale, modificarile majore survin in privinta structurii organizatorice, rolului individului in cadrul organizatiei, relatia cu cetatenii (clienti) si distributia puterii.

Adaptat dupa David H. H. Rosenbloom, Deborah D. Goldman, Deborah D. Goldman, Public Administration: Understanding Management,Politics and Law in the Public Sector, p. 22-26, 1997

Abordarea Politica

O alta perspectiva privind studiul administratiei publice pune in prin plan valorile de baza ale democratiei pluraliste. Wallace Syre (1978, p.201) afirma:

Administratia Publica este in definitiv o problema a teoriei politice; problema fundamentala intr-o democratie este responsabilitatea in fata controlului popular, adica responsabilitatea intregului aparat administrativ in fata oficialilor alesi.

Spre deosebire de abordarea manageriala care incerca sa explice cum ar trebui sa arate si sa functioneze administratia publica, abordarea politica isi are fundamentul in observatiile empirice (Rosenbloom, Kravchuck, 2002, p. 29). Odata ce consideram administratia publica indisolubil legata de sfera publica si de societate, desigur ca si valorile promovate sunt relativ diferite decat cele promovate de abordarile precedente. Abordarea politica porneste de la premisa ca administratia publica ca si domeniu isi trage radacinile din stiintele politice si este indisolubil legata de mecanismele democratiei. Astfel administratia este o oglinda a societatii pe care o reprezinta iar rolul principal este sa oglindeasca cat mai fidel cu putinta imaginea societatii pe care o reprezinta. Valorile dominante sunt reprezentativitate, responsivitate si responsabilitate (accountability) in fata cetatenilor. Acestea sunt dealtfel valori care decurg din principile oricarei democratii constitutionale, de aceea ele trebuie sa se regaseasca in oricare din aspectele activitatii administrative.

Diversitatea si eterogenitatea sociala din cadrul societatii se regaseste (in aceasta abordare) si in cadrul aparatului administrativ. In timp ce abordarea manageriala este ghidata de eficienta si rezultate, abordarea politica subordoneaza aceste chestiuni, responsabilitatii in fata cetatenilor si a respectarii principiilor democratice. Intalnirile cu reprezentantii societatii civile, masuri pentru marirea transparentei administrative, recrutarea si selectia angajatilor tinind cont de diversitatea sociala necesita resurse substantiale; de aceea de cele mai multe ori eficienta este neglijata.

Adaptat dupa David H. H. Rosenbloom, Deborah D. Goldman, Deborah D. Goldman, Public Administration: Understanding Management,Politics and Law in the Public Sector, p. 24-29, 1997

Abordarea Juridica/Legala

Abordarea legala a administratiei publice a prins radacini puternice in special in Europa continentala, in Marea Britanie si SUA fiind eclipsata de celelalte doua abordari. Abordarea juridica are la baza normele si procedurile dreptului administrativ (in special Franta si Germania). In aceasta perspectiva, administratia e vazuta ca un instrument de actiune a statului, insarcinat cu asigurarea legalitatii si ordinii. Abordarea juridica (Chevallier, 1994) se bazeaza pe intelegerea si optimizarea functionarii administratiei prin permanenta referire la texte legale. Raspunsul la problemele administrative sta in legi si reglementari iar administratia reprezinta un domeniu privilegiat al dreptului administrativ, care este principalul instrument de rationalizare si structurare a actiunii administrative. Metodele sunt deductive, pornind de la regula si urmarind ulterior conditiile de aplicare. Este evident ca adeptii acestei abordari privesc cu reticenta abordarile manageriale, reprosandu-le o prea putina consideratie acordata importantei reglementarilor juridice, care sunt sursa primara a legitimitatii administratiei. O alta caracteristica este tendinta de a prelua metodele si procedurile tipice activitatilor judiciare si adoptarea lor in sfera administrativa. In aceasta viziune, scopul suprem al administratiei este protejarea drepturilor si libertatilor individului, acest lucru fiind posibil prin crearea unui cadru legal cat mai cuprinzator si includerea acestor drepturi in actele administrative, legislatie, constitutie. Accentul pus pe respectul fata de lege se traduce in primul rind in eliminarea oricarei actiuni de tip arbitrar care poate leza drepturile cetatenilor. De asemenea tratamentul egal al tuturor cetatenilor reprezinta o alta valoare fundamentala a acestei abordari. In aceasta viziune administratia are rolul unui arbitru impartial chemat sa rezolve posibilele conflicte care pot aparea in societate. Si mai departe, administratia este vazuta ca un instrument menit sa asigure egalitate si echitate in relatia cu cetatenii.

Adaptat dupa David H. H. Rosenbloom, Deborah D. Goldman, Deborah D. Goldman, Public Administration: Understanding Management,Politics and Law in the Public Sector, p. 24-29, 1997