Bugetul public national

BUGETUL PUBLIC NATIONAL

1. Prezentare generala

Considerat veriga centrala a sistemului financiar din cadrul unui stat, bugetul public constituie "expresia unui tip specific de relatii financiare - relatiile bugetare - care se manifesta in procesele formarii, repartizarii si utilizarii fondu­ri­lor bugetare necesare organelor statale de la nivel national si de la nivelul unita­ti­lor sale administrativ-teritoriale"[1].

Structura sistemului bugetar din Romania corespunde structurii organizatorice a statului.

Intr-o alta abordare, bugetul public reprezinta document de baza, avand putere de lege, prin care se stabilesc atat natura si marimea veniturilor ce se utili­zeaza la dispozitia statului, dar si categoriile si nivelul alocatiilor bugetare ce se vor dirija de catre stat pentru finantarea diverselor activitati in cadrul unui exer­ci­tiu bugetar (de regula, un an).

Etimologic, cuvantul buget isi are originea in latinescul "bulgo" - a ca­rui semnificatie este aceea de "punga cu bani". Ulterior, in Franta s-au fo­lo­sit expresiile "bouge" si "bougette", cu sensul de "saculet". In An­glia, prin cuvantul "budget" se intelegea mapa de piele a Cancelarului Tre­zo­re­riei, in care erau aduse la Parlament documentele referitoare la situatia veniturilor si cheltuielilor statului. In tarile romane, folosirea expresiei "buget" s-a introdus prin Regulamentele organice (1831 - 1832), in care se vorbea despre "biudje" sau "bugea".

In privinta continutului bugetului public national (autohton), la acesta face referire atat Constitutia tarii, cat si Legea finantelor publice.

Constitutia Romaniei, in art. 137 arata ca bugetul public national cu­prin­de "bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele locale ale co­mu­nelor, ale oraselor si ale judetelor". Apoi, in Legea privind finantele publice[2] se stipuleaza ca resursele financiare publice se constituie si se gestioneaza printr-un sistem unitar de bugete, si anume: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei sta­tului si bugetele altor institutii publice cu caracter autonom, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale caror rambursare, dobanzi si alte conturi se asigura din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, in conditiile asi­gu­ra­rii echilibrului financiar.

Bugetul statului

Locul cel mai important in cadrul actualului sistem bugetar al Romaniei il detine bugetul de stat[3] care, de altfel, indeplineste un rol major in raport cu cele­lalte bugete componente.

Situatia se explica prin faptul ca in bugetul de stat regasim o pondere apreciabila a veniturilor publice, prin intermediul acestuia finantandu-se impor­tante sectoare si activitati: sanatate, cultura, arta, invatamant, aparare, ordine pu­bli­ca, siguranta nationala etc.

1. Definirea bugetului de stat; principalele teorii privind natura sa juridica si principiile dreptului bugetar

Definit drept actul de stabilire si autorizare a veniturilor si chel­tu­ie­lilor anuale ale statului, bugetul de stat este si "un procedeu tehnico-financiar de fixare si coordonare a veniturilor cu cheltuielile din fiecare an; de asemenea, el este un act de conducere a gestiunii financiare a statului"[4].

Sub aspectul naturii juridice a bugetului de stat, literatura de specialitate vine cu o serie de teorii regasite in prima parte a secolului douazeci. Dintre acestea, le prezentam sintetic pe cele mai importante[5]:

(1) Teoria bugetului de stat act - conditiune de natura admi­nis­tra­ti­va este centrata pe faptul ca in statele moderne, prin bugetele anuale, sunt con­di­tionate atat veniturile cat si cheltuielile publice, sub aspecte partial diferite, dar comune actelor administrative de acest fel.

(2) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului este fondata pe constatarea ca "legea este orice deciziune emanata de la puterea legislativa, iar in imprejurarea in care bugetul statului este o decizie a legislatorului, el este o lege propriu-zisa"[6].

(3) Teoria bugetului de stat lege (si simultan) act administrativ sus­ti­ne, pornind de la deosebirea dintre legea finala si legea materiala, ca bugetul de stat "este lege, in partea lui creatoare de dispozitii generale, si act de admi­nis­tra­tie in partea creatoare de acte individuale si concrete"[7].

Apoi, mai exista unele teorii care considera ca bugetul de stat este "un act de planificare financiara care, in urma adoptarii de catre organul suprem al puterii de stat, printr-o lege emisa in acest scop, dobandeste natura juridica spe­ci­fi­ca de lege"[8], sau mai simplu, "principalul plan financiar anual cu caracter ope­ra­tiv al statului"[9].

Aratam ca, desi este un plan, bugetul de stat are o pregnanta natura juridica de lege, Parlamentul adoptand anual Legea bugetului de stat. Guvernul elaboreaza proiectele bugetului de stat si le supune spre aprobare Parla­men­tului, iar dupa aprobare raspunde de realizarea prevederilor bugetare.

Principiile care stau la baza elaborarii, aprobarii, executarii si incheierii bugetului de stat sunt redate in cele ce urmeaza.

Document online: Unificarea paneuropeana azi Document online: Economia bunastarii si rolul statului in economie - reglementarea preturilor

Principiul universalitatii

- Veniturile si cheltuielile se includ in buget in totalitate, in sume brute.

- Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au stabilite destinatii distincte.

Principiul publicitatii

- Sistemul bugetar este deschis si transparent, acestea realizandu-se prin:

a) dezbaterea publica a proiectelor de buget, cu prilejul aprobarii acestora;

b) dezbaterea publica a conturilor generale anuale de executie a bugetelor, cu prilejul aprobarii acestora;

c) publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor si conturilor anuale de executie a acestora;

d) mijloacele de informare in masa, pentru difuzarea informatiilor asupra continutului bugetului, exceptand informatiile si documentele nepublicabile, prevazute de lege.

Principiul unitatii

- Veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu intr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficienta si monitorizarea fondurilor publice.

- Toate veniturile retinute si utilizate in sistem extrabugetar, sub diverse forme si denumiri, se introduc in bugetul de stat, urmand regulile si principiile acestui buget, cu exceptia celor provenite din venituri proprii si subventii din surse publice, precum si a celor pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului.

- Veniturile si cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic si ale Fondului special al drumurilor publice se introduc in bugetul de stat ca venituri si cheltuieli cu destinatie speciala, urmand regulile si principiile acestui buget.

- In vederea respectarii principiilor bugetare, Guvernul va propune Parlamentului modificarea actelor normative pentru desfiintarea veniturilor si cheltuielilor cu destinatie speciala incluse in bugetul de stat.

Principiul anualitatii

- Veniturile si cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioada de un an, care corespunde exercitiului bugetar.[10]

- Operatiunile de incasari si plati efectuate in cursul unui an bugetar in contul unui buget apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului respectiv.

Principiul specializarii bugetare

- Veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu si se aproba in buget pe surse de provenienta si, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dupa natura lor economica si destinatia acestora, potrivit clasificatiei bugetare.

Principiul unitatii monetare

- Toate operatiunile bugetare se exprima in moneda nationala.

Reguli privind cheltuielile bugetare

- Cheltuielile bugetare au destinatie precisa si limitata si sunt determinate de autorizarile continute in legi specifice si in legile bugetare anuale.

- Nici o cheltuiala nu poate fi inscrisa in bugetele publice si nici angajata si efectuata din aceste bugete, daca nu exista baza legala pentru respectiva cheltuiala.

- In acelasi timp, nici o cheltuiala din fonduri publice nu poate fi angajata, ordonanta si platita daca nu este aprobata potrivit legii si nu are prevederi bugetare.

Limite privind micsorarea veniturilor si majorarea cheltuielilor bugetare

- In cazurile in care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative a caror aplicare atrage micsorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, initiatorii au obligatia sa prevada si mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de venituri sau cresterea cheltuielilor. In acest scop initiatorii trebuie sa elaboreze, cu sprijinul Ministerului Finantelor Publice sau al altor institutii implicate, fisa financiara care insoteste expunerea de motive sau nota de fundamentare, dupa caz, si care va fi actualizata in concordanta cu eventualele modificari intervenite in proiectul de act normativ. In aceasta fisa se inscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie sa aiba in vedere:

a) schimbarile anticipate in veniturile si cheltuielile bugetare pentru urmatorii 5 ani;

b) esalonarea anuala a creditelor bugetare, in cazul actiunilor multianuale;

c) propuneri realiste in vederea acoperirii majorarii cheltuielilor;

d) propuneri realiste in vederea acoperirii minusului de venituri.

- Dupa depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte normative numai in conditiile aratate anterior, dar cu precizarea surselor de acoperire a diminuarii veniturilor sau a majorarii cheltuielilor bugetare, aferente exercitiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul.

Cuprinsul bugetului de stat

Bugetul statului nostru, ca de altfel al oricarui stat, cuprinde in mod constant doua parti, si anume veniturile bugetare si cheltuielile bugetare.

1. Veniturile bugetului de stat

"Veniturile statului sunt o parte pe care fiecare cetatean o da din bunul sau pentru a avea siguranta celeilalte parti ramasa lui, sau de a se bucura deplin de aceasta".

[Montesquieu, "Spiritul legilor", cartea XIII]

Ansamblul resurselor banesti care alimenteaza bugetul de stat constituie sistemul de venituri bugetare.

Veniturile bugetare sunt mijloacele de alcatuire a bugetului de stat care se mobilizeaza in baza unor prevederi legale exprese, edictate de fiecare stat in functie de politica sa economico-financiara privind repartitia produsului intern net si mobilizarea unor surse externe (accesibile)[11].

Constituirea resurselor financiare publice se face pe seama impozitelor, taxelor, contributiilor si veniturilor nefiscale, prelevate de la persoane juridice si fizice, cu luarea in consideratie a potentialului lor economic si a altor criterii sta­bi­lite de lege; apoi, orice suma care se cuvine statului se face venit la bugetul de stat, daca legea nu prevede altfel.

Veniturile nefiscale se refera la dividendele incasate de stat cores­pun­za­tor cotei de capital detinuta de societati comerciale, la platile catre buget din pro­fitul net al regiilor autonome (societatilor nationale), la venituri de la institutii publice etc.

Veniturile de capital se refera la incasarile realizate din valorificarea unor bunuri ale institutiilor publice si din valorificarea stocurilor rezervelor de stat si din mobilizare.

Cheltuielile bugetului de stat

Continutul partii de cheltuieli a bugetului de stat este dat de mai multe categorii de cheltuieli, intre care mai importante sunt cele social-culturale, pentru apa­rare, ordine publica si siguranta nationala, pentru organele puterii de stat, pen­tru cercetare stiintifica, datorie publica etc.

Asemenea cheltuieli (de fapt, cheltuielile publice in general) sunt carac­te­rizate de trei elemente constitutive[12]:

intrebuintarea unei sume de bani;

de catre o persoana juridica (stat, institutie, comuna etc.);

in vederea satisfacerii unei trebuinte publice.

Clasificatia cheltuielilor (desprinsa din clasificatia bugetara care repre­zin­ta gruparea, numerotarea si denumirea legala a veniturilor si cheltuielilor bu­ge­tare) prezinta doua fatete: una functionala si una economica.

In cadrul clasificatiei functionale, cheltuielile bugetare, grupate pe parti, se divizeaza mai departe pe capitole si subcapitole.

Clasificatia economica are menirea sa precizeze speciile si subspeciile de cheltuieli limitativ admise si finantate din bugetul de stat, introducand arti­colele de cheltuieli.

In structura economica, cheltuielile bugetului de stat se impart astfel:

1. Cheltuieli curente, acestea la randul lor fiind divizate dupa cum urmeaza:

a) cheltuieli de personal

b) cheltuieli materiale si servicii

c) subventii

d) prime

e) transferuri

f) dobanzi aferente datoriei publice si alte cheltuieli

g) rezerve

Cheltuieli de capital

3. Imprumuturi acordate

4. Rambursari de credite, plati de dobanzi si comisioane

la credite:

a) rambursari de credite externe

b) plati de dobanzi si comisioane la credite externe

Ordonatorii principali de credite au obligatia sa se incadreze in cheltuielile de personal, numarul maxim de posturi si in structura acestora, prevazute pentru fiecare in legea bugetara anuala, prin stabilirea si comunicarea numarului de posturi, salariilor de baza, indemnizatiilor de conducere si celorlalte elemente ale sistemului de salarizare, prevazute de lege, ordonatorilor secundari, iar acestia ordonatorilor tertiari de credite bugetare.

In bugetul de stat nu pot fi inscrise cheltuieli fara stabilirea resurselor din care urmeaza a fi efectuate; daca in cursul executiei bugetare se fac propuneri de elaborare a unor acte normative a caror aplicare presupune majorarea cheltuie­li­lor aprobate prin buget (sau reducerea veniturilor), initiatorii au obligatia sa pre­vada si mijloacele necesare acoperirii "golului" care s-ar crea astfel.

Cheltuielile prevazute in bugetul de stat reprezinta paliere maximale ce nu pot fi depasite, iar modificarea lor se poate face numai in conditiile legii.

In prezent cheltuielilor bugetare le sunt asimilate chel­tu­ie­lile efectuate din fonduri banesti speciale[13] (pentru sanatate, turism, drumuri etc.) in­tru­­cat si aceste fonduri sunt supuse aprobarii Parlamentului, alaturat bugetului de stat.