Bugetul de stat - concept, principii

bugetul public, act de previziune, prin care se stabileste un raport intre veniturile publice si nevoile sociale, urmarindu-se evitarea inechitatii in repartitia sarcinilor fiscale asupra membrilor societatii;

bugetul public, act de autorizare, un document prin care puterea executiva este imputernicita de puterea legislativa sa cheltuiasca si sa perceapa venituri in raport cu prevederile bugetare;

bugetul, act anual, un plan, limitat la o perioada care sa permita programarea si urmarirea executiei bugetare.

- Legea nr.10/1991, Legea finantelor publice[1] "o mica constitutie financiara", in spiritul noii conceptii financiare;

- Constitutia din anul 1991[2], care consacra Titlul IV, intitulat Economia si finantele publice, domeniului supus analizei noastre;

- Legea nr. 189/1998 privind finantele publice locale[4], ce intareste autonomia administratiei publice locale sub aspectul posibilitatii de a-si dimensiona bugetele locale in functie de nevoile publice locale si de posibilitatile de realizare a veniturilor;

- Legea nr. 19/2000[5] privind sistemul public de pensii si alte drepturi de asigurari sociale, aliniata traditiilor romanesti si nevoii de trecere la un sistem privat de asigurari;

- Legea nr. 500/2002 cu privire la finantele publice[6] ce are si semnificatia unui salt calitativ sub aspectul sistematizarii normelor pe care le contine;

- Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 45/2003 privind finantele publice locale[7] o parghie de baza a noului mecanism economico-financiar;

Dinamica si numarul mare al actelor normative constituie un argument pentru permanenta adaptare a continutului acestora la noile realitati economico-sociale.

Dreptul bugetar grupeaza normele juridice privind cuprinsul si procedura elaborarii, aprobarii, executarii si raportarii bugetelor din sistemul unitar de bugete.

Aplicarea normelor Dreptului bugetar interfereaza, fara a se suprapune, cu normele juridice reglementand celelalte componente structurale ale finantelor publice.

Acestea se aplica tuturor bugetelor din sistemul bugetar, din moment ce legea (500/2002) nu diferentiaza, limitandu-se la a le intitula Principii si reguli bugetare -Capitolul II, Sectiunea 1.

Universalitatea bugetara este complementara principiului anualitatii, permite cunoasterea exacta a politicii si orientarii financiare din fiecare an, cunoasterea si controlul sumei exacte a cheltuielilor publice, precum si a legaturii ce exista intre anumite venituri si cheltuieli, insa conduce la proportii mari ale bugetului public, avand consecinte asupra amplificarii evidentei contabile bugetare.a

- dezbaterea publica a conturilor generale anuale de executie a bugetelor, cu prilejul aprobarii acestora;

- publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor si conturilor anuale de executie a acestora; publicarea in presa locala sau afisarea la sediul autoritatii administratiei publice locale a proiectului de buget local si a contului anual de executie a acestuia;

- mijloacele de informare in masa, pentru difuzarea informatiilor asupra continutului bugetului, exceptand informatiile si documentele nepublicabile, prevazute de lege.

Este interzisa retinerea si utilizarea de venituri in regim extrabugetar si constituirea de fonduri publice in afara bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, bugetelor locale, daca legea nu prevede altfel.

In unele state se practica si principiul pluralitatii bugetare, desprins din posibilitatea ca, pe langa bugetul statului, considerat ca procedeu central sau general, sa fie admise, exceptional, si alte bugete. Se practica, de regula, bugetele extraordinare, bugetele anexa, bugetele autonome etc, numite si "abateri" sau derogari de la acest principiu, ce permit debugetarizarea unor cheltuieli publice.

Anualitatea poate fi exprimata sintetic prin sintagma "Veniturile si cheltuielile bugetare sunt aprobate, in conditiile legii, pe o perioada de un an, care corespunde exercitiului bugetar". Cheltuielile pentru investitii, ce necesita aprobari pentru perioade mai indelungate, nu pot confirma plurianualitatea, ca exceptie de la acest principiu. Atunci cand executarea lor se deruleaza pe parcursul a mai multor ani, partea aferenta unui an bugetar este defalcata si aprobata in legea bugetara anuala sau in hotararea consiliului local, dupa caz. In buget se inscriu, distinct, creditele de angajament (limita maxima a cheltuielilor ce pot fi angajate, in timpul exercitiului bugetar, in limitele aprobate) si creditele bugetare (suma aprobata prin buget, reprezentand limita maxima pana la care se pot ordonanta si efectua plati in cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate in cursul exercitiului bugetar sau si/sau din execercitii anterioare pentru actiuni multianuale, respectiv, se pot angaja, ordonanta si efectua plati din buget pentru celelalte actiuni).

f. Principiul unitatii monetare. Este nou reglementat de o lege si presupune ca toate operatiunile bugetare sa fie exprimate in moneda nationala.

g. Principiul echilibrului bugetar In Romania, echilibrul bugetar nu se mai regaseste printre principiile enuntate in Legea finantelor publice, putand fi extras din ansamblul normelor juridice care fac referire la echilibrul bugetar. Este reglementat ca atare in Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale si are semnificatia egalitatii dintre veniturile si cheltuielile bugetare in cadrul unui exercitiu bugetar, a acoperirii integrale a cheltuielilor unui buget prin veniturile bugetului respectiv.

Echilibrul bugetar trebuie realizat pe intregul parcurs al executiei bugetare, de la adoptarea bugetului, pana la incheierea executiei bugetare, legea oferind solutii pentru echilibrarea celor doua parti ale bugetului. Deficitul bugetului de stat poate fi acoperit prin imprumuturi de stat si prin utilizarea disponibilitatilor aflate temporar in contul general al trezoreriei statului. Pentru bugetul asigurarilor sociale de stat, deficitul curent se acopera din disponibilitatile anului precedent si din fondul de rezerva constituit in cadrul acestui buget. De regula acest buget este echilibrat de la adoptare.

Pentru situatia unui buget excedentar, avem in legea care reglementeaza fiecare tip de buget dispozitii care dau posibilitatea utilizarii resurselor astfel rezultate la sfarsitul anului bugetar, ele fiind diferite pentru fiecare buget din structura sistemului bugetar si respectand ordinea prevazuta de lege; poate fi diminuarea deficitului din anii precedenti, diminuarea datoriei publice, regularizarea cu bugetul statului, in limita subventiilor primite, a transferurilor consolidabile, crearea unui fond de rulment, reportarea sumelor excedentare pe anul bugetar urmator, avand destinatia prevazuta de lege.

In legea noua, trimiterea, pentru elaborarea bugetelor, la "posibilitatile de finantare a deficitului bugetar", subintelege, desigur, asezarea cheltuielior numai in acord cu cifrele de venituri posibil de realizat.

4.1. Natura juridica In cadrul reglementarilor speciale ale dreptului bugetar, intalnim conceptele:

buget public national, compus din: bugetul de stat; bugetul asigurarilor sociale de stat; bugetele unitatilor administrativ-teritoriale (in Constitutia Romaniei).

Veniturile si cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel national, alcatuiesc veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale, care dupa consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, vor evidentia dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, dupa caz

Cum se poate observa, bugetul de stat este parte integranta a bugetului public national, a sistemului unitar de bugete. Prin bugetul de stat sunt aprobate bugetele de venituri si cheltuieli ale urmatoarelor autoritati publice: Camera Deputatilor, Senatul, Administratia Prezidentiala, Curtea Constitutionala, Curtea de Conturi, autoritatile judecatoresti, Consiliul Legislativ, Avocatul Poporului, Consiliul National pentru Studierea Arhivelor Securitatii Statului, Consiliul Concurentei, Administratia publica centrala - Secretariatul General al Guvernului, ministerele, celelalte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate.

Bugetul de stat nu se confunda cu bugetul economiei nationale; in timp ce bugetul de stat este actul care previzioneaza veniturile si cheltuielile statului, bugetul economiei nationale contine elemente privind evolutia intregii economii nationale; cuprinde, pe langa formarea si utilizarea resurselor statului, si informatii previzionale privind productia, repartitia, consumul produsului intern brut dintr-o tara pe o perioada de un an de zile, neavand caracter de lege si nesubstituindu-se bugetului public national.

Bugetul de stat este o lege, intrucat actul prin care se aproba este o lege, adoptata de autoritatea legiuitoare a tarii, Parlamentul, conform art. 72 alin. (1) din Constitutie, avand insa un cuprins adecvat stabilirii veniturilor si cheltuielilor bugetare anuale, cu posibilitatea rectificarii, in functie de necesitatile conjuncturale din fiecare an bugetar.

Intr-o varianta, bugetul de stat ar fi lege doar in sens formal, intrucat este elaborat de Parlament, conform procedurii legislative, nu si in sens material, intrucat legea bugetara contine dispozitii concrete, si nu reguli de drept, cu caracter general, care sa aiba un caracter normativ.

4.2. Procesul bugetar Consta in etape consecutive de elaborare, aprobare, executare, control si raportare ale bugetului si se incheie cu aprobarea contului general de executie a acestuia (art. 2 pct. 36 din Legea nr. 500/2002).

a. Parlamentul Are, potrivit Constitutiei, art. 137, competenta de adoptare a legii bugetului de stat si a legii bugetului asigurarilor sociale de stat; are, potrivit Legii finantelor publice, art. 17, competenta de adoptare a legilor bugetare, legilor de rectificare a bugetelor, elaborate de Guvern in contextul strategiei macroeconomice asumate de acesta si legilor contului general anual de executie.

b. Guvernul "Asigura realizarea politicii fiscal-bugetare, care ia in considerare perspectivele economice si prioritatile politice cuprinse in Programul de guvernare acceptat de Parlament". Este organ cu competente generale in cadrul finantelor publice, atributiunile sale fiind reglementate in Legea nr. 500/2002.

c. Ministerul Finantelor Este organ central al administratiei de stat de specialitate financiara, atributiunile sale in domeniul finantelor publice fiind stabilite la art. 19 din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice si in actul normativ privind organizarea si functionarea sa, precitat.

d. Ordonatorii de credite Sunt cei care au calitatea de conducatori ai institutiilor publice, asa cum sunt definite la art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002 si art. 2 pct. 39 din Legea nr. 273/2006.

Ordonatorii principali sunt ministrii, conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, conducatorii altor autoritati publice si conducatorii institutiilor publice autonome. In cazurile prevazute de legi speciale, ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali sau persoanele desemnate prin aceste legi.

Ei au competenta de a repartiza creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice ierarhic inferioare, ai caror conducatori sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite, dupa caz, in raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. Pot delega aceasta calitate inlocuitorilor de drept, secretarior generali sau altor persoane imputernicite in acest scop, prin actul de delegare stabilind limitele si conditiile delegarii.

Conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite. Ordonatorii secundari repartizeaza creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice subordonate, ai caror conducatori sunt ordonatori tertiari de credite, in raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.

Ordonatorii tertiari de credite utilizeaza creditele bugetare care le-au fost repartizate, numai pentru realizarea sarcinilor institutiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate si in conditiile stabilite prin dispozitiile legale.

- angajarea, lichidarea si ordonantarea cheltuielilor in limita creditelor bugetare repartizate si aprobate potrivit legii;

- angajarea si utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;

- organizarea si tinerea la zi a contabilitatii si prezentarea la termen a situatiilor financiare asupra patrimoniului aflat in administrare si executiei bugetare;

- organizarea sistemului de monitorizare a programului de achizitii publice si a programului de lucrari de investitii publice;

- organizarea evidentei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenti acestora;

4.2.2. Elaborarea bugetului de stat Elaborarea proiectului se face de Guvern (sistemul initiativei guvernamentale), prin Ministerul Finantelor Publice, ca organ central al administratiei centrale de specialitate financiara. In aceasta etapa, ca si in celelalte, un rol esential il au ordonatorii de credite.

In fapt, proiectul bugetului de stat se realizeaza de catre Ministerul Finantelor Publice, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite

Procedura incepe in cursul anului, trebuie sa se incadreze in calendarul bugetar, incat pana la sfarsitul anului bugetul pentru anul viitor sa fie aprobat. Pentru aceasta etapa, in Legea finantelor publice avem un adevarat "scadentar" al actelor si operatiunilor care concura la elaborarea proiectului bugetului de stat si la aprobarea acestuia.

Tot in aceasta etapa, Ministerul Economiei si Finantelor elaboreaza proiectele bugetelor fondurilor speciale, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, responsabili cu gestionarea fondurilor respective.

In elaborarea partii de venituri si cheltuieli se impune respectarea urmatoarelor cerinte legale:

- legalitatea impunerii, potrivit careia impozitele, taxele si orice alte venituri se inscriu in bugetul de stat numai daca au fost stabilite prin lege (reglementarea, ca atare, prin legea speciala); legea nu a mai retinut cerinta cuprinderii impozitelor si taxelor intr-o lista-anexa la bugetul de stat;

- interzicerea perceperii, sub orice titlu si sub orice denumire, de contributii directe sau indirecte, in afara celor stabilite prin lege.

- nici o cheltuiala nu poate fi inscrisa in buget daca nu exista baza legala pentru aceasta

- o documentare completa, respectarea normelor de evaluare si de calcul al veniturilor si cheltuielilor, a normelor si normativelor de cheltuieli, pentru incadrarea in principiul realitatii bugetare.

Cheltuielile pentru investitii publice si alte cheltuieli pentru investitii care se finanteza din fonduri publice (bugetul statului, din bugetele fondurilor speciale si din credite externe) se cuprind in proiectele de buget pe baza programelor de investitii publice, care se prezinta ca anexa la bugetul fiecarui ordonator principal de credite.

Aprobarea programului de investitii este conditionata de existenta si de avizarea documentatiei tehnico- economice, cu respectarea competentei si a limitelor valorice stabilite prin lege si a notelor de fundamentare, in cazul cheltuielilor asimilate investitiilor.

Termen legal. Proiectul de buget se examineaza si se aproba de catre Parlament, in sedinta comuna a Camerei Deputatilor si a Senatului, pe ansamblu, pe parti, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum si alineate, dupa caz, si pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum si creditele de angajament multianuale. Estimarile pentru urmatorii trei ani au semnificatia informatiilor privind necesarul de finantare pe termen mediu si nu vor face obiectul autorizarii pentru anii bugetari respectivi.

- incredintarea Guvernului de a indruma executia bugetara, comform cifrelor de venituri si cheltuieli din exercitiul bugetar anterior, pana la adoptarea noului buget, limitele lunare de cheltuieli neputand depasi, de regula, 1/12 din prevederile bugetului anului precedent, cu exceptia cazurilor deosebite, temeinic justificate de ordonatorii principali de credite de stat. Solutia juridica oferita pune problema ultraactivitatii legii bugetare;

- incredintarea Guvernului de a indruma executia bugetara, pana la adoptarea noului buget, limitele lunare de cheltuieli fiind de 1/12 din sumele propuse in proiectul de buget, in situatia in care acestea sunt mai mici decat acelea din anul precedent, dupa caz. Aici se pune problema retroactivitatii legii noi, pentru perioada din noul an bugetar, in care bugetul de stat nu a fost aprobat, dar s-au incasat venituri si s-au efectuat cheltuieli.

In realitate, fiecare din cele doua solutii are semnificatia autorizarii legale bugetare, pentru asigurarea unei executii bugetare fara intermitente, pentru continuitatea raporturilor juridice financiare.

Legea bugetara anuala Actul prin care bugetul de stat este aprobat este o lege[10], numita legea bugetara anuala, care prevede si autorizeaza, pentru anul bugetar, veniturile si cheltuielile bugetare, precum si reglementari specifice exercitiului bugetar; are un continut adecvat domeniului de reglementare, specific financiar. Legea bugetara cuprinde:

- la cheltuieli, creditele bugetare determinate de autorizarile continute in legi specifice, in structura functionala si economica a acestora;

- reglementari specifice exercitiului bugetar, de exemplu, precizari privind efectuarea unor cheltuieli, intrebuintarea unor venituri realizate, acoperirea deficitului bugetar, precizari privind plata unor impozite, taxe, unele facilitati fiscale, desigur, toate acestea fiind limitate la o perioada de un an, egala cu anul financiar, precizari privind rectificarea Legii bugetare anuale.

In afara acestor dispozitii, legea bugetara anuala contine si unele Anexe referitoare la:

- sintezele bugetului de stat, bugetelor fondurilor speciale, bugetelor creditelor externe contractate sau garantate de stat si bugetelor fondurilor externe nerambursabile, prin lege;

- sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si criteriile de repartizare a acestora;

Legea bugetara anuala contine atat dispozitii cu caracter general, cat si dispozitii cu caracter cvasigeneral, chiar si individual, justificat de specificul acesteia - program financiar anual.

Executia bugetara reprezinta cea de-a treia etapa in cadrul procedurii bugetare si inseamna "activitatea de incasare a veniturilor bugetare si de efectuare a platii cheltuielilor aprobate prin buget" (art. 2 pct. 24 din Legea nr. 500/2002). Tratarea ca atare a executiei anuale a bugetului de stat presupune abordarea urmatoarelor aspecte, ce trebuie avute in vedere in integralitatea si finalitatea lor:

Executia are la baza repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat, avand semnificatia "programarii" acesteia, in functie de: termenele legale de incasare a veniturilor; termenele si posibilitatile de asigurare a surselor de finantare a deficitului bugetar; perioada in care este necesara efectuarea cheltuielilor.

Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor se aproba de catre Ministrul Economiei si Finantelor si ordonatorii de principali si secundari de credite, dupa diferentierile facute in lege.

Repartizarea trimestriala a veniturilor si cheltuielilor poate fi schimbata, intrucat legea nu o interzice, insa numai pentru situatiile si in conditiile strict prevazute de lege.

Realizarea partii de venituri Realizarea partii de venituri echivaleaza cu incasarea acestora la termenul si in cuantumul legal, fiind totodata si o conditie a relizarii partii de cheltuieli. Nerealizarea poate fi privita sub dublu aspect: fie sub aspectul neconformarii contribuabililor cu privire la dispozitiile fiscale; fie sub aspectul unei planificari, prognozari nerealiste a veniturilor de realizat, acoperirea deficitului bugetar realizandu-se in conditiile reglementarii privind datoria publica, precitata.

Creditele bugetare au regimul juridic instituit prin legea finantelor publice:

- au caracter temporar, fiind aprobate pentru un an de zile, cel al exercitiului bugetar caruia ii sunt afectate;

- creditele bugetare aprobate reprezinta limite maxime ce nu pot fi depasite, angajarea cheltuielilor putandu-se face numai in limita lor;

- creditele bugetare au o destinatie prestabilita prin legea bugetara anuala, ordonatorii de credite avand obligatia de a le angaja si utiliza numai in limita prevederilor si destinatiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice respective si cu respectarea dispozitiilor legale.

- pot fi modificate pe parcursul executiei bugetare (majorare sau diminuare), prin modalitatile (virari, retrageri, anulari, rectificarea legii bugetare, utilizarea fondului de rezerva bugetara aprobat in bugetul de stat), pentru situatiile si in conditiile strict prevazute de lege.[11]

Creditele bugetare nu se confunda cu creditele bancare, fata de care se deosebesc, cel putin, prin:

- reglementarea juridica diferita - legea finantelor publice, respectiv, legislatia bancara;

- aprobare lor cu respectarea unor conditii diferite; creditele bugetare se aproba prin bugetul public (bugetele din sistemul unitar de bugete) si cu respectarea cerintelor stabilite de legea speciala pentru cheltuielile publice (ex. autorizarile continute de legea speciala, limitele de cheltuieli, baza legala pentru cheltuiala respectiva), in timp ce creditele bancare au la baza raporturile contractuale dintre institutia de credit si client, incheiate dupa intocmirea, verificarea si acceptarea de catre institutia de credit a documentatiei de credit la care legea bancara face referire expresa;

- nu sunt supuse restituirii, au un caracter definitiv, in timp ce creditele bancare acordate clientilor persoane fizice sau juridice sunt rambursabile, reprezentand un imprumut de folosinta a unor sume de bani; chiar clasificarea acestora din urma se face din punctul de vedere al perioadei de timp pentru care au fost acordate;

- nu sunt purtatoare de dobanzi, in timp ce dobanda este de natura creditului bancar (toate contractele comerciale sunt oneroase), reprezinta costul folosirii sumelor imprumutate, dat fiind interesul, scopul pentru care au fost acordate; daca nu ar fi ceruta, desi toate contractele comerciale sunt oneroase, am avea un imprumut cu titlu gratuit, care difera de natura creditului bugetar; majorarile de intarziere solicitate pentru utilizarea neconforma a creditului bugetar au o alta natura decat dobanda perceputa de banci, cost al creditului;

- creditele bugetare sunt aprobate pentru destinatii publice, autorizate ca atare prin bugetul public, in timp ce creditele bancare au destinatii private, particulare, stabilite de persoanele creditate inclusiv prin documentele contractuale, in care se consemneaza creditul acordat.

Baza legala a cheltuielilor legale. Efectuarea cheltuielilor publice este conditionata de existenta bazei legale, prin aceasta intelegand:

b. deschiderea de credite bugetare, aprobare comunicata ordonatorului principal de credite de catre MEF prin trezoreria statului, in limita careia se pot efectua repartizari de credite bugetare si plati ce are la baza repartizarea pe trimestre a cheltuielilor bugetare.

Prin "deschidere", creditele bugetare sunt puse la dispozitia ordonatorilor principali de credite care, in exercitarea atributiunilor prevazute de lege, le vor repartiza institutiilor subordonate, in limita dispozitiilor bugetare si vor aproba efectuarea cheltuielilor pentru bugetul propriu al insitutiei pe care o conduc;

Etape in efectuarea cheltuielilor bugetare In procesul executiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg urmatoarele faze:

Executia bugetara se bazeaza pe principiul separarii atributiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite, acesta realizand primele trei faze, pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale institutiei publice respective, de atributiile persoanelor care au calitatea de contabil, acestea realizand plata efectiva a cheltuielilor.

Angajarea este prima etapa in efectuarea unei cheltuieli si are semnificatia incheierii actelor juridice din care rezulta sau ar putea sa rezulte o obligatie pe seama fondurilor publice.

Lichidarea este o faza a executiei cheltuielilor bugetare, in care se verifica existenta angajamentelor, se determina si se verifica realitatea sumei datorate, se verifica conditiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care sa ateste operatiunile respective.

Ordonantarea cheltuielilor este o faza in executia bugetara, in care se confirma ca livrarile de bunuri si de servicii au fost efectuate sau alte creante au fost verificate si ca plata poate fi efectuata.

exercitarea controlului financiar-preventiv si a auditului intern, operatiune certificata prin viza de "control financiar-preventiv" (sunt supuse acestuia toate operatiunile care afecteaza fondurile publice si/sau patrimoniul public, acesta fiind organizat si exercitandu-se conform dispozitiilor de specialiatate);

- existenta actelor justificative, intocmite in conformitate cu dispozitiile legale, care sa confirme exactitatea sumelor de plata, receptia bunurilor si executarea serviciilor, conform angajamentelor legale incheiate, achitarea salariilor si a altor drepturi banesti, plata obligatiilor catre buget, precum si a altor obligatii, potrivit dispozitiilor legale.

Prin atributiunile sale, trezoreria constituie o veriga importanta in lantul circulatiei banesti. In baza reglementarilor aplicabile, trezoreria asigura, in principal, urmatoarele activitati:

- incasarea veniturilor bugetare, trezoreria fiind, practic, "casierul" sectorului public;

- efectuarea platilor dispuse de persoanele autorizate ale institutiilor publice, in limita creditelor bugetare si destinatiilor aprobate potrivit dispozitiilor legale. Prin trimitere la institutiile publice, norma juridica este tot atat de acoperitoare ca si norma juridica abrogata, deoarece intra sub incidenta acestei reglementari tot ceea ce inseamna institutie publica si venit bugetar cuvenit bugetelor ce compun sistemul bugetar;

- efectuarea operatiunilor de incasari si plati privind datoria publica interna si externa rezultata din imprumuturi contractate direct sau garantate de stat, inclusiv a celor privind rambursarea ratelor la scadenta si plata dobanzilor, comisioanelor, spezelor si altor costuri aferente;

- alte operatiuni financiare in contul administratiei publice centrale si locale.

In contabilitatea trezoreriei se evidentiaza toate veniturile statului; pentru urmarirea incasarilor, fiecare trezorerie inscrie in evidentele sale analitice persoanele juridice sau fizice care datoreaza impozite, taxe, contributii si alte sume statului. Un element cu valenta practica in organizarea evidentei din cadrul trezoreriei il are codul fiscal atribuit fiecarui agent economic, cat si celorlalte persoane juridice, cod ce se inregistreaza pe toate documentele prin care se efectuaza plata obligatiilor fiscale.

Prin operatiunile sus mentionate, de plati si incasari, tezaurul face legatura dintre serviciul de venituri si cel al cheltuielilor publice, realizeaza unitatea executiei bugetului, realizaeza executia de casa a bugetului de stat.

In afara acestor operatiuni, prin trezorerie se pot efectua si urmatoarele operatiuni:

- pastrarea disponibilitatilor reprezentand fonduri externe nerambursabile sau contravaloarea in lei a acestora, primite pe baza de acorduri si intelegeri guvernamentale si de la organisme internationale si utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate sau folosirea acestora pe baza de hotarari ale Guvernului, potrivit destinatiei stabilite de donatori sau pentru cheltuieli de capital in sectoarele publice sau economice, dupa caz;

- efectuarea de plasamente financiare din disponibilitatile aflate in contul trezoreriei statului, prin Banca Nationala a Romaniei;

In cadrul acestora pot fi incluse, dar nu cu titlu de plasamente financiare, intrucat au alt regim juridic si

- acoperirea temporara a golurilor de casa inregistrate in bugetele locale, in conditiile legii;

Aceste operatiuni, prin finalitate, subliniaza trasatura subliniata in doctrina financiara pentru trezorerie, de a fi si "bancher al bugetului public", pe langa cea de "rezervor de resurse al statului".

Resursele tezaurului se pastreaza in contul curent deschis la BNR, pe numele Ministerului Economiei si Finantelor. Functionarea contului curent general al trezoreriei statului si inregistrarea operatiunilor in acest cont se stabilesc prin conventii incheiate intre BNR si MEF.

BNR primeste incasarile pentru contul curent general al trezoreriei statului si efectuaza platile in limita disponibilitatilor existente in acest cont, percepe comisioane pentru decontarea operatiunilor prin acest cont si plateste dobanzi pentru disponibilitatile din acest cont.

Au obligatia de a efectua operatiunile de incasari si plati prin contul general al trezoreriei statului toate institutiile publice, indiferent de sistemul de finantare si de subordonare, inclusiv activitatile de pe langa unele institutii publice, finantate integral din venituri proprii; avem in vedere institutiile publice in acceptiunea Legii finantelor publice, art. 2 pct. 30 si a Legii finantelor publice locale, art. 2 pct. 39, precitate.

Contul anual general de executie a bugetului de stat. Incheierea executiei bugetere implica anumite acte si operatiuni, dupa care se elaboreaza contul anual general de executie a bugetului de stat[12].

Contul anual de executie a bugetului de stat este elaborat de Ministerul Economiei si Finantelor, pe baza situatiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite si a conturilor privind executia de casa a bugetului de stat si a bugetelor fondurilor speciale, prezentate de organele care, potrivit legii, au aceasta sarcina, dupa verificarea si analizarea lor, pe care il prezinta apoi Guvernului.

In cadrul acestei etape, Guvernul are competenta de a analiza lucrarile cu privire la acest cont si de a prezenta Parlamentului, pana la data de 1 iulie a anului urmator celui expirat, contul general anual de executie a bugetului statului, precum si celelalte conturi anuale de executie (ale bugetelor care alcatuiesc sistemul bugetar). Contul general anual de executie a bugetului de stat se aproba prin lege dupa verificarea acestora de catre Curtea de Conturi.

Cu ocazia aprobarii contului general anual de executie, se poate aprecia excedentul, deficitul sau situatia de buget echilibrat, dupa caz, stabilit ca diferenta intre veniturile incasate si platile efectuate pana la inchiderea exercitiului bugetar.

Legea noua nu a mai reglementat acoperirea deficitului bugetar inregistrat la finele exercitiului bugetar, competenta de a stabili masuri in acest sens apartinand Parlamentului, ce va proceda in conditiile legii privind datoria publica.

Excedentul definitiv al bugetului de stat poate fi utilizat pentru diminuarea deficitelor din anii precedenti si a datoriei publice.

In situatia unui deficit bugetar, Parlamentul va lua masuri, in conditiile legii privind datoria publica

- orice cheltuiala nerealizata, dar angajata, lichidata si ordonantata in cadrul prevederilor bugetare pana la data de 31 decembrie se va plati in contul bugetului pe anul urmator. Legea realizeaza un plus de claritate acum, reusind sa elimine incertudinile legate de angajarea unor cheltuieli in cursul unu an bugetar si neplatite pana la finele acestuia, cand, de regula, se refuza executarea lor in exercitiul bugetar urmator, aducandu-se ca argument lipsa dispozitiilor bugetare.

Acest efect este intim legat de principiul anualitatii bugetare, motiv pentru care uneori este abordat in cadrul acestuia;

b. creditele bugetare neutilizate pana la sfarsitul anului sunt anulate de drept, ca atare, vor trebui virate bugetului public din care provin, neputandu-se finanta cheltuielile aferente altui exercitiu bugetar; este aici reflectia dispozitiilor art. 47 alin. 2 din Legea finantelor publice, conform carora "creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exercitiului bugetar";

c. excedentele rezultate din executia bugetelor fondurilor speciale, echilibrate prin subventii de la bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile[15], se regularizeaza la sfarsitul exercitiului bugetar cu bugetul de stat, in limita subventiilor primite;

d. disponibilitatile din fondurile externe nerambursabile si cele din fondurile publice destinate cofinantarii contributiei financiare a Comunitatii Europene, ramase la finele exercitiului bugetar in conturile structurilor de implementare, se reporteaza in anul urmator, urmand a fi utilizate cu respectarea Legii finantelor publice si in conditiile acordurilor incheiate cu partenerii externi.

4.3.1. Partea de venituri In bugetul statului sunt colectate cele mai importante impozite si taxe, provenind din ramurile de activitate economica si din acest buget se efectueaza cele mai importante cheltuieli[17]

Prin cuprins, bugetul de stat depaseste sfera administratiei centrale realizata de ministere, fapt ce a justificat inlocuirea denumirii sale initiale, de buget al administratiei centrale de stat cu denumirea de buget de stat[18]

Veniturile si cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel national, alcatuiesc veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale care, dupa consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, vor evidentia dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, dupa caz.

Veniturile bugetare cunosc atat clasificari doctrinare, cat si legale sau oficiale.

In doctrina financiara, veniturile bugetare au fost grupate conform criteriilor:

- provenienta - venituri de la agentii economici; venituri de la persoanele fizice;

- locul acestor venituri - venituri realizate prin redistribuirea veniturilor nete ale agentilor economici; venituri realizate prin redistribuirea veniturilor nete ale populatiei;

- destinatie - destinate bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, bugetelor locale;

Veniturile sunt grupate in bugetul de stat pe baza clasificatiei bugetare, conceputa de Ministerul Economiei si Finantelor in aplicarea principiului universalitatii si al specializarii bugetare. Ca definitie, clasificatia bugetara inseamna gruparea, numerotarea si denumirea legala a veniturilor si cheltuielilor apartinand statului, obligatorie pentru intregul cuprins al bugetului de stat si pentru evidenta bugetara de stat. Clasificatia bugetara este astfel conceputa, incat grupeaza veniturile dupa provenienta, iar cheltuielile, in functie de destinatia lor efectiva. Avem o clasificatie economica (cea bugetara) a cheltuielilor, iar in practica, pe langa aceasta, se foloseste si o clasificatia functionala, in cadrul careia cheltuielile sunt grupate in raport de functiile, sarcinile si obiectivele urmarite de stat prin efectuarea acestora

Conform clasificatiei bugetare - gruparea economica sau legala - veniturile sunt grupate in acest buget astfel:

- fiscale, pe grupe unitare de impozite, acestea constituind sursa financiara de baza, cu caracter permanent, a bugetului de stat: impozitul pe venit, profit si pe castiguri din capital; impozite pe salarii; impozite si taxe pe proprietate; impozite si taxe pe bunuri si servicii; impozit pe comertul exterior si tranzactiile internationale; alte impozite si taxe fiscale;

- nefiscale - veniturile obtinute de stat de la intreprinderile sau de pe domeniile sale, reprezentand prelevari cu caracter nefiscal, incasate in etapa repartitiei primare a venitului national si avand o pondere mai mica - venituri din proprietate; vanzari de bunuri si servicii;

b. Venituri din capital veniturile rezultate din valorificarea unor bunuri ale institutiilor publice, veniturile rezultate din valorificarea stocurilor de rezerva si de mobilizare ale statului; venituri din vanzarea locuintelor construite din fondurile statului; venituri din privatizare; incasari din valorificarea activelor bancare; venituri obtinute in procesul de stingere a creantelor bugetare; venituri din vanzarea unor bunuri apartinand domeniului privat; alte venituri din valorificarea unor bunuri;

In principiu, veniturile ordinare ale statului ar trebui sa acopere integral cheltuielile publice. In cazuri exceptionale, statul apeleaza la venituri extraordinare[19], atunci cand resursele curente nu pot acoperi integral cheltuielile programate; din categoria acestor venituri fac parte imprumuturile de stat, suplimentarea masei monetare aflate in circulatie, instrainarea unor bunuri din proprietatea privata sau chiar a unei parti din rezervele de aur ale statului.

In bugetul statului sunt colectate cele mai importante impozite si taxe, provenind din ramurile de activitate economica si din acest buget se efectueaza cele mai importante cheltuieli[20]

Potrivit art. 2 pct. 8 din Legea finantelor publice, "cheltuielile bugetare sunt sumele aprobate in bugetele prevazute la art. 1 alin. (2)[21], in limitele si potrivit destinatiilor stabilite prin bugetele respective". Cheltuielile bugetare fac parte din cheltuielilor publice, categorie cuprinzatoare, incluzand toate cheltuielile efectuate in interes public-statal, cat si in interesul altor colectivitati publice. Cheltuielilor bugetare le sunt asimilate, potrivit sistemului nostru de drept, cheltuielile prevazute a fi realizate din fondurile banesti speciale[22], aprobate anual de Parlament, ca anexe ale legii bugetului de stat sau ale legii bugetului asigurarilor sociale de stat, dupa caz.

Cheltuielile bugetare constituie unul din domeniile de manifestare a politicii financiare a statului. Ele reflecta optiunile politice ale statului, reprezentand costurile realizarii acestei politici.

Clasificare Diversitatea nevoilor publice a generat o varietate de cheltuieli bugetare, clasificate in doctrina de specialitate si in lege potrivit mai multor criterii.

Clasificarea doctrinara Teoretic, cheltuielile bugetare au fost incadrate pe categorii, potrivit criteriilor:

- cheltuieli care prezinta o avansare de venit national - pentru investitii, constructii, modernizari, considerate si cheltuieli productive;

- cheltuieli de consum de venit national - pentru administratia publica, organele statului si intretinerea institutiilor publice, considerate si cheltuieli neproductive;

- cheltuieli pentru sanatate, invatamant si educatie, asistenta si protectie sociala;

- cheltuieli cu caracter administrativ pentru organele de stat, ordinea publica si fortele armate.

Folosind drept criteriu doar destinatia[23], cheltuielile bugetare au fost grupate in doctrina si astfel:

- ordinea publica, autoritati publice - legislative, executive, judecatoresti, contributii si cotizatii ale statului la organizatii internationale;

- domeniul economic, inclusiv transporturi si comunicatii, precum si cercetare stiintifica de interes economic;

C. Gruparea cheltuielilor pe institutii. Cifrele de cheltuieli grupate si aprobate potrivit clasificatiei economice si functionale se vor regasi, in final, repartizate pe institutii publice, in acceptiunea legii financiare. In ultima instanta, se intocmesc bugete pe ministerele coordonatoare care, la randul lor, repartizeaza fondurile pe institutiile subordonate[25].

Institutiile publice vor utiliza subdiviziunile specifice domeniului lor de activitate si pentru care exista baza legala pentru efectuarea lor, conform art. 3 din Ordinul M.F.P. nr. 1954/2005 pentru aprobarea Clasificatiei indicatorilor privind finantele publice[26]

Factorii cresterii cheltuielilor publice. Determinarea cheltuielilor publice, compozitia si marimea acestora se fac in raport cu politica financiara a statului, ce ofera indicii cu privire la asumarea fiecaruia din rolurile sale la un moment dat, cu respectarea art. 28 din Legea nr. 500/2002.

Cheltuielile publice variaza de la un an la altul, de la o categorie la alta, de la un mandat parlamentar la altul, pe baza urmatorilor factori:

- economici, care vizeaza programele economice guvernamentale pentru dezvoltarea si modernizarea intreprinderilor din patrimoniul public care exploateaza resursele si bogatiile naturale nationale, participarea acestuia la societatile mixte, subventii pentru stimularea exportului, cercetarea stiintifica in domenii de interes major pentru societate;

- sociali, ce implica cheltuieli mai mari pentru categoriile din sectorul public, inclusiv pentru persoanele in varsta si pentru cele care necesita asistenta sociala;

- dezvoltarea infrastructurii, dezvoltarea gospodaririi locale, sistematizarea teritoriului si protectia mediului inconjurator;

- militari, ce necesita sporirea cheltuielilor publice legate de pregatirea militara, desfasurarea conflictelor armate, aderarea la diverse aliante militare, eliminarea efectelor nefavorabile ale razboaielor;

- dezvoltarea retelei de institutii publice - invatamant, sanatate, cultura etc.;

Dinamica cheltuielilor bugetare poate fi si expresia inflatiei monetare, asociata cu sporirea repetata si alerta a preturilor, tarifelor si salariilor, pe fondul unei instabilitati economice - scaderea productiei de bunuri, cresterea deficitelor bugetare si ale balantelor de plati externe.

Cheltuielile bugetare sunt integrate cheltuielilor publice, sursele celor din urma fiind mai largi (ex. din donatii, sponsorizari),

Aderarea Romaniei la Uniunea Europeana impune respectarea de catre Romania a principiilor politicii bugetare comunitare:

2. diminuarea, pe cat posibil, a cheltuielilor neoportune si stabilirea, dupa principii optime a unor criterii, fiind recomandata flexibilitatea cheltuielilor care vizeaza de obicei investitii publice;

3. politica cheltuielilor publice trebuie insotita de politica resurselor financiare publice, prin impozite si taxe netrebuind sa fie afectate economiile populatiei si nici puterea de reinvestire a agentilor economici;

4. in politica bugetara europeana sunt recomandate imprumuturile pe termen lung.

[1] Abrogata.

[2] Republicata, M. Of., Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003.

[3] Abrogata.

[4] Abrogata.

[5] Legea privind sistemul public de pensii si alte drepturi de asigurari sociale de stat, M. Of., Partea I, nr. 140 din 1 aprilie 2000.

[6] M. Of., Partea I, nr. 597 din 13 august 2002.

[7] Abrogata.

[8] M. Of., Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006.

[9] Pentru bugetul asigurarilor sociale de stat, se impune a diferentia intre principiile bugetare enuntate la art. 8 - 13 din Legea finantelor publice, ce i se aplica si principiile reglementate de Legea nr. 19/2000 privind asigurarile sociale de stat, care au in vedere sistemul public de asigurari si nu elaborarea si executia acestuia.

[10] Bugetele din sistemul bugetar se aproba astfel:

a) bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat si bugetele fondurilor externe nerambursabile, prin lege;

b) bugetele institutiilor publice autonome, de catre organele abilitate in acest scop prin legi speciale;

c) bugetele institutiilor finantate partial din bugetele prevazute la lit. a, prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite;

d) bugetele institutiilor finantate integral din bugetele prevazute la lit. a, de catre ordonatorul de credite ierarhic superior al acestora;

e) bugetele institutiilor care se finanteaza integral din venituri proprii, de catre organul de conducere al institutiei publice si cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior;

f) bugetul trezoreriei statului, prin hotarare a Guvernului;

g) bugetele locale, prin hotarare a consiliului local.

Sintagma "legi bugetare" are in vedere: legile de aprobare a bugetelor sus-mentionate, legile de rectificare a acestora, elaborate cel mai tarziu pana la data de 30 noiembrie, legile de aprobare a rezultatelor fiecarui exercitiu bugetar -legea de aprobare a contului general anual de executie a bugetului de stat, legea de aprobare a contului general anual de executie a bugetului asigurarilor sociale de stat.

[11] A se vedea dispozitiile legii finantelor publice.

[12] Pentru o informare completa, a se vedea art. 56-58 din Legea finantelor publice.

[13] Art. 57 din Legea nr. 500/2002.

[14] In urma legii de rectificare a bugetului de stat.

[15] Consolidare - operatiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre doua bugete componente ale bugetului general consolidat, in vederea evitarii dublei evidentieri a acestora (art. 2 pct. 19 din Legea nr. 500/2002).

[16] A se vedea Rada Postolache, Drept financiar, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2009.

[17] Veniturile bugetului Uniunii Europene provin din: prelevari agricole, drepturi vamale, venituri din taxa pe valoarea adaugata, prelevari din venitul national brut al statelor membre, alte resurse si excedentul exercitiului precedent. Pentru dezvoltari, a se vedea J.-L. Sauron, op. cit., p. 350-352.

[18] Prin bugetul de stat sunt aprobate bugetele de venituri si cheltuieli ale urmatoarelor autoritati publice: Camera Deputatilor, Senatul, Administratia Prezidentiala, Curtea Constitutionala, Curtea de Conturi, autoritatile judecatoresti, Consiliul Legislativ, Avocatul Poporului, Consiliul National pentru Studierea Arhivelor Securitatii Statului, Consiliul Concurentei, Administratia publica centrala - Secretariatul General al Guvernului, ministerele, celelalte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate.

[19] Totalitatea acestora alcatuind plafonul de indatorare publica.

[20] Veniturile bugetului Uniunii Europene provin din: prelevari agricole, drepturi vamale, venituri din taxa pe valoarea adaugata, prelevari din venitul national brut al statelor membre, alte resurse si excedentul exercitiului precedent. Pentru dezvoltari, a se vedea J.-L. Sauron, op. cit., p. 350-352.

[21] Alcatuind sistemul bugetar.

[22] Bugetele fondurilor speciale fac parte din sistemul unitar de bugete, fiind mentionate ca atare la art. 1 alin. (2) lit. c) din Legea finantelor publice.

Potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, "Veniturile si cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic si ale Fondului special al drumurilor publice se introduc in bugetul de stat ca venituri si cheltuieli cu destinatie speciala, urmand regulile si principiile acestui buget".

Potrivit art. 78 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, "Bugetele fondurilor speciale aprobate prin legi speciale, care se constituie si se administreaza in afara bugetului de stat si a bugetului asigurarilor sociale de stat, sunt: bugetul Fondului pentru asigurarile sociale de sanatate si bugetul asigurarilor de somaj. Aceste bugete se aproba ca anexa la legea bugetului de stat si, respectiv, la legea bugetului asigurarilor sociale de stat".

[23] Criteriu legal - clasificatia functionala.

[24] Pentru alte criterii de clasificare - administrativ, economic, financiar -, rolul acestora in cadrul reproductiei sociale, clasificarea O.N.U., a se vedea V. Iancu, op. cit., p. 170-172.

[25] T. Mosteanu, op. cit., p. 92.

[26] M. Of., Partea I, nr. 1.176 din 27 decembrie 2005.

Contact \|- ia legatura cu noi -\|
Adauga document \|- pune-ti documente online -\|
Termeni & conditii de utilizare \|- politica de cookies si de confidentialitate -\|
Copyright © \|- 2024 - Toate drepturile rezervate -\|

Finante

Bugetul de stat - concept, principii

1. Conceptul de buget public

Finante

Analize pe aceeasi tema