Modalitatile de iesire din vigoare a actelor administrative

Modalitatile de iesire din vigoare a actelor administrative

1. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea reprezinta operatia de intrerupere temporara a efectelor juridice produse de un act juridic.

Suspendarea actelor administrative este o garantie a asigurarii legalitatii, ce intervine insa in cazuri de exceptie, in situatii limita.

Ea are in vedere fie intreruperea vremelnica a producerii de efecte juridice (ceea ce inseamna ca actul era in vigoare) fie amanarea temporara a producerii de efecte juridice.

Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesara in mai multe situatii cum ar fi: contestarea legalitatii de catre un cetatean, o organizatie nestatala sau o autoritate publica; schimbarea conditiilor de fapt dupa emiterea actului cu implicatii asupra oportunitatii actului; necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele organelor ierarhic superioare emise ulterior; aplicarea unei sanctiuni persoanei fizice care a savarsit o abatere administrativa, clarificarea unor indoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului.

Oricat de mare ar fi sfera acestor cauze, ele nu pot transforma suspendarea intr-o regula a regimului juridic aplicabil actelor administrative asemeni revocarii.

Astfel, suspendarea se deosebeste de revocare sub mai multe aspecte:

In primul rand, revocarea apare ca o regula, in timp ce suspendarea reprezinta o operatie exceptionala.

In al doilea rand, revocarea se dispune cand exista certitudinea ca actul este ilegal, inclusiv sub aspectul oportunitatii, pe cand suspendarea intervine cand exista un dubiu in privinta legalitatii, inclusiv sub aspectul oportunitatii.

In al treilea rand, revocarea atrage incetarea definitiva a producerii de efecte juridice, pe cand suspendarea determina doar incetarea temporara a acestor efecte.

Fata de aceasta pozitie traditionala din doctrina administrativa, in realitate, analiza evolutiei practicii administrative si a jurisprudentei administrative din ultimii ani demonstreaza faptul ca, in timp ce situatiile de revocare a actelor administrative sunt destul de rare, in cazul actiunilor in contencios administrativ sunt tot mai des intalnite cazurile in care reclamantul o data cu introducerea actiunii de anulare a actului administrativ vatamator introduce si o cerere de suspendare in conditiile stabilite de Legea contenciosului administrativ.

Astfel, suspendarea actelor administrative poate interveni in urmatoarele situatii:

a). de drept : in baza unei dispozitii legale sau chiar constitutionale;

b). in baza unui ordin al unui organ ierarhic superior;

c). in baza hotararii de "retractare vremelnica" de catre organul emitent;

d). in baza unei hotarari judecatoresti sau a unei ordonante a Ministerului Public.

In esenta, suspendarea poate fi dispusa prin act juridic dar poate fi si opera legiuitorului, ope legis.

In ce priveste prima situatie de suspendare, vom retine in primul rand, prevederea art.123 alin.5 din Constitutia republicata, potrivit careia, introducerea actiunii prefectului in instanta de contencios administrativ, impotriva unui act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal, va atrage suspendarea de drept a actului.

Un alt exemplu de suspendare in temeiul legii, ni-l ofera Ordonanta Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor care stabileste expres ca, plangerea contravenientului impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii atrage suspendarea executarii actului de sanctionare.

De asemenea, Legea nr.554/2004, actuala lege a contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificata si completata prin Legea nr.262/2007 consacra in raport cu vechea lege din 1990, o reglementare mai ampla institutiei suspendarii executarii actului atacat, prevazand expres ca cererea de suspendare poate sa intervina o data cu declansarea procedurii prealabile, pana la pronuntarea instantei de fond, ea urmand sa fie rezolvata de urgenta si cu precadere, cu citarea partilor. Hotararea prin care se pronunta suspendarea este executorie de drept si poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare, recursul nefiind suspensiv de executare.

In plus, mai precizeaza legiuitorul organic, cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusa si de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.

Pentru a inlatura o practica ce se formase la nivelul instantelor de contencios administrativ, de solutionare a cererii de suspendare, cu renuntarea la introducerea ulterioara a actiunii in anularea actului administrativ, Legea nr.262/2007 a introdus precizarea potrivit careia, in situatia in care persoana vatamata nu introduce actiunea in anularea actului in termen de 60 de zile, suspendarea inceteaza de drept si fara nicio formalitate.

O dispozitie expresa in Legea contenciosului administrativ este consacrata situatiei in care solicitarea suspendarii executarii actului administrativ unilateral este ceruta de reclamant prin actiunea principala.

Potrivit doctrinei, chiar autoritatea emitenta sau autoritatea ierarhic superioara pot suspenda actele administrative emise daca exista dubii cu privire la legalitatea acestora.

Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele administrative ale organelor de detinere si executare a pedepselor.

Spre deosebire de anularea si revocarea actelor administrative care, dupa cum vom vedea, opereaza in cazul in care actele sunt ilegale sau inoportune, suspendarea intervine in situatia in care exista indoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative.

Prin urmare, efectele suspendarii vor inceta fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui in vigoare, ca urmare a stabilirii legalitatii lui.

2. Revocarea actelor administrative

In ce priveste revocarea, aceasta reprezinta operatia juridica prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiinteaza acel act. Cand este pronuntata de organul emitent, revocarea mai este numita si retractare.

Pe aceeasi linie de idei, revocarea este privita ca operatiunea juridica ce poate consta in doua forme de exprimare: retractarea, atunci cand desfiintarea actului se face de autoritatea emitenta si revocarea propriu-zisa, atunci cand desfiintarea actului se face de catre autoritatea ierarhic superioara celei emitente. Evident, in aceasta din urma situatie, este necesar sa existe o astfel de autoritate ierarhic superioara, avand in vedere actuala organizare a administratiei publice, caracterizata mai degraba prin lipsa de subordonare intre autoritati.

Revocarea reprezinta deci, un caz particular al nulitatii dar in acelasi timp, si o regula, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative.

Acest principiu fundamental aplicabil actelor administrative rezulta atat din art.21 si cat si din art.52 din Constitutia republicata, precum si din dispozitiile Legii contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 care mentine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile ce fusese consacrat prin Legea nr.29/1990, vechea lege in materie.

Astfel potrivit art 7 alin.(1) din actuala lege a contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificata prin Legea nr.262/2007, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ individual, trebuie sa solicite autoritatii publice emitente sau autoritatii ierarhic superioare, daca aceasta exista, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte, a acestuia.

Prin aceasta procedura prealabila, legiuitorul a fundamentat dreptul administratiei de a reveni oricand asupra actului emis.

Principiul revocarii actelor administrative a devenit o constanta a dreptului public romanesc, fiind unanim admis de toti specialistii, recunoscut de practicienii din administratia publica dar neprevazut expres, ca atare, in vreun text de lege. Este motivul pentru care, in doctrina actuala a fost subliniata necesitatea consacrarii sale in viitorul Cod de procedura administrativa, aflat in faza de proiect, la nivelul Guvernului,  aspect care ar clarifica o serie de probleme teoretice si ar oferi un criteriu sigur pentru practica administrativa si judecatoreasca.

Desi aparent simpla, revocarea ridica unele probleme speciale, cum ar fi cea a situatiei efectelor juridice deja produse pana atunci sau cea a consecintelor juridice ale efectelor produse, in raport de cauzele care au determinat-o.

In ce priveste conditiile in care trebuie dispusa revocarea, vom retine ca, aceasta trebuie dispusa printr-un act cu cel putin aceeasi forta juridica cu a actului revocat, cu respectarea procedurii de emitere si cu admiterea posibilitatii unei actiuni in instanta de contencios administrativ. Ea trebuie motivata. De la aceasta regula, pot apare exceptii, in cazul in care, dupa ce actul a fost emis, au intervenit reguli noi care au modificat procedura de elaborare a acestuia, actul de revocare urmand sa respecte noile norme procedurale.

Revocarea poate interveni pentru nerespectarea conditiilor generale de legalitate ale actului administrativ, dar in mod special a conditiei specifice referitoare la oportunitate.

Autoritatea emitenta a unui act administrativ poate nu doar sa-l revoce dar si sa-l modifice. Modificarea actelor administrative poate fi facuta de autoritatea emitenta dar si de alte autoritati publice, cum ar fi autoritatea ierarhic superioara sau instanta judecatoreasca competenta, potrivit legii.

In analiza acestei chestiuni trebuie facuta distinctie dupa cum este vorba despre acte administrative de autoritate normative sau individuale. Astfel, actele administrative normative pot fi modificate de regula de catre autoritatea emitenta, dar in conditiile legii si de catre instanta competenta.

Modificarea de catre instanta competenta intervine in  aplicarea prevederii din Legea contenciosului administrativ potrivit careia, instanta solutionand cererea, poate, dupa caz, sa anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ.".

Actele administrative individuale pot fi modificate in principal, de autoritatea emitenta, iar in secundar, de autoritatea administrativa ierarhic superioara precum si, in conditiile legii, de instantele judecatoresti, in acest caz, fiind vorba de evocarea aceleiasi dispozitii din Legea contenciosului administrativ.

La modificarea actelor administrative individuale, trebuie sa se tina seama insa, de principiul drepturilor castigate, astfel incat, dupa modificare, sa nu se creeze o situatie mai rea celui caruia actul i se adreseaza.

Revenind la revocare, cauzele acesteia pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ.

Actele administrative normative sunt intotdeauna si oricand revocabile

Actele administrative individuale sunt in principiu revocabile, cu urmatoarele categorii de exceptii:

a). actele administrative declarate irevocabile printr-o dispozitie expresa a legii;

b). actele administrative cu caracter jurisdictional;

c). actele administrative de aplicare a sanctiunilor corespunzatoare formelor raspunderii din dreptul administrativ;

d). actele administrative de punere in executare a actelor procedurale penale;

e). actele administrative care au dat nastere la contracte civile (in sensul larg al termenului);

f). actele administrative emise ca urmare a existentei unor contracte civile;

g). actele administrative care dau nastere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitatii;

h). actele administrative care au fost executate material.

Deoarece prima categorie se subintelege, iar celelalte trei vor fi abordate in contextul cercetarii altor institutii cu care au directa legatura, ne ocupam in continuare de ultimele patru exceptii, cu precizarea ca acestea sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau din vointa legiuitorului.

Exceptarea actelor administrative care au dat nastere la contracte civile are in vedere raporturile dintre dreptul administrativ si dreptul civil, fiind unul din aspectele esentiale ale acestei corelatii.

In doctrina au fost identificate doua ipoteze: prima, in care contractul civil se incheie pe baza unui act administrativ prealabil intre doi particulari sau intre un particular si o institutie publica si a doua, in care contractul civil se incheie pe baza unui act administrativ prealabil intre doua autoritati ale administratiei publice sau intre o astfel de autoritate si o institutie publica.

In prima ipoteza, contractul incheiat pe baza actului administrativ poate fi reziliat numai pe cale judecatoreasca, actul administrativ fiind irevocabil iar in a doua ipoteza, principiul irevocabilitatii opereaza numai daca autoritatile administratiei publice, respectiv autoritatea administrativa si institutia publica nu sunt subordonate aceleiasi autoritati administrative ierarhic superioare.

In ce priveste insa prima ipoteza, in doctrina exista si o analiza mai nuantata, potrivit careia in unele situatii, contractelor li se poate aplica un regim comandat de dreptul public, iar identificarea acestor situatii se va face de la caz la caz, in concret, tinandu-se cont de litera si spiritul legii. O asemenea pozitie porneste de la premisa ca, in realitate, contractul civil nu este decat un instrument juridic de realizare a sarcinilor organului administratiei publice de la care provine actul administrativ, act pe care "s-a grefat" contractul civil, contractul comercial, contractul individual de munca etc.

Prin urmare, capacitatea de drept civil a partilor contractante este "subordonata" capacitatii de drept administrativ a organului emitent.

Este de fapt, problema prioritatii intre cele doua exigente: siguranta persoanelor particulare in viata juridica, si implicit in raporturile nascute pe baza unui act administrativ si interesul public pe care il are de aparat administratia publica. Admitand "prioritatea administrativului", trebuie sa admitem si dreptul "particularului" de a ataca in contencios administrativ, actul de revocare.

Aceasta categorie de acte exceptate de la principiul revocabilitatii se impune a fi regandita in raport cu noua prevedere a actualei reglementari in domeniul contenciosului administrativ, care stabileste posibilitatea autoritatii publice emitente a unui act administrativ nelegal de a solicita instantei anularea acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. In cazul admiterii actiunii, instanta se va pronunta, daca a fost sesizata prin cererea de chemare in judecata, si asupra validitatii actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor civile produse de acestea. Actiunea poate fi introdusa in termen de un an de la emiterea actului [art.1 alin.(6) din Legea nr.554 cu modificarile si completarile aduse prin Legea nr.262/2007].

O alta exceptie de la exceptie o reprezinta si actele administrative de numire in functii publice din administratia centrala.

Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate de la principiul revocabilitatii, actul administrativ fiind in aceasta situatie "un instrument juridic" strict necesar pentru executarea contractului civil insusi.

Actul administrativ nu poate fi desfiintat decat o data cu contractul si pe caile prevazute de lege in acest scop, nu insa si printr-o revocare din partea organului administratiei publice. Sunt situatiile in care contractul civil preexista legal intre subiecte de drept, care nu fac parte din sistemul "administrativ" al organului ce trebuie sa emita actul.

Actele administrative care au dat nastere la drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate ca acte exceptate se disting dupa cum dreptul subiectiv apare in sfera unui raport juridic administrativ, respectiv, a unui raport juridic civil. In prima categorie intra certificatele de nastere, cartile de identitate, diplomele de absolvire a unor institutii de invatamant superior etc.

Savarsirea unor operatii de fraudare a legii de catre beneficiarii unor astfel de acte va putea atrage insa, ilegalitatea actului, ducand implicit, la posibilitatea revocarii sale.

In cazul drepturilor subiective civile, legea a inteles sa le ocroteasca in mod special, exceptand actul administrativ ce sta la baza lor de la principiul revocabilitatii, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante.

Actele care au fost executate material in mod evident nu mai pot fi revocate deoarece desfiintarea lor nu va putea sterge efectele materiale deja produse.

Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizatiile, care au dat nastere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. Revocarea unei autorizatii de construire dupa ridicarea cladirii, nu ar mai avea nici o valoare.

In legatura cu revocarea autorizatiilor, trebuie facuta distinctie intre autorizatiile impuse de lege, care se caracterizeaza prin faptul ca autoritatea administratiei publice este obligata sa le elibereze la solicitarea celui interesat daca sunt indeplinite conditiile cerute de lege si autorizatiile libere, care se caracterizeaza prin faptul ca autoritatea administratiei publice nu are obligatia de a le elibera, ci poate sa aprecieze oportunitatea emiterii lor.

Astfel, in timp ce prima categorie de autorizatii evocata se bucura de stabilitate mai mare, deoarece autoritatea competenta are obligatia de a le elibera daca cel interesat intruneste conditiile cerute de lege, find deci irevocabile, a doua categorie prezinta un caracter precar si revocabil tocmai datorita dreptului de apreciere de care beneficiaza autoritatea emitenta, beneficiarul unei asemenea autorizatii asumandu-si riscul unor pagube in momentul solicitarii autorizatiei (spre exemplu, autorizatia de exercitare a unei meserii).

Totodata irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la principiul revocabilitatii nu mai poate fi invocata daca ne aflam in prezenta unor acte inexistente, adica a unor acte care nu au avut nici un moment aparenta de legalitate.

Anularea si inexistenta actelor administrative

Principiul legalitatii, principiu fundamental aplicabil administratiei publice impune stricta respectare a dispozitiilor constitutionale, legale si a tuturor actelor normative cu forta juridica superioara, de catre autoritatile administratiei publice.

In dreptul administrativ, ramura a dreptului public, problema nulitatii actelor pe care le adopta sau le emit autoritatile administratiei publice si conducatorii acestora se pune oarecum in alti termeni decat in dreptul privat, in primul rand, datorita existentei mai multor categorii de interese si anume: interesul general, statal, interesul local, al judetelor, oraselor si comunelor precum si interesul individual, adica interesul persoanelor fizice si persoanelor juridice de drept privat, adica al celor administrati.

Legea trebuie sa tina seama de aceste interese si sa le concilieze. Uneori ea declara inexistenta actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea fata de anumite persoane.

Astfel, incalcarea prevederilor legale atrage sanctionarea activitatii ilegale, in concret, a actului administrativ, prin anularea sau inexistenta sa.

Anularea unui act juridic este definita de regula ca reprezentand operatia juridica prin care se dispune desfiintarea acelui act, incetarea definitiva a producerii de efecte juridice de catre acesta.

In doctrina interbelica s-a conturat o teorie a nulitatilor, nuantata, bazata pe gravitatea ilegalitatilor dar si pe diferitele interese aflate in joc.

Fata de preocuparile specialistilor in drept civil si respectiv, in teoria generala a dreptului vizand problema nulitatii, in doctrina postbelica, autorii de drept administrativ au cautat sa lamureasca urmatoarele aspecte:

a). posibilitatea admiterii teoriei nulitatii absolute si a nulitatii relative;

b). posibilitatea admiterii teoriei anulabilitatii;

c). posibilitatea admiterii teoriei inexistentei;

d). raportul dintre nulitate si revocare.

In ce priveste prima problema, raspunsul a fost de regula favorabil, considerandu-se ca nulitatea poate fi absoluta sau relativa in functie de interesul ocrotit de norma incalcata prin actul ilegal sau de gravitatea viciilor de ilegalitate.

In ce priveste teoria anulabilitatii, in raport de gravitatea nerespectarii conditiilor de valabilitate ale unui act administrativ, in doctrina postbelica, un autor a sustinut ca sunt nule acele acte care nu intrunesc conditiile esentiale pentru a lua fiinta si respectiv, anulabile, actele ce contin incalcari de mica insemnatate a conditiilor cerute pentru existenta lor, si care fara a inceta sa fie obligatorii, pot fi contestate pe cale administrativa sau judecatoreasca. Au fost insa si autori care au identificat anulabilitatea cu nulitatea relativa.

In prezent, anulabilitatea este definita ca reprezentand acea forma a nulitatii actelor administrative care se aplica, atunci cand legea o prevede, actelor administrative adoptate sau emise cu nerespectarea acesteia.

In ce priveste teoria inexistentei, aceasta a fost in mod constant, sustinuta de doctrina interbelica si cea postbelica, fiind pe deplin mentinuta si in doctrina actuala.

O problema analizata in doctrina recenta priveste raspunsul la intrebarea daca inexistenta actului administrativ reprezinta un grad de nulitate sau un alt tip de sanctiune a actului administrativ.

In privinta raportului dintre nulitate si revocare, unii autori privesc revocarea ca un caz particular al anularii, iar alti autori o privesc diferit, ca o institutie de sine statatoare.

Legat de distinctia dintre nulitatea in dreptul civil si nulitatea in dreptul administrativ, un autor identifica o serie de deosebiri si anume:

In primul rand, nulitatea in dreptul administrativ este determinata de ilegalitate, iar dupa unele opinii si de neoportunitate (autorul se refera la teza fundamentata de Scoala de drept public de la Bucuresti, mai sus evocata- subl.ns.), in timp ce nulitatea in dreptul civil este antrenata in general, de incalcarea legii.

In al doilea rand, in dreptul administrativ, nulitatea deriva din incalcarea conditiilor de fond sau de forma ale actelor administrative, fara sa mai fie necesara existenta unor prevederi legale exprese in acest sens, cum este regula in dreptul civil.

In sfarsit, in cazul distinctiei dintre nulitatile totale si nulitatile partiale exista unele diferentieri dupa cum actul administrativ este individual sau normativ. Astfel, in cazul actelor administrative normative, nulitatea partiala se poate manifesta afectand numai o parte a actului juridic, adica una sau mai multe norme care contravin normelor cu forta juridica superioara. In ipoteza actelor administrative individuale este mai greu sa se faca o distinctie atat de neta intre nulitatea totala si nulitatea partiala, deoarece actul este unitar prin existenta unei singure cauze si a unui singur obiect, motiv pentru care, de regula, nulitatea nu poate fi decat totala.

Potrivit doctrinei actuale, viciile de ilegalitate care afecteaza actele administrative nu au toate aceeasi gravitate. In plus, uneori, viciul de ilegalitate aduce atingere interesului public, alteori, numai celui particular.

Orice teorie a nulitatii actelor administrative trebuie sa porneasca de la realitatea ca viciile care afecteaza legalitatea acestora nu au toate o valoare egala

Astfel, este firesc sa apreciem ca, nerespectarea unei reguli de fond are o importanta mai mare decat nerespectarea unei reguli de forma, motiv pentru care cauzele de nulitate a actelor administrative pot fi structurate dupa cum ele vizeaza conditii de fond (stabilite prin norme de drept administrativ material) sau conditii de forma (stabilite prin norme de drept administrativ procesual).

Prin urmare, de regula, nerespectarea unor conditii de fond privind continutul actului va atrage nulitatea absoluta a actului administrativ, iar nerespectarea unor conditii de forma va determina nulitatea relativa a acestuia.

Pot exista insa domenii in care nerespectarea unei conditii de forma are o importanta mai mare decat nerespectarea unei conditii de fond . Spre exemplu, art.16 din Ordonanta Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor enumera o serie de mentiuni pe care procesul-verbal de sanctionare a contraventiei trebuie sa le cuprinda, in mod obligatoriu.

Mai mult, in art.17 sunt indicate mentiunile a caror lipsa se prevede expres ca va atrage nulitatea procesului-verbal, nulitate ce poate fi constatata si din oficiu. Este vorba despre mentiunile privind numele, prenumele si calitatea agentului constatator, numele si prenumele contravenientului (iar in cazul persoanei juridice: denumirea si sediul acesteia), fapta savarsita si data comiterii precum si semnatura agentului constatator.

Prin urmare, in cazul lipsei acestor mentiuni ne vom referi la nulitatea absoluta a procesului - verbal, in vreme ce necompletarea altor mentiuni din cele prevazute in art.16 din Ordonanta va atrage doar nulitatea relativa, ele putand fi acoperite de organul competent a solutiona plangerea.

Dispozitia continuta in O.G.nr.2/2001 mai sus enuntata, obliga la nuantarea nulitatii in dreptul administrativ si fundamentarea unei forme agravante a nulitatii si respectiv, unei forme mai usoare, chiar si atunci cand este vorba de nerespectarea unor imperative cu caracter procedural. Sunt aspecte care indreptatesc sa se sustina atat o teorie a delimitarii nulitatii in absoluta si relativa, cat si o teorie a divizarii ei in nulitate si anulabilitate.

Nulitatea absoluta intervine cand se incalca o conditie de legalitate de mare importanta, stabilita in concret, in functie de dispozitiile normelor juridice care contureaza regimul juridic al actului administrativ in discutie.

Anulabilitatea (nulitatea relativa) intervine pentru nerespectarea unei conditii de legalitate de mica importanta.

In lipsa unor dispozitii cu caracter de principiu (a unui Cod de procedura administrativa) suntem de parere ca o distinctie a nulitatii actelor administrative in nulitate absoluta si anulabilitate nu se poate face decat pentru acele materii in care exista precizari exprese ale legii (cum ar fi art.17 din O.G. nr.2/2001).

Dincolo de asemenea prevederi exprese, distinctia dintre nulitatea absoluta si nulitatea relativa nu are nici o relevanta practica, putand fi sustinuta si "teoria unicitatii nulitatii".

Pe aceeasi linie de idei, in doctrina s-a mai aratat ca, nulitatile iau, in general, aspectul nulitatilor absolute deoarece isi gaseste aplicarea principiul sesizarii din oficiu si anularea poate fi hotarata oricand, nici un termen de prescriptie nu limiteaza controlul legalitatii exercitat de autoritatea administrativa emitenta si cea ierarhic superioara.

In doctrina mai recenta, un autor are o pozitie mai nuantata, apreciind ca, o distinctie mai clara intre nulitatea absoluta si nulitatea relativa ar trebui facuta si in dreptul administrativ, pentru a se da posibilitatea oricarei persoane interesate sa ceara constatarea nulitatii actelor administrative prin care se incalca normele legale imperative si implicit interesul public.

Aceasta pozitie este argumentata cu solutii din practica judecatoreasca bazate pe texte legale existente, autorul considerand ca aceasta distinctie mai clara intre nulitatea absoluta si nulitatea relativa ar trebui facuta cel putin sub aspectul cauzelor care determina cele doua tipuri de nulitati si al persoanelor indreptatite sa le evoce in fata instantelor.

O alta problema in materia nulitatii actelor administrative, deja enuntata, porneste de dispozitia Legii contenciosului administrativ, potrivit careia instanta poate decide anularea totala sau partiala a unui act administrativ.

In ce priveste anularea partiala a unui act administrativ, in doctrina se sustine ca, aceasta este in principiu posibila, dar numai daca "partea" din act care a fost anulata nu are o legatura organica si intrinseca cu celelalte dispozitii din act, care pot avea o existenta de sine statatoare si se pot aplica in forma in care au fost adoptate chiar si in lipsa dispozitiilor care au fost anulate, altfel organul competent trebuie sa ia masura anularii totale a actului administrativ, deoarece aceasta masura intervine implicit prin imposibilitatea aplicarii partii din act care nu a fost anulata expres. Alta este situatia in cazul in care actul administrativ nu prezinta nici macar umbra unei aparente de legalitate, el aparand in mod manifest ca ilegal, caz in care ne referim la  inexistenta acestuia.

Teoria actelor juridice inexistente a aparut in doctrina juridica franceza, in a doua jumatate a secolului al XIX-lea, in legatura cu actele de stare civila, in special cu cele de casatorie.

Actele administrative inexistente, departe de a se bucura de o prezumtie de legalitate, sunt lovite de vicii atat de vizibile, incat nimeni nu le poate atribui nici macar un moment caracterul de acte juridice obligatorii.

In cazul actelor administrative inexistente nu mai opereaza prezumtia de legalitate, incalcarea legii fiind atat de evidenta incat oricine o poate sesiza

Cu alte cuvinte, viciul ilegalitatii afecteaza in asa masura actul incat acesta este lipsit de prezumtia de legalitate "ab initio", astfel incat se poate considera ca actul nici nu a luat fiinta.

Prin urmare, nimeni nu poate fi obligat sa se supuna dispozitiilor cuprinse intr-un astfel de act, mai mult, punerea in executare a actului inexistent de catre organele administratiei publice apare ca o cale de fapt (si nu de drept) care atrage raspunderea administratiei publice, respectiv a functionarilor pentru pagubele cauzate.

S-ar parea, la prima vedere, ca notiunea de inexistenta sugereaza lipsa oricarui efect juridic.

Limitele prezumtiei de legalitate nu pot fi stabilite in mod abstract, ci in functie de situatia de fapt, in fiecare caz in parte.

Ca regula a regimului juridic al inexistentei actelor administrative trebuie admis dreptul subiectelor destinatare ale actului administrativ de a se apara in fata oricarei autoritati publice prin invocarea inexistentei.

Corespunzator acestui drept, trebuie admisa existenta obligatiei autoritatilor respective de a constata, utilizand prerogativele de putere publica de care dispun, inexistenta actului administrativ

In doctrina franceza, actele inexistente sunt analizate la categoria actelor necreatoare de drept, inexistenta fiind calificata a fi "mai grava decat nulitatea absoluta" iar in jurisprudenta Consiliului de Stat, actul inexistent este calificat ca fiind "actul cu efecte nule" sau "actul nul si neavenit".

In dreptul administrativ, ratiunea introducerii sanctiunii inexistentei prezinta, spre deosebire de dreptul civil, un mare interes practic.

Intr-adevar, in baza prezumtiei de legalitate, ce caracterizeaza actele administrative, acestea sunt executorii de drept producand efecte pana in momentul desfiintarii lor.

In cazul inexistentei, prin simpla ei constatare, facuta de orice subiect interesat, prezumtia este inlaturata  fara o procedura deosebita, actul neavand nici macar aparenta de legalitate si fiind lipsit de caracterul executoriu.

La ora actuala, inexistenta a devenit chiar o institutie de ordin constitutional daca avem in vedere dispozitiile art.100 alin.1 referitoare la decretele Presedintelui, considerate inexistente in cazul nepublicarii si respectiv, ale art. 108 alin.4 referitoare la actele Guvernului, considerate de asemenea, inexistente in cazul nepublicarii, cu exceptia hotararilor Guvernului cu caracter militar care se comunica numai institutiilor interesate.

In ce priveste organele competente sa constate aceste modalitati de incetare a producerii de efecte juridice de catre un act administrativ, competenta de a constata nulitatea unui act administrativ revine organului ierarhic superior (in baza dreptului de control de care dispune acesta, in virtutea raportului de subordonare) precum si instantelor judecatoresti, in principal, celor de contencios administrativ.

Ministerul Public prin reprezentantii sai poate de asemenea anula, actele ilegale ale organelor administrative de cercetare si urmarire penala, respectiv, ale organelor de administrare a locurilor de detinere si executare a pedepselor.

Inexistenta poate fi constatata de orice subiect interesat, ceea ce inseamna ca prezumtia de legalitate este inlaturata si actul nu are nici macar aparenta de de legalitate, fara sa se puna nici un moment problema caracterului sau executoriu.

O chestiune care prezinta atat un interes teoretic cat mai ales, unul practic se refera la efectele juridice care s-au produs pana la data constatarii, in tot sau in parte, a nulitatii unui act administrativ.

Astfel, in ce priveste efectele nulitatii, indiferent care organ pronunta nulitatea, cauzele pronuntarii acesteia nu pot fi decat anterioare sau concomitente emiterii lui, nefiind de conceput ca un act administrativ sa fie legal emis iar ulterior sa devina ilegal.

De aceea, anularea are de regula, efect retroactiv, actul de anulare stingand efectele actelor anulate. Vor putea fi sterse insa doar efectele juridice, nu si faptele materiale deja savarsite.

Anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost conditionate sub aspectul legalitatii, de existenta acestuia.