Delimitarea domeniului public de domeniul privat. Reflectarea ideii de bun domenial in legislatia romaneasca.

Delimitarea domeniului public de domeniul privat. Reflectarea ideii de bun domenial in legislatia romaneasca.

1. Delimitarea domeniului public de domeniul privat

Orice societate ajunsa intr-un anumit stadiu de organizare presupune ca element obligatoriu al vietii sociale, recunoasterea in afara de bunurile fiecarui individ a unei categorii de bunuri apartinand colectivitatii. Aceste bunuri s-au delimitat cu timpul in doua categorii.

O prima categorie s-a constituit din bunuri asemanatoare celor posedate de indivizi si asupra carora autoritatea publica exercita aceleasi drepturi ca si acestia formand domeniul privat.

O a doua categorie s-a compus din bunurile considerate de mai mare importanta pentru interesele sociale, bunuri ce au fost supuse unor restrictii, pentru a se impiedica deturnarea lor de la scopurile pe care le deserveau, formand domeniul public.

Respectarea intereselor sociale se opune ca bunurile ce constituie domeniul public sa fie instrainate, de aici caracteristica fundamentala a acestora de a fi inalienabile.

In doctrina administrativa interbelica s-a considerat ca domeniul public si domeniul privat alcatuiau domeniul administrativ format astfel din totalitatea bunurilor mobile sau imobile posedate de Stat, judete, comune si stabilimente publice.

Spre deosebire de acesta, domeniul civil era constituit din totalitatea bunurilor apartinand particularilor, aflate in comert, facand obiectul unei proprietati civile.

Fata de o asemenea delimitare, domeniul public era format din totalitatea bunurilor mobile sau imobile, destinate prin natura lor sau printr-o dispozitie legala, in mod permanent, pentru folosirea locuitorilor, destinate uzului public si scoase din circuitul civil.

La randul sau, domeniul privat era format din totalitatea bunurilor mobile si imobile posedate de Stat, judete, comune si alte persoane juridice cu titlu de proprietar.

Desi aparent simpla, delimitarea bunurilor nesusceptibile de apropriere privata dar destinate folosintei tuturor, fata de bunurile domeniului privat si mai apoi, fata de bunurile apartinand domeniului civil, in practica de Stat au aparut in timp nenumarate controverse ce au condus la elaborarea unor teorii diferite, mai ales sub aspectul continutului notiunii si al regimului juridic aplicabil. Diversitatea ideilor exprimate in doctrina romaneasca cu privire la institutia domeniului public, cu efecte in jurisprudenta a dus la identificarea unei sfere mai extinse sau dimpotriva mai restranse a bunurilor apartinand acestuia.

Intr-o lucrare consacrata drepturilor reale, un autor de drept civil face o clasificare a bunurilor in doua categorii si anume: bunuri ce pot fi obiect al proprietatii private si bunuri ce nu pot intruni aceasta conditie, referindu-se la lucrurile care nu apartin nimanui (marea, aerul, lumina soarelui) si la bogatiile publice.

Prin urmare, se considera ca domeniul public cuprinde numai sfera bunurilor ce formeaza bogatiile publice, fara a include in sfera acestora, bunurile care nu apartin nimanui, reiterandu-se astfel, conceptul de bunuri domeniale.

La disputele create in incercarea de a fundamenta o teorie inchegata si unitara cu privire la domeniul public a contribuit si inconsecventa legislatiei datorata utilizarii unor notiuni variate ca de ex. bun public, proprietate publica, proprietate de stat, si bineinteles, domeniu public.

Aceasta veritabila inconsecventa terminologica impune o succinta trecere in revista a modalitatilor de reflectare a ideii de bun domenial in legislatia romaneasca in incercarea de sistematizare a teoriilor evocate pana in prezent.

Evolutia legislatiei romanesti in materie

In vechiul drept romanesc, Domnii Moldovei si Munteniei dispuneau dupa propria vointa, prin hrisoave de danie, de toate regiunile nelocuite ale tarii, pana in anul 1831, neputand fi vorba de un domeniu public de drept administrativ, intrucat din cele mai vechi timpuri, domeniul Statului s-a confundat cu cel al Domnului.

Regulamentele Organice din 1831 si 1832 sunt primele acte juridice care se apropie de o consacrare moderna a ideii de bun public, desi sintagma domeniu public nu va fi inca folosita expres.

Prin reglementarile adoptate in timpul lui Cuza s-a impus institutia domeniului public, fiind consacrata legislativ distinctia dintre domeniul public judetean si respectiv, domeniul public comunal. Astfel, prin Legea de secularizare a averilor manastiresti din 1863, ce a declarat ca toate averile manastiresti din Romania sunt si raman averi ale statului s-a alcatuit domeniul privat al Statului roman. Prin Legea pentru organizarea consiliilor judetene din 1864 s-au stabilit bunurile domeniului public judetean iar prin Legea pentru regularea proprietatii rurale din 1864 s-a creat domeniul public comunal.

Prin Legea de expropriere pentru cauza de utilitate publica din 1864 s-a permis Statului, judetelor si comunelor sa-si mareasca domeniul public pe calea exproprierii, prin declararea unui teren sau unei constructii ca fiind de utilitate publica, cu o justa si prealabila despagubire.

Constitutia din 1866 a folosit atat notiunile de proprietate publica si proprietate privata cat si notiunea de domeniu public, regimul juridic aplicabil domeniului public urmand a fi stabilit si prin raportare la acte normative anterioare, inclusiv la Regulamentele Organice, dupa cum o demonstreaza evocarea unor aspecte din jurisprudenta vremii.

Constitutia din 1923 continea o reglementare mai ampla si mai reusita a acestei institutii, atat sub aspect terminolgic cat si conceptual.

Astfel, art.17 constituia un sediu general al proprietatii si al garantiilor dreptului de proprietate privata; art.18 consacra interdictia pentru straini si apatrizi de a detine terenuri in Romania; art.19 era consacrat proprietatii de stat iar art.20 reglementa domeniul public, precizand ca, acesta era format din "caile de comunicatie, spatiul atmosferic, apele navigabile si flotabile, apele cu forta motrice si acelea ce pot fi folosite in interes public".

Prin urmare, Constitutia din 1923 reglementa doua feluri de proprietati si anume: proprietatea privata si proprietatea publica iar bunurile din sfera proprietatii publice, inclusiv cele avute in vedere de art.19 apartineau domeniului public.

Constitutia din 1938 va prelua in linii generale substanta reglementarii constitutionale anterioare in domeniul proprietatii, cu o serie de imbunatatiri ale tehnicii de redactare, dar si unele modificari ale fondului de idei.

Constitutia din 1938 va cuprinde chiar si o enumerare a bunurilor domeniului public, lasand sa se inteleaga ca proprietatea publica si domeniul public au aceeasi sfera, sfera proprietatii publice cuprinzand si proprietatea de stat, in care statul aparea doar ca persoana juridica de drept public, si nu ca persoana juridica de drept privat.

Prima constitutie adoptata in perioada postbelica, in anul 1948, in noul regim politic instituit, de inspiratie sovietica, a renuntat la notiunea de domeniu public, consacrand ideea de "proprietate de stat, bun al intregului popor".

In dreptul socialist, mult timp notiunea de domeniu public a fost considerata desueta. In realitate, fenomenul juridic al proprietatii publice nu disparuse, dimpotriva devenise atotcuprinzator, avand ca unic titular statul si fiind inlaturata distinctia dintre dreptul public si cel privat. Realitatile juridice fundamentate in ceea ce s-a intitulat societatea socialista, in primul rand, instituirea proprietatii intregului popor asupra mijloacelor de productie, asupra bogatiilor solului si subsolului, asupra majoritatii covarsitoare a terenurilor, nu au mai ingaduit practic, o teorie a domeniului public.

Nici una din cele trei constitutii socialiste nu retine in sfera proprietatii de stat o serie de bunuri pe care regimurile constitutionale anterioare le inclusesera in domeniul public, notiune ce va reveni in legislatie abia in 1973, dar intr-un alt context. De altfel, toate constitutiile socialiste au largit continuu, sfera bunurilor apartinand proprietatii de stat, aceasta forma de proprietate dobandind un caracter dominant.

In doctrina, ca si in legislatie se fundamenteaza treptat, teoria unui "drept real de tip nou"-"dreptul de administrare operativa directa" de care dispuneau unitatile socialiste, detinatoare de bunuri proprietate de stat.

Decretul nr.162/1973 va mentiona pentru prima data expres, sintagma "administrarea domeniului public", aspect care va permite unor specialisti in drept administrativ relansarea teoriei domeniului public

Notiunea de domeniu public ca notiune juridica fundamentala va fi insa "reabilitata" prin legislatia adoptata dupa decembrie 1989, incepand cu Legea fondului funciar si Legea administratiei publice locale, legi anterioare adoptarii Constitutiei din 1991, Constitutie  care, la randul ei, va face o divizare a proprietatii intre proprietatea privata, reprezentand regula si proprietatea publica, reprezentand exceptia

In ceea ce priveste reglementarea constitutionala a proprietatii pot fi avute in vedere doua categorii de dispozitii: dispozitii in care este reglementata expres institutia proprietatii, fiind vorba de art.44 (fostul art.41) si art.136 (fostul art.135) si dispozitii in care regasim proprietatea reglementata implicit, ca de exemplu, art.135, intitulat economia, art.56 referitor la contributiile financiare etc.

Astfel, Constitutia Romaniei din 1991, in forma sa initiala prevazuse doua articole cu privire la proprietate si anume: art.41 ce reglementa in principal, proprietatea privata, cuprins in Titlul II consacrat drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale si art.135 ce reglementa in principal, proprietatea publica, cuprins in Titlul IV consacrat economiei si finantelor publice.

O rigoare stiintifica ar fi presupus ca articolul cu privire la sistemul proprietatii sa fie anterior articolului cu privire la dreptul de proprietate al cetateanului, dar necesitatea ordonarii materiei astfel incat ea insasi sa pledeze pentru acordarea pozitiei centrale a drepturilor fundamentale ale cetatenilor in Constitutie a condus la reglementarea dreptului de proprietate privata, in art.41, anterior reglementarii consacrate proprietatii publice, in art.135.

Analiza sistematica a reglementarilor constitutionale in materia proprietatii trebuie sa porneasca insa de la articolul consacrat proprietatii publice, articol modificat si completat cu ocazia revizuirii din octombrie 2003, devenit art.136, in urma republicarii.