Conditiile actiunii directe in contencios administrativ

Conditiile actiunii directe in contencios administrativ

1. Conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ

In mod traditional, in doctrina administrativa au fost identificate o serie de conditii ale actiunii directe la instanta de contencios administrativ calificate de unii autori, mai ales, dupa modelul doctrinei franceze, drept conditii de admisibilitate ale actiunii in instanta.

Din perspectiva fundamentelor constitutionale si legale actuale ale institutiei pot fi identificate urmatoarele conditii necesare pentru introducerea actiunii:

actul atacat sa fie un act administrativ

- actul sa vatame un drept sau un interes legitim;

- actul sa emane de la o autoritate publica;

- sa fie indeplinita procedura administrativa prealabila;

- actiunea sa fie introdusa intr-un anumit termen;

-actul sa nu fie emis anterior intrarii in vigoare a legii contenciosului administrativ.

Unii autori analizeaza drept conditie a actiunii directe in contencios administrativ, conditia referitoare la calitatea reclamantului, pornind de la dispozitiile art.52 alin.(1) din Constitutia republicata, care are drept titlu marginal, dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica si pun in discutie necesitatea ca reclamantul sa fie o persoana fizica sau o persoana juridica. Cu alte cuvinte, evocand aceasta conditie, doctrina se refera la capacitatea reclamantului de a sta in justitie, aspect de natura procedurala.

In ce priveste prima conditie a actiunii directe in instanta de contencios administrativ, conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ, analiza porneste tot de la continutul art.52 alin.(1) din Constitutia republicata.

Astfel, potrivit acestei dispozitii constitutionale, actiunea in justitie poate fi introdusa atat impotriva unui act administrativ cat si impotriva nesolutionarii in termenul legal a unei cereri, care se subintelege ca poate sa intervina, fie ca urmare a refuzului de a solutiona, fie ca urmare a tardivitatii in solutionare, ceea ce echivaleaza cu tacerea administratiei.

Legea nr.29/1990 admitea actiunea in justitie atat pentru un act administrativ propriu-zis cat si pentru nesolutionarea in termenul legal a unei cereri.

Potrivit actualei reglementari, Legea nr.554/2004, se asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, sau dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul legal, adica situatia cunoscuta in doctrina sub denumirea de tacerea administratiei.

Nesolutionarea in termenul legal a unei cereri este definita ca faptul de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen

In ce priveste refuzul nejustificat de a solutiona o cerere, acesta este calificat ca reprezentand exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cererea unei persoane fiind asimilata refuzului nejustificat si nepunerea in executare a actului administrativ emis ca urmare a solutionarii favorabile a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile.

Astfel, nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, ci doar cel care se intemeiaza pe exces de putere.

Legea actuala a contenciosului administrativ, in art.1 alin.(1) preia sub aspectele sale esentiale, continutul art.52 alin.(1) din Constitutia republicata, potrivit unei tehnici legislative des utilizate.

Intelesul notiunii de act administrativ este insa stabilit intr-un articol distinct, imediat urmator, destinat prezentarii semnificatiei unor termeni.

Astfel, actul administrativ reprezinta actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice.

Aspect foarte important de semnalat, care a deschis o bresa in practica judecatoreasca privitoare la solutionarea conflictelor vizand contractele de concesiune, legea asimileaza actelor administrative, contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea in valoare a bunurilor proprietate publica; executarea lucrarilor de interes public; prestarea serviciilor publice si achizitiile publice. Prin Legea nr.262/2007 s-a mai adaugat: prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ.

Este vorba de sensul larg al notiunii de act administrativ, si nu de sensul restrans al notiunii, de act administrativ unilateral, cu care doctrina administrativa, in mod traditional ne-a obisnuit. In mod evident de-acum, acesta este si sensul in care trebuie interpretata semnificatia notiunii de act administrativ, din art.52 alin.(1) din Constitutia republicata.

O alta problema controversata, deja evocata, se refera la posibilitatea atacarii in contencios administrativ nu doar a actelor administrative individuale ci si a actelor administrative normative.

Spre deosebire de Legea nr.1/1967, Legea nr.29/1990 nu a mai facut nici o diferentiere intre actul administrativ normativ si actul administrativ individual, de unde concluzia ca puteau fi atacate in instanta, in egala masura, orice acte administrative, indiferent in care din aceste doua categorii ar fi intrat.

Constitutia din 1991 in varianta sa initiala a consacrat aceasta formula, referindu-se in general, la actul administrativ, iar dupa revizuire, continutul art.48 devenit art.52 a ramas neschimbat sub acest aspect.

Punctul de vedere conform caruia si actele administrative normative pot fi atacate cu actiune directa la instanta de contencios administrativ a fost sustinut si de Curtea Constitutionala si de Curtea Suprema de Justitie.

In acest sens, Curtea Constitutionala a statuat - mentinand o practica constanta in aceasta privinta -, competenta sectiilor de contencios administrativ ale instantelor judecatoresti de a controla legalitatea actelor normative si individuale ale Guvernului si celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale sau locale, indiferent de materia la care se refera, concluzie care se impune si atunci cand legalitatea actului administrativ priveste nerespectarea insasi a legii fundamentale, fiind emis cu exces de putere, adica cu depasirea limitelor si a conditiilor de exercitare a competentei organului emitent.

Prin urmare, nelegalitatea ca si neconstitutionalitatea actelor administrative nu poate constitui obiect de sesizare a Curtii Constitutionale [cu exceptia ordonantelor Guvernului, al carui control presupune o discutie speciala, data fiind noua configuratie a art.126 alin.(6) din Constitutia republicata], ci doar al instantelor de contencios administrativ.

Identificarea concreta a actului administrativ, - se arata pe deplin intemeiat in doctrina-, este o operatie de apreciere, de investigare a vointei autoritatii emitente, de cercetare a formei pe care o imbraca, pentru a delimita actul administrativ de celelalte acte juridice ale autoritatilor publice si respectiv, de operatiunile tehnico-administrative, neproducatoare de efecte juridice.

Astfel, o problema aparuta in jurisprudenta administrativa de-a lungul vremii a vizat delimitarea actului administrativ de simplele adrese si circulare.

La noi, inca din perioada interbelica, practica judecatoreasca a admis ca simplele ordine si adrese de serviciu nu sunt acte administrative si deci nu pot fi atacate in instanta de contencios administrativ.

Si in prezent o serie de inscrisuri ce poarta denumirea de adresa, certificat, circulara, adeverinta etc. nu produc prin ele insele efecte juridice, nu sunt acte administrative, ci doar operatiuni materiale, tehnice.

Spre exemplu, adresa unui primar prin care ii comunica unui petent demersurile intreprinse in vederea solutionarii cererii sale nu reprezinta un act administrativ producator de efecte juridice prin el insusi.

Fata de aceasta solutie din jurisprudenta, in doctrina administrativa s-au facut doua precizari.

In primul rand, dreptul cetateanului poate fi lezat de o actiune abuziva a unui functionar public, care se prevaleaza de un act administrativ intern al autoritatii respective, situatie in care, nu poate fi acceptata imposibilitatea actiunii impotriva unui asemenea act, pornind de la premisa ca, la ora actuala institutia contenciosului administrativ nu reprezinta doar o parghie de contracarare, prin justitie a administratiei publice, ci si un instrument de garantare a drepturilor cetatenesti, de protectie juridica a cetatenilor.

In al doilea rand, potrivit vechii dar si actualei Legi a contenciosului administrativ, "instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii". Este problema actelor preparatorii, care in perioada interbelica puteau fi atacate odata cu actul sau decizia definitiva data pe baza lor.

In consecinta, judecatorul va trebui sa constate daca actiunea are in vedere: un act administrativ extern, un act administrativ intern, un act preparator al unui act administrativ sau pur si simplu, adrese si note cu caracter pur tehnic-administrativ.

Primele doua categorii pot fi atacate direct, actele preparatorii pot fi atacate odata cu primele categorii iar adresele, notele etc. nu pot face obiectul controlului judecatoresc.

In ce priveste delimitarea actului administrativ de alte acte juridice ale autoritatilor administrative, in practica sectiilor de contencios administrativ s-au ridicat probleme legate de calificarea ca acte administrative a urmatoarelor categorii: actele de desfacere a contractului de munca, deciziile de numire si eliberare din functie, actele de incadrare intr-o alta grupa de munca, actele procedurale de atribuire a locuintelor, actele de expertiza medicala etc.

In ultimii ani au fost adoptate o serie de acte normative (Legea nr.188/1999 privind statutul functionarilor publici, republicata; Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala, republicata; Legea nr.213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia; O.G.nr.2/2001 privind regimul contraventiilor, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr.180/2002 etc.), reglementari care rezolva unele dintre problemele cu care s-a confruntat jurisprudenta administrativa dupa intrarea in vigoare a Legii nr.29/1990 si apoi a Constitutiei din 1991, in forma sa initiala.

Diversificarea tot mai larga a administratiei publice, prestarea unui numar tot mai mare de servicii publice de catre agenti privati, dar mai ales sporirea continua a actelor normative care pentru solutionarea conflictelor aparute in aplicarea normelor ce le contin trimit la instanta de contencios administrativ sunt tot atatia factori care au contribuit la adoptarea unui nou cadru legislativ in materie, Legea nr.29/1990 devenind o "haina prea stramta" pentru realitatile existente.

Actuala lege a contenciosului administrativ obliga ca normele anterioare, fie ca sunt stabilite prin ordonante, ordonante de urgenta, legi ordinare sau legi organice sa se "alinieze" la prevederile sale.

La randul sau, refuzul nejustificat al unei autoritati administrative, ca specie a actului administrativ atacat s-a regasit traditional in legislatia noastra si in egala masura a fost acceptat de jurisprudenta romaneasca.

Astfel, recursul contra tacerii administratiei publice, cum a fost calificat in doctrina clasica franceza a fost expres reglementat in Franta, printr-o lege din anul 1900, fiind preluat la noi, prin Legea din 1905, apoi prin Legea din 1912, ambele referitoare la reorganizarea instantei supreme, deja evocate in contextul prezentarii istoricului institutiei, pentru ca in Legea speciala a contenciosului administrativ din 1925 sa se regaseasca sub formularea "reaua-vointa a administratiei de a rezolva cererea".

Deoarece reaua vointa era greu de dovedit a fost prevazuta o cale de atac aparte si anume, obligarea administratiei de a se pronunta asupra cererii particularului intr-un anumit termen iar daca cererea era respinsa, particularul putea sa atace in contencios administrativ, decizia de respingere atunci cand considera ca este ilegala si ca ii vatama un drept.

In ce priveste drepturile ce puteau fi invocate, in absenta oricarei precizari de natura legislativa, practica judecatoreasca a stabilit doua exceptii si anume: refuzul de a rezolva cereri privitoare la drepturi contractuale si refuzul administratiei de a executa o hotarare judecatoreasca, pe considerentul ca in acest caz, refuzul nu ar putea constitui act de autoritate.

Daca prima exceptie a fost apreciata de marii specialisti ai vremii, ca fiind intemeiata, admiterea celei de-a doua exceptii de catre instanta judecatoreasca a fost criticata, considerandu-se in principal ca, autoritatile administratiei publice sunt obligate sa puna in executare, hotararile judecatoresti.

La randul ei, Legea nr.1/1967 admitea actiunea in justitie si impotriva "refuzului nejustificat al administratiei de stat de a satisface o cerere privitoare la un drept " si impotriva nerezolvarii unei cereri in termenul prevazut de lege.

Pornind de la premisa ca Legea nr.29/1990 identifica regimul juridic al actului administrativ cu cel al refuzului si tacerii administratiei, situatie mentinuta si prin regimul juridic actual, in doctrina s-a apreciat ca, in acest caz, solutia instantei va fi anularea actului sau obligarea autoritatii administrative sa emita actul, certificatul ori alt inscris solicitat.

Prin urmare, in cazul tacerii administratiei, instanta va intra in analiza fondului cererii si daca e intemeiata, va obliga organul administrativ sa o satisfaca si nu doar sa raspunda solicitantului in sens afirmativ sau negativ.

In ce priveste jurisprudenta romaneasca actuala, in aceasta chestiune, cu titlu de exemplu, vom retine ca, instantele de contencios administrativ au admis actiuni, considerand ca refuzul este nejustificat in urmatoarele cazuri: refuzul unui primar de a intocmi un proces verbal de evaluare a unei gospodarii demolate abuziv, pe baza caruia ar fi urmat ca reclamantului sa-i fie achitate despagubirile solicitate, refuzul unui minister de a reincadra o persoana in postul din care fusese abuziv inlaturata, refuzul Bancii Nationale de deschide acreditiv in valuta, refuzul unui primar de anulare a deciziei de instituire a tutelei, refuzul Uniunii Avocatilor din Romania de a reprimi in exercitarea profesiei un avocat cu pensie stabilita in sistemul asigurarilor sociale de stat, refuzul Comitetului Roman pentru Adoptii de a inregistra un minor pe lista copiilor adoptabili, refuzul unitatii judetene de politie de a restitui reclamantului permisul de conducere auto, dupa trecerea unui an de zile, in care nu s-a luat nici o masura etc.

Dintre actiunile respinse pe motiv ca nu fusese vorba despre un refuz nejustificat sau despre incalcarea unui drept, mentionam: refuzul unor autoritati ale administratiei publice de a inscrie sume de bani in bugetul de stat; refuzul unei autoritati administrative de elibera o adeverinta cu formularea indicata de petent; refuzul autoritatii administrative competente de a elibera autorizatia de construire pe un teren aflat in coproprietate, coproprietarul opunandu-se edificarii constructiei; refuzul unor autoritati administrative de a elibera copii dupa acte administrative sau contracte; refuzul unui minister de a emite ordin de numire a unei persoane intr-o functie care nu era prevazuta de lege si de nomenclatorul de functii etc.

2. Conditia ca actul atacat sa vatame un drept sau un interes legitim

In ce priveste cea de-a doua conditie a actiunii directe in contencios administrativ, conditia ca actul sa vatame un drept sau un interes legitim, pana la revizuirea Constitutiei din octombrie 2003, analiza sub aspect doctrinar s-a facut din perspectiva coroborarii art.48 referitor la dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica cu art. 21 referitor la accesul liber la justitie, situat in Capitolul I (Dispozitii comune) din Titlul II consacrat drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale.

Una din completarile aduse alin.(1) al art.52 din Constitutie a fost tocmai consacrarea expresa alaturi de criteriul incalcarii unui drept pentru introducerea actiunii si a criteriului interesului legitim, mult mai usor de demonstrat, sfera intereselor legitime fiind mai larga.

Din perspectiva evolutiei reglementarii vom retine ca, pentru prima data, Legea pentru infiintarea Consiliului de Stat, din 1864 a stabilit conditia vatamarii unor simple interese ale particularilor, inclusiv contra hotararilor ministrilor date cu exces de putere.

Reglementarile din 1905, 1910 si 1912, iar apoi art.107 din Constitutia din 1923 si art.1 din Legea contenciosului administrativ din 1925 s-au referit in mod constant la drepturile incalcate. Acelasi mod de reglementare va fi mentinut si in art.35 din Constitutia din 1965, iar in baza acestuia, in Legea nr.1/1967 privind judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale

La randul ei, Legea nr.29/1990 a folosit expresia "drept recunoscut de lege" pentru ca art.21 din Constitutie, sa stabileasca principiul dupa care "orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime", readucand in actualitate ideea de baza a reglementarii Consiliului de Stat, din 1864.

Legea actuala preia practic fundamentul constitutional al institutiei contenciosului administrativ, continut in art.52 alin.(1) pe care il dezvolta corespunzator

O actiune contra unui act administrativ pe ideea vatamarii unui drept recunoscut de lege reprezinta in subsidiar, si o actiune pe ideea vatamarii unui interes legitim, chiar daca acest lucru nu este mentionat expres in actiune.

Daca in ceea ce priveste notiunea de drept subiectiv, doctrina juridica este destul de bogata, in ceea ce priveste notiunea de interes legitim, ea se afla inca intr-un stadiu al cautarilor doctrinare, desi a fost consacrata expres inca din 1991, prin alin.(1) al art.21 din Constitutie, in forma initiala.

Astfel, dreptul subiectiv a fost definit in doctrina interbelica ca reprezentand "acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o actiune sau o abstentiune, putere recunoscuta si garantata de ordinea juridica, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o actiune in justitie".

In ce priveste considerarea unui interes ca fiind legitim, in doctrina s-a apreciat ca este necesar ca acesta sa-si aiba izvorul si sa fie ocrotit de o prevedere a unei norme juridice scrise sau cutumiare. Din aceasta perspectiva, se sustine ca, pot fi valorificate in justitie numai interese legitime, personale, directe, actuale si juridice, vatamate prin acte administrative de autoritate.

Potrivit legii actuale a contenciosului administrativ, interesul legitim poate fi atat privat, cat si public.

Interesul legitim privat consta in posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat.

Interesul legitim public reprezinta interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice.

Printre categoriile de drepturi incalcate, invocate cel mai adesea in practica judecatoreasca retinem in primul rand, problema dreptului de apreciere apartinand autoritatilor administrative.

Astfel, in aceasta chestiune, din analiza jurisprudentei, in doctrina s-a conturat opinia conform careia, nu poate fi vorba de incalcarea unui drept subiectiv atunci cand administratia incadreaza in urma unui concurs sau atunci cand are de ales intre mai multi solicitanti, in egala masura indreptatiti.

Dimpotriva, in doctrina s-a admis posibilitatea introducerii unei actiuni, in cazul in care administratia, dupa anuntarea concursului si inscrierea candidatilor, numeste fara concurs pe unul dintre acestia sau, dupa derularea concursului, nu-l numeste pe cel care a obtinut cel mai bun rezultat. Este adevarat insa ca, o asemenea optica nu poate fi absolutizata, fiind posibil ca, regulile de desfasurare a concursului, procedura si sistemul de vot etc. sa-i puna pe unii candidati intr-o situatie mai dificila, aspecte care ar putea justifica actiunea acestora nu asupra deciziei in sine, ci asupra actului administrativ intern, de stabilire a regulilor de organizare si de desfasurare a concursului.

O alta categorie de actiuni in contencios administrativ a vizat recunoasterea unui drept subsecvent, ca de exemplu, recunoasterea dreptului la pensie dupa reintegrarea in activitate.

De asemenea, in practica instantelor de contencios administrativ s-au intalnit actiuni vizand drepturile procesuale civile ale unei terte persoane. Cea mai des intalnita speta a reprezentat-o emiterea de autorizatii de constructii in spatii comune ale imobilelor fara acordul celorlalti locatari.

In sfarsit, tot in categoria unor drepturi incalcate, un alt tip de actiuni aparut dupa 1990, inclusiv la nivelul instantelor de contencios administrativ a vizat revendicarea unor imobile trecute in mod abuziv in proprietatea statului.

Desi intre timp, au fost adoptate Legea nr.112/1995 pentru reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatia de locuinte, trecute in proprietatea statului si Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicata, urmare a modificarilor aduse prin Legea nr.247/2005, problemele care s-au ridicat de-a lungul vremii, cu privire la existenta sau inexistenta unui drept subiectiv sau a unui interes legitim isi pastreaza pe deplin actualitatea.

Conditia ca actul atacat sa emane de la o autoritate publica

O a treia conditie a actiunii directe in contencios administrativ se refera la necesitatea ca actul administrativ atacat sa provina de la o autoritate publica.

Astfel, spre deosebire de Legea nr.1/1967, care concepea actul administrativ ca fiind opera exclusiva a organelor administratiei de stat, Legea nr.29/1990 a folosit expresia de "autoritate administrativa" si nu pe cea de organ al administratiei de stat, pentru a se referi la structurile administrative ale caror acte puteau fi atacate in instanta.

Au fost incluse astfel, in aceasta categorie atat autoritatile administratiei publice centrale, cat si autoritatile administratiei publice locale, precum si regiile autonome, institutiile sau dupa caz, societatile comerciale cu capital de stat, in masura in care, potrivit normelor de organizare si functionare, aceste organe dispuneau si de capacitatea de a emite acte administrative.

In esenta, notiunea de autoritate administrativa, consacrata printr-o lege anterioara Constitutiei, a urmarit sa evoce doar autoritatile administratiei publice, fara a fi avute in vedere, si alte autoritati publice, precum cele care exercita clasicele functii ale statului, mai putin functia executiva.

Un an mai tarziu, art.48 din Constitutie, in forma initiala, va consacra dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, largind considerabil sfera autoritatilor emitente si transand astfel, vechea disputa teoretica din doctrina administrativa, aceea de a sti, daca acte administrative pot emite si alte organe ale statului decat cele ale administratiei de stat.

In baza acestei dispozitii, care modifica implicit art.1 din Legea nr.29/1990, prin aplicarea art.150 alin.(1) din Constitutie, consacrat conflictului dintre lege si dispozitiile constitutionale, in vigoare in acea vreme, puteau fi atacate in contencios administrativ, atat actele administrative ale autoritatilor administratiei publice, cat si actele administrative ale altor autoritati publice, din afara puterii executive, apartinand puterii legislative sau puterii judecatoresti.

De altfel, Curtea Constitutionala, prin Decizia nr.97/1997 a prevazut expres, ca, intelesul notiunii de autoritate administrativa din art.1 din Legea nr.29/1990 urmeaza sa se stabileasca prin raportare la notiunea de autoritate publica avuta in vedere de art.48 alin.(1) din Constitutie.

In privinta celorlalte autoritati publice competente sa emita acte administrative cenzurabile in instanta de contencios administrativ trebuia facuta distinctia intre actele de autoritate prin care acestea isi realizeaza competenta (spre exemplu, legi, hotarari, mesaje, in cazul Parlamentului, sentinte sau decizii, in cazul instantelor judecatoresti) si actele de autoritate prin care se realizeaza o activitate administrativa, subsidiara activitatii lor principale.

La randul sau, art.52 din Constitutia republicata va mentine formularea din art.48, referindu-se la autoritati publice, in general.

Fata de toate aceste observatii de doctrina, confirmate de evolutia jurisprudentei in materie, art.2 din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, confera un inteles mai larg notiunii de autoritate publica, definita ca, orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public, fiind asimilate autoritatilor publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica.

Prin urmare, actuala reglementare are in vedere toate categoriile de autoritati publice, legiuitorul intelegand sa procedeze si la o fictiune juridica, asimiland "autoritatilor publice" si structurile care sunt de sorginte privata dar care sunt atrase, fie printr-o dispozitie expresa a legii, fie printr-o autorizatie data de autoritatea administratiei publice competenta, in baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu aceleasi efecte juridice ca autoritatile publice.

4. Conditia ca procedura prealabila sa fie indeplinita

In ce priveste cea de-a patra conditie care trebuie realizata pentru introducerea unei actiuni in contencios administrativ este vorba despre indeplinirea procedurii administrative prealabile, deja pusa in discutie in contextul cercetarii principiului revocarii actelor administrative precum si al controlului administrativ asupra administratiei publice.

In esenta dupa cum ne amintim, in doctrina administrativa se face distinctie intre recursul gratios, constand in obligatia celui care doreste sa introduca o actiune in contencios administrativ de a se mai adresa o data autoritatii emitente si recursul ierarhic, constand in posibilitatea de a se adresa si autoritatii iererhic superioare.

In ce priveste evolutia sub aspect legislativ a acestei proceduri, Legea contenciosului administrativ din anul 1925, prima lege speciala in materie preciza ca, in cazul in care particularul a adresat o cerere administratiei, cererea in justitie se va face dupa expirarea unui termen de 30 de zile de la inregistrarea acesteia de catre autoritatea administrativa sau de la notificarea ei prin portarei si in termen de 30 de zile libere de la aceasta data. Pentru a putea ataca un act administrativ propriu-zis, cererile intemeiate pe art.99 si 107 din Constitutia din 1923 se puteau introduce oricand la Curtea de Apel in circumscriptia careia isi avea domiciliul reclamantul.

Astfel, legea stabilea termene diferite pentru intentarea actiunilor, dupa cum era vorba de o actiune introdusa impotriva unui act administrativ de autoritate sau de o actiune introdusa impotriva tacerii administratiei de a rezolva cererea referitoare la un drept.

Ideea unor termene mai mari intre data emiterii actului si data introducerii actiunii fusese preluata din sistemul francez, in care, prin Legea din 1900 se stabilise termenul de 2 luni, mentinut si la ora actuala.

Legea nr.1/1967 va generaliza termenul de 30 de zile lasat la dispozitia administratiei pentru a indrepta vatamarea produsa, iar in doctrina vremii va permite fundamentarea tezei potrivit careia, in cazul atacarii refuzului nejustificat sau a tardivitatii, actiunea prealabila nu mai este necesara.

Legea nr.29/1990 a mentinut solutia reglementarii anterioare dar a introdus obligativitatea actiunii prealabile si in cazul refuzului nejustificat.

Astfel, potrivit art.5 alin.(1) din Legea nr.29/1990: Inainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat urma sa se adreseze pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand i se comunicase actul administrativ sau la expirarea acestui termen, autoritatii emitente, care era obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta data.

In alineatul final se preciza ca, sesizarea instantei de contencios administrativ, in toate cazurile, nu se va putea face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere.

In plus, pe langa recursul gratios la autoritatea emitenta, art.5 din Legea nr.29/1990 prevedea si posibilitatea unui recurs ierarhic, avand deci un caracter facultativ, la autoritatea ierarhic superioara.

In ce priveste momentul la care recursul gratios se considera introdus, acesta trebuie socotit fie cel al predarii recomandat la oficiul postal inainte de implinirea termenului, fie al primirii mesajului de posta electronica (e-mail), fie al consemnarii in scris a reclamatiei verbale.

In legatura cu natura juridica a termenului de 30 de zile, acesta a fost calificat din perspectiva procedurii civile ca un termen de prescriptie, ca un termen de decadere procesual, si respectiv ca un termen de decadere substantial.

Din perspectiva dreptului public, unii autori au considerat ca termenul de exercitare a actiunii in contencios administrativ nu este nici termen de decadere, nici termen de prescriptie, ci doar un termen pus la dispozitia administratiei pentru a recurge la o noua examinare a actului.

Se concluziona astfel, ca pierderea acestui termen nu afecta dreptul de recurs administrativ ulterior si nici dreptul la actiune in contencios administrativ, daca nu se depasise termenul maxim ingaduit de lege, de un an.

Un asemenea punct de vedere exprimat chiar in baza Legii nr.1/1967 si-a pastrat valabilitatea si in baza Legii nr.29/1990 considerandu-se ca, de vreme ce administratia nu are nici o obligatie juridica, iar cetateanul nu are nici o garantie juridica concreta, este firesc ca pierderea celor 30 de zile sa nu aiba ca efect pierderea dreptului de a sesiza si atentiona administratia.

In raport cu toate aceste probleme aparute in practica administrativa cu efecte in jurisprudenta administrativa, actuala lege a contenciosului administrativ mentine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, desi in doctrina au existat propuneri in sens contrar si chiar proiectul legii a fost redactat in ideea consacrarii caracterului facultativ al acesteia.

In primul rand, plangerea prealabila este definita ca reprezentand cererea prin care se solicita autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dupa caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, in sensul revocarii sau modificarii acestuia.

Potrivit art.7 alin.(1) din lege, astfel cum acesta a fost modificat prin Legea nr.262/2007 "Inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, printr-un act administrativ individual trebuie sa solicite autoritatii publice emitente sau autoritatii ierarhic superioare, daca aceasta exista, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte, a acestuia."

Potrivit unei completari foarte importanta adusa de Legea nr.262/2007, strict necesara: "In cazul actului administrativ normativ, plangerea prealabila poate fi formulata oricand".

Un element de noutate il reprezinta posibilitatea recurgerii la procedura prealabila si in ipoteza in care legea speciala prevede o procedura administrativ-jurisdictionala, iar partea nu a optat pentru aceasta.

Plangerea prealabila se solutioneaza in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede un alt termen, adica in termenul prevazut in contextul definirii nesolutionarii in termenul legal a unei cereri.

In plus, printr-un alineat distinct se prevede posibilitatea introducerii plangerii prealabile si de catre persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia, in limitele unui termen maxim de 6 luni. 

Este vorba de situatia aparuta uneori in practica, in care actul administrativ supus cenzurii instantei nu-l vatama pe cel care beneficiaza de continutul lui, ci pe un tert sau terte persoane. Reglementarea anterioara nu continea vreo dispozitie in aceasta privinta, dar viata a dovedit ca asemenea cazuri pot sa apara, iar actuala lege va consacra expres aceasta posibilitate, chiar din primul sau articol, dupa cum vom arata in ultimul capitol.

Totodata actuala lege precizeaza expres ca, in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici sau al celor care privesc cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau dispozitii din ordonante, precum si in cazul actiunilor indreptate impotriva refuzului nejustificat de a rezolva o cerere sau al faptului de a nu raspunde solicitantului in termenul legal dar si in cazul actiunilor care au ca obiect exceptia de nelegalitate nu este obligatorie procedura prealabila.

In plus, tot ca un element de noutate, legiuitorul prevede posibilitatea introducerii plangerii prealabile in cazul actelor administrative individuale, pentru motive temeinice si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului, termenul de 6 luni fiind calificat expres ca un termen de prescriptie.

5. Conditia ca actiunea sa fie introdusa in termen

In ce priveste cea de-a cincea conditie necesara pentru introducerea unei actiuni in contencios administrativ, conditia ca actiunea sa fie introdusa intr-un anumit termen ea reprezinta o consecinta logica a celei anterioare, fiind deci in stransa conexiune cu procedura prealabila, deoarece se refera la termenul in care actiunea poate fi introdusa la instanta.

Astfel, Legea nr.29/1990 stabilea in alin.(2), (3) si (4) ale art.5, termenul in care se putea face actiunea in justitie si momentul de la care acesta incepea sa curga, diferentiat, dupa cum cel vatamat, se adresase cu recurs la autoritatea emitenta sau la autoritatea ierarhic superioara, respectiv, dupa cum era vorba despre tacerea autoritatii administrative.

Daca cel vatamat se adresase autoritatii emitente, termenul de sesizare a instantei era de 30 de zile de la comunicarea solutiei, iar daca se adresase si autoritatii ierarhic superioare celei emitente, termenul de 30 de zile se calcula de la comunicarea solutiei acestei autoritati.

Daca autoritatea emitenta (sau autoritatea ierahic superioara) nu rezolva reclamatia in termen de 30 de zile, la expirarea acestui termen incepea sa curga termenul de 30 de zile de sesizare a instantei de contencios administrativ.

Raspunsul peste termen era considerat fara relevanta, atata timp cat, sesizarea instantei se putea face de la expirarea termenului in care trebuia rezolvata reclamatia.

In toate cazurile, introducerea actiunii la instanta nu se putea face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cerea.

Analiza naturii juridice a termenului de 30 de zile de sesizare a tribunalului, nu putea fi separata de analiza naturii juridice a termenului de un an, ambele fiind termene de prescriptie.

Desi in faza de proiect a actualei legi fusese propusa solutia unui singur termen, de 6 luni, pentru introducerea actiunii in instanta, ca urmare a sugestiilor formulate de unele instante, in timpul derularii procedurii legislative, in legea adoptata se mentine solutia a doua termene, termenul maxim, de un an, fiind considerat ca un bun castigat de unii practicieni ai dreptului.

Art.11 din lege stabileste un termen general de 6 luni pentru introducerea actiunii, termen calificat expres ca fiind un termen de prescriptie care curge de la: data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila; data comunicarii refuzului nejustificat de solutionare a cererii; data expirarii termenului de solutionare a plangerii prealabile, respectiv, data expirarii termenului legal de solutionare a cererii; data incheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul contractelor administrative.

Totodata, ca si in vechea reglementare, este mentinut termenul de un an de la data comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz, in care poate fi introdusa cererea, pentru motive temeinice, termen calificat expres ca fiind un termen de decadere.

In cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, termenul curge de la data cand s-a cunoscut existenta actului nelegal.

Ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ, care se considera a fi nelegale, pot fi atacate oricand.

Solutia promovata de Legea nr. 554/2004 in ce priveste actiunile impotriva ordonantelor Guvernului este o solutie noua, inedita si prin ea se urmareste crearea posibilitatii celui vatamat prin ordonante ale Guvernului de a declansa un litigiu in instanta de contencios administrativ, care sa-i permita ridicarea exceptiei de neconstitutionalitate, in situatia in care Curtea Constitutionala nu s-a pronuntat deja asupra ordonantelor sau dispozitiilor din ordonante considerate vatamatoare, urmarind obtinerea de despagubiri in cazul constatarii neconstitutionalitatii, prin instanta de contencios administrativ.

Legat de actele administrative cu caracter normativ ignorate sub multiple aspecte in Legea nr.29/1990, legea actuala precizeaza expres ca, acestea pot fi atacate oricand, aspect care prezinta o semnificatie aparte.

In ce priveste cea de-a sasea conditie, ca actul sa nu fie emis anterior intrarii in vigoare a legii contenciosului administrativ, retinem ca, potrivit art.27 din Legea nr.554/2004, cauzele aflate pe rolul instantelor la data intrarii in vigoare a legii vor continua sa se judece potrivit legii aplicabile in momentul sesizarii instantei.