Actele parlamentului: Legea ca act juridic al parlamentului, elaborarea legii, motiunea

Daca parlamentul in ratiunea sa de a fi adopta legi, in practica acestuia s-au impus si alte acte, sub denumiri specifice, precum: regulamente, hotarari, declaratii, motiuni, mesaje, apeluri. Trebuie precizat ca unele acte sunt adoptate numai de o camera parlamentara, autoritatea emitenta. In actele parlamentului exista deosebiri nu numai de denumiri ci si de continut, de forta juridica si, desigur, privind procedurile de adoptare.

In functie de continutul d enorme juridice, actele parlamentului pot fi clasificate in doua categorii: acte cu caracter normativ (legile si regulamentele Camerelor, unele hotarari) si acte cu caracter individual (nenormativ) (motiuni si hotarari care cuprind manifestari de vointa in scopul stabilirii de drepturi si obligatii in sarcina unor subiecte de drept dinainte determinate).

a)      Legea ca act juridic al parlamentului

In mod obisnuit termenul de lege este folosit in doua acceptiuni: o acceptie larga, care exprima orice act normativ si o acceptie restransa, prin care se desemneaza actul juridic al parlamentului. Legea poate fi definita ca o regula generala, scrisa, stabilita de catre puterile publice dupa deliberare, un act care cuprinde reguli generale si obligatorii, sanctionate prin forta de constrangere a statului, atunci cand aplicarea ei nu se realizeaza din convingere, legea este susceptibila de aplicare ori de cate ori se ivesc conditiile prevazute de ipoteza ei. Pentru ca un act juridic sa aiba valoare de lege, el trebuie sa fie adoptat de catre parlament, cu respectarea unor norme de tehnica legislativa.

Din definitia legii desprindem faptul ca aceasta este actul juridic al parlamentului, parlamentul fiind unicul organ legiuitor.

Constitutia Romaniei prin art. 73 alin. (2) stabileste domeniile rezervate reglementarii prin legi constitutionale, acestea fiind cele care privesc revizuirea Constitutiei. Domeniile rezervate legii organice sunt enumerate la art. 73 alin (3): sistemul electoral si Autoritatea Electorala Permanenta; organizarea, functionarea si finantarea partidelor politice; statutul deputatilor si senatorilor si drepturile acestora; organizarea si desfasurarea referendumului; organizarea guvernului si a Consiliului de Aparare al Tarii; regimul starii de mobilizare partiala sau totala si a starii de razboi; regimul starii de asediu si al celei de urgenta; infractiunile, pedepsele si regimul executarii acestora; acordarea amnistiei sau gratierii colective; statutul functionarului public; contenciosul administrativ; organizarea si functionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instantelor judecatoresti, a Ministerului Public si a Curtii de Conturi; regimul general privind raporturile de munca, sindicatele si protectia sociala; organizarea generala a invatamantului; regimul general al cultelor; statutul minoritatilor nationale; reglementarea celorlalte domenii pentru care, in Constitutie se prevede adoptarea de legi organice.

In privinta legilor ordinare, Constitutia nu nominalizeaza anumite domenii, lasand parlamentului aprecierea.

Fata de prevederile exprese ale Constitutiei Romaniei cuprinse in art. 73 alin. (1) se impune clasificarea legilor in legi constitutionale, legi organice si legi ordinare. Aceasta clasificare se realizeaza pe criteriul continutului reglementarilor, dar si pe cel al procedurii de adoptare.

Legile constitutionale sunt legile prin care se revizuieste Constitutia. Sub aspectul continutului ele contin reglementari ale relatiilor sociale fundamentale si care sunt esentiale pentru instaurarea, mentinerea si exercitarea statala a puterii. Sub aspect procedural ele se adopta cu votul a cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere, fiind definitive numai dupa aprobarea lor prin referendum, organizat in cel mult 30 de zile de la data adoptarii proiectului sau a propunerii de revizuire.

Legile organice sub aspectul continutului sunt acele legi care intervin in domeniile rezervate prin art. 73 alin (3) din Constitutie. Sub aspect procedural ele se adopta cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere.

Legile ordinare reglementeaza relatiile sociale de mai mica importanta, iar procedural sunt adoptate cu votul majoritatii membrilor prezenti din fiecare Camera.

b)     Elaborarea legii

Din moment ce legea exprima vointa poporului si este edictata de catre parlament este firesc ca elaborarea ei sa se faca potrivit unei proceduri deosebite, procedura la randul sau stabilita prin Constitutie si lege. In procedura de elaborare a legii intervin, cu titluri diferite, organisme politice, sociale si statale, precum si cetatenii, determinanta este insa participarea parlamentului, autoritatea legiuitoare.

procedura de elaborare a legii cuprinde urmatoarele etape:

• initiativa legislativa;
• sesizarea Camerei competente;
• examinarea si aprovizionarea proiectului de lege de catre comisiile parlamentare;
• includerea proiectului de lege pe ordinea de zi a sedintelor camerelor;
• dezbaterea proiectului de lege pe ordinea de zi a sedintelor camerelor;
• dezbaterea proiectului de lege in plenul fiecarei camere;
• votarea proiectului de lege in fiecare camera;
• medierea (doar pentru legile constitutionale);
• semnarea legii de catre presedintii camerelor;
• promulgarea si publicarea legii;
• aprobarea legii prin referendum (doar pentru legile constitutionale).

Etapa initiativei legislative cuprinde posibilitatea de a propune proiecte de legi sau propuneri de legi corelata cu obligatia parlamentului de a examina, dezbate si a se pronunta asupra acestora. (art. 74 si 75 din Constitutie).

Dreptul la initiativa legislativa este acordat numai anumitor organisme statale sau politice si anume acelor care prin pozitia si competenta lor au in cea mai mare masura posibilitatea cunoasterii realitatilor economice, sociale, culturale si de dezvoltare ale societatii. Sfera subiectelor initiativei legislative are un mare rol in caracterizarea unui sistem constitutional ca democratic sau nedemocratic. In general au initiativa legislativa:camerele parlamentului (diferite fractiuni parlamentare, comisiile parlamentare, deputatii si senatorii), organele de stat cu activitate permanenta (inclusiv sefii de state), guvernul, organul suprem judecatoresc, organizatiile politice sau cetatenesti, cetatenii. In acordarea dreptului de initiativa legislativa trebuie asigurate atat cerintele de tehnicitate, cat si cele democratice.

Referat: Legile lui Murphy - legile entropiei Referat: Zoroastrism (Mazdeism) - religia dualista aparuta in Iran

Pentru ca proiectul de lege sau propunerea legislativa sa ajunga pe agenda de lucru a parlamentului ele trebuie verificate atat sub aspectul continutului reglementarilor, cat si al tehnicilor juridice si al armonizarii (corelarii) cu intreg sistemul de drept. De aceea normele de tehnica legislativa prevad obligatia unor organisme statale de a examina, dezbate, aviza proiectele de legi, inaintea sesizarii parlamentului, deci in faza de conturare a initiativei legislative. Aceasta activitate complexa de examinare si avizare da certitudine ca proiectul de lege reprezinta un text bine alcatuit si util.

Proiectele de lege sau propunerile legislative se depun la presedintele Camerei insotite de avize si de expunerea de motive, numai astfel dreptul de initiativa legislativa se poate considera legal exercitat.

Art. 74 alin. (3) din Constitutie opereaza o distinctie expresa intre initiativa legislativa si efectul sau juridic, respectiv sesizarea Camerelor. Astfel, in functie de continutul normativ al actului juridic de reglementat, initiatorul va trebui sa depuna proiectul sau propunerea legislativa la camera indicata prin art. 75 ca fiind prima Camera sesizata, Camera de reflectie. Aceasta dispune de un termen de cel mult 45 de zile, iar pentru legile de o complexitate deosebita de un termen de cel mult 60 de zile pentru a dezbate si decide cu privire la proiect sau propunere. Cea de a doua Camera calificata de Constitutie drept decizionala, va fi sesizata de prima sau se va sesiza automat la expirarea termenului stabilit pentru prima Camera si va decide definitiv cu privire la proiectul sau propunerea legislativa.

Procedura adoptarii legilor se bazeaza pe principiul clasic al dezbaterilor parlamentare din parlamentele bicamerale, adica pe succesiunea a doua dezbateri cu privire la acelasi proiect sau propunere legislativa. Cum in urma acestui proces pot rezulta diferente intre textele adoptate de cele doua Camere si cum procedura de mediere nu mai face parte din etapele de adoptare a legilor ordinare si organice, pentru solutionarea eventualelor diferente a fost p0revazuta o procedura speciala, care tine seama de specializarea functionala a celor doua Camere.

Examinarea si avizarea proiectelor de legi de catre comisiile parlamentare este o activitate complexa care permite o verificare a continutului si formelor proiectelor de legi. Constitutia si regulamentele nu nuanteaza rolul comisiilor permanente in functie de proiectele de legi. Comisiile parlamentare examinand un proiect de lege pot propune adoptarea sa eventual cu amendamente sau respingerea proiectului. Ele nu pot propune un alt text decat cel prezentat de initiatori. Punctul de vedre al comisiilor parlamentare nu obliga nici pe initiator nici parlamentul. Asupra proiectului hotaraste numai parlamentul afara de cazul in care initiatorul isi retrage proiectul, in conditiile prevazute de lege.

Initiativa legislativa implica obligatia corelativa a Camerei sesizate de a examina si a se pronunta asupra proiectului de lege sau a propunerii legislative, de aceea la intocmirea proiectului ordinii de zi, biroul camerei sau, dupa caz, Comitetul ordinei de zi trebuie sa aiba in vedere proiectele de legi si propunerile legislative inregistrate. Orice proiect depus trebuie supus atentiei Camerei.

Dezbaterile incep prin expunerea de motive facuta de catre initiatorul proiectului de lege. Este ascultat apoi raportul comisiei parlamentare competente. Proiectul este supus in continuare discutiei generale si apoi discutiei pe articole. Fiecarui deputat sau senator i se inmaneaza, in timp util, cate un exemplar tiparit din proiectul de lege si din expunerea de motive. Inainte sau cu ocazia dezbaterilor in plen, deputatii pot propune amendamente, iar daca se discuta textele conventiilor internationale (pentru ratificarea lor) pot propune rezerve sau declaratii. Cu privire la amendamente exista regula de a se cere intotdeauna avizul comisiei parlamentare precum si de a se asculta  initiatorul proiectului de lege.

Votarea ansamblului actului normativ intervine in fiecare Camera, dupa discutia pe articole a proiectului. In sistemul bicameral proiectul de lege trebuie votat de catre ambele Camere.

Medierea si concilierea intervin atunci cand o Camera voteaza un proiect de lege cu modificari fata de cealalta Camera. Art. 151 alin (2) din Constitutie prevede ca daca in procedura de mediere nu se ajunge la un acord, cele doua Camere in sedinta comuna hotarasc cu votul a cel putin trei patrimi8 din numarul deputatilor si senatorilor forma definitiva a legii.

O data votata legea trebuie semnata de catre presedintele Camerei sau in cazul in care sedinta a fost condusa de catre un vicepresedinte de catre acesta. Prin aceasta semnatura se atesta respectarea procedurii de elaborare a legilor.

Dupa votarea sa legea este inaintata sefului de stat pentru promulgare. Sistemul promulgarii legii cunoaste mai multe trasaturi. Promulgarea este actul prin care seful de stat autentifica textul legii, alt fel spus constata si atesta regularitatea adoptarii sale. Promulgarea este o masura discretionara, seful statului fiind obligat sa promulge legea daca ea a fost adoptata regulamentar.

Publicarea legilor prezinta o mare importanta deoarece operatiunea de care este legata intrarea lor in vigoare. De principiu legile intra in vigoare la data publicarii lor oficiale, dar legea poate sa prevada o data la care intra in vigoare, data care poate fi sau anterioara sau posterioara datei publicarii. Unele legi intra in vigoare chiar in momentul adoptarii lor daca prevad expres acest lucru.

Aprobarea legii prin referendum este prevazuta in Constitutie art. 151 alin (3). In temeiul  dispozitiilor constitutionale parlamentul exercitand puterea suverana a poporului are dreptul de a legifera, insa sub controlul permanent al poporului, poporul, ca titular al puterii isi pastreaza dreptul de a se pronunta asupra modului in care parlamentul exercita prerogativele incredintate.

Alte reguli constitutionale privind elaborarea legii:

art. 76 alin. (3) - parlamentul poate adopta proiecte de legi sau propuneri legislative cu procedura de urgenta, din proprie initiativa sau la cererea guvernului.

art. 114 prevede angajarea raspunderii guvernului asupra unui proiect de lege in sedinta comuna a celor doua Camere.

art. 65 prevede situatii in care legile pot fi adoptate numai in sedinte comune ale Camerelor.

Modificarea, suspendarea si abrogarea unei legi se realizeaza tot printr-o lege, adoptata cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor.

Suprematia legii inseamna superioritatea juridica a legii in sistemul de drept, fundamenteaza conformitatea tuturor actelor juridice cu legea.

c)      Regulamentele parlamentare

Potrivit principiului autonomiei regulamentare, fiecare Camera a parlamentului isi adopta un regulament propriu de organizare si functionare, art. 64 alin. (1) din Constitutie. De asemenea, potrivit art. 65 alin. (1) Camera Deputatilor si Senatul cu votul majoritatii membrilor lor, adopta un regulament al sedintelor comune.

Regulamentul este un act normativ supus obligatiei de publicare in M. Of. sub semnatura presedintelui Camerei sau a ambilor presedinti in cazul celui al sedintelor comune.

Regulamentele Camerelor se adopta cu votul majoritatii membrilor fiecarei camere, art. 76 alin (1), aceasta majoritate nu transforma regulamentul in lege, ci urmareste asigurarea reprezentarii cat mai largi a vointelor parlamentarilor in adoptarea actului normativ ce concretizeaza autonomia regulamentara a parlamentului. Ca atare regulamentul parlamentar este o hotarare prin continut, proceduri si locul in piramida normativa.

Cat priveste sfera de reglementare, prin Constitutie se stabilesc reguli clare privind domeniul rezervat reglementarii actelor juridice, in stransa corelare cu locul si rolul autoritatilor emitente. In legatura cu regulamentele parlamentare  din art. 64 al Constitutiei rezulta ca fiecare Camera isi stabileste, prin regulament propriu, organizarea si functionarea.

Din examinarea art. 73. alin (3) lit. c) din Constitutie rezulta ca problemele privind statutul parlamentarilor sunt de domeniul legii si nu al regulamentului.

d)     Hotararea ca act juridic al parlamentului

Cel de al doilea act juridic al parlamentului sau Camerelor sale este hotararea. Hotararile pot avea atat caracter normativ cat si caracter nenormativ.

Hotararile se deosebesc de legi pe criteriul continutului pe doua criterii, unul este caracterul normativ - in timp ce toate legile au caracter normativ, hotararile pot avea atat caracter normativ cat si caracter nenormativ; iar al doilea consta in forta juridica, astfel normele cuprinse in hotararile cu caracter normativ au o forta juridica inferioara legilor. Sub aspectul procedurii se constata ca pentru adoptarea hotararilor nu sunt aplicabile regulile privitoare la initiativa legislativa, nu exista obligatia examinarii si avizarii lor de catre alte organisme (in afara comisiilor).

De asemenea, in sistemul parlamentar bicameral hotararile pot fi emise si de catre o singura camera, lucru nepermis pentru legi. Camerele adopta hotarari privind: componenta grupurilor parlamentare; modificarea regulamentelor; alegerea vicepresedintilor, secretarilor si chestorilor; modificarea structurii organizatorice a aparatului functionaresc; demisia parlamentarilor; validarea mandatelor; ridicarea imunitatii parlamentare.

e)      Motiunea

Termenul de motiune este in general utilizat la denumirea unor hotarari ale parlamentului prin care se exprima atitudinea acestuia intr-o problema discutata. Cand sunt acte juridice, motiunile privesc in cele mai multe cazuri pozitia fata de guvern, in cadrul raporturilor parlament guvern si a dreptului parlamentului de a controla activitatea guvernului. Constitutia Romaniei face referire la doua tipuri de motiuni: simple si de cenzura.

Motiunea simpla este reglementata in art. 112 alin (2), unde se arata ca ea poate fi adoptata de una din cele doua Camere pentru exprimarea pozitiei acesteia cu privire la o problema de politica interna sau externa sau, dupa caz, la o problema ce a facut obiectul unei interpelari. Evident aceasta motiune nu se confunda cu motiunea de cenzura, nici cat priveste continutul, nici cat priveste efectele juridice si nici cat priveste procedura. Motiunea simpla este rezultatul de vointa a unei singure camere, in timp ce motiunea de cenzura exprima vointa parlamentului in intregul sau.

Motiunea de cenzura este reglementata de art. 113 din Constitutie, unde se arata ca prin aceasta procedura Camera Deputatilor si Senatul pot retrage increderea acordata guvernului cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor si se comunica guvernului la data depunerii. Motiunea de cenzura se dezbate in sedinta comuna a celor doua Camere. Daca motiunea de cenzura  a fost respinsa, deputatii si senatorii care au semnat-o nu mai pot initia, in aceeasi sesiune, o noua motiune de cenzura cu exceptia cazului in care guvernul isi angajeaza raspunderea potrivit art. 114. potrivit art. 114 guvernul isi angajeaza raspunderea in fata Camerelor, in sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege. Guvernul este demis daca o motiune de cenzura, depusa in termen de 3 zile de la prezentarea programului, a declaratiei de politica generala sau a proiectului de lege a fost votata .in cazul in care guvernul nu a fost demis, proiectul de lege prezentat se considera adoptat, iar programul sau declaratia de politica generala devine obligatorie pentru guvern.

Motiunea de cenzura priveste raporturile dintre parlament si guvern, adoptarea sau respingerea sa semnificand retragerea sau mentinerea increderii in guvern.

Motiunile respecta cateva reguli: se depun la presedintii camerelor, acesta comunica Camerei motiunea, inca din ziua din care a fost depusa; in cel mult 5 zile de la depunere, motiunea de cenzura se prezinta in sedinta comuna a celor doua camere, dezbaterea sa avand loc dupa 3 zile de la data cand a fost prezentata in sedinta comuna. Data si locul sedintei comune, impreuna cu invitatia de participare, se comunica guvernului de catre presedintele Camerei Deputatilor cu 24 ore inainte ca aceasta sa aiba loc.

f)       Actele structurilor parlamentare

Structurile interne ale Camerelor emit acte juridice in realizarea atributiilor care le revin. Astfel, presedintele Camerelor emit decizii pentru convocarea in sesiune a Camerelor sau pentru asigurarea conducerii Camerei pe perioada lipsei presedintelui acesteia.

Cat priveste comisiile permanente, ele emit avize si rapoarte.