Reglementarea functiei publice in tarile Uniunii Europene

Dupa cum se arata in lucrarile de drept administrativ comparat, in fiecare tara apuseana exista traditii ale functiei publice, care nu trebuie confundate cu aparitia unui statut general.  Prima tara care a adoptat un Statut general al functiei publice este Spania, prin Legea din 1852, urmata de Luxembourg, printr-o lege din anul 1872, si Danemarca, in 1899. In Italia, primul statut al functionarilor civili ai statului a lost adoptat la 22 noiembrie 1908, iar in Republica Irlanda prima lege privind functia publica dateaza din anul 1922. Olanda si Belgia au adoptat prima lege privind functionarii in 1929, iar Regulamentul general al functionarilor din Regat apare in anul 1931.

In ceea ce priveste Germania, care are traditii in ceea ce priveste functia publica inca din evul mediu, daca ne referim numai la functionarii pe viata,[1] prima lege privind codificarea generala a normelor functiei publice s-a adoptat de catre regimul national socialist in 1937, mentionand ca a existat inca de la inceputul secolului al XIX-lea, mai exact de la 1 iulie 1806, un Cod bavarez al functiei publice. Paradoxul legislativ din Germania se regaseste si in Franta, unde traditiile functiei publice sunt cu mult anterioare Revolutiei de la 1789, iar Camerele, in repetate randuri, au studiat diferite proiecte (indeosebi in anii 1879, 1885, 1909), dar primul Statut al functiei publice a fost adoptat de catre regimul de la Vichy.

Obs! Aceasta reglementare care, la fel ca si cea germana, continea discriminari fata de evrei si femei, a fost abrogata imediat dupa eliberare, adoptandu-se in octombrie 1946, un statut general, care se afla la originea reglementarilor actuale in vigoare.

Cuprinderea functiei publice in constitutiile tarilor Uniunii Europene

In ceea ce priveste tarile care au constitutii scrise se poate spune ca in fiecare se gasesc principii ale functiei publice, motiv pentru care in lucrarile de drept public comparat se discuta foarte clar despre ,,bazele constitutionale ale functiei publice”. Este adevarat, numarul articolelor din constitutie ce se refera la functia publica difera de la o tara a Uniunii la alta, la fel difera si tehnica ori continutul reglementarii, nu trebuie uitat ca unele constitutii au fost adoptate in primele decenii ale secolului trecut,[2] in timp ce altele in ultimele decenii ale secolului nostru, dar nu se poate contesta faptul ca asemenea reglementari ar exista.

Prima problema care i-a preocupat pe legiuitorii constituanti a fost stabilirea competentei pentru fixarea regulilor aplicabile functiei publice. Din acest punct de vedere, constitutiile tarilor din Uniunea Europeana se impart in doua mari categorii:

constitutii care dau aceasta competenta exclusiv ,,puterii legislative”[4] (1)

consti­tutii care partajeaza competenta intre legislativ si executiv. (2)

In art. 10 din Cap. XI al Constitutiei Suediei gasim urmatoarea redactare: ,,Dispozitiile care reglementeaza statutul functionarilor de stat in alte privinte decat cele prevazute in prezenta Consti­tutie vor fi enuntate prin lege”, de asemenea, art. 21 din Constitutia Austriei dispune: ,,Statutul, inclusiv sistemul de plata si statutul disciplinar al functionarilor Federatiei si land-urilor care indeplinesc functii oficiale este reglementat conform unor principii unitare de catre legislatia federala”.

In aceasta categorie intra si art. 65 din Constitutia Finlandei, care in urma modificarii din 6 noiembrie 1970 precizeaza: ,,Clauzele statutului functionarilor pot fi stabilite prin conventia colectiva conform prevederilor legii”, neadmitandu-se ca acest cadru de principiu sa fie stabilit de executiv, asa cum in 1993 s-au reglementat lucrurile si in Italia.

Trebuie, deci, sa facem o distinctie intre competenta legiuitorului sau, dupa caz, a executivului de a reglementa materia functiei publice, fie chiar la nivel de detalii, pe de o parte, si posiblitatea de a stabili reguli ale functiei publice prin contractul colectiv de munca, pe de alta parte. Vom spune ca in tarile in care regulile con­tractuale vin in limitele admise de legiuitor functiei publice i se aplica un regim mixt, legal si contractual.

Partajarea competentei intre legiuitor si executiv apare in Belgia (art. 29, art. 66 alin. (2) din Constitutie), in Regatul Unit (unde prerogativele regale - royal prero­gative - recunoscute ca o conventie constitutionala, cuprind si puterea de a stabili reglementari cu privire la functia publica - in Olanda (art. 72 din Constitutie, asa cum a fost revizuit in 1982), in Franta (art. 34 si 372 din Constitutie), precum si Norvegia.[5]

In ceea ce priveste principiile aplicabile functiei publice, majoritatea constitutiilor reglementeaza: principiul egalitatii admisbilitatii in functii publice, precum si al autonomiei in exercitiul functiei publice.[6]

Unele constitutii

Referat: Politica romaneasca de dezvoltare regionala in context european Proiect: Comunicare politica

stabilesc si principiile generale de acces pentru functiile publice (de exemplu art. 92 din Consti­tutia Norvegiei), altele prevad scopurile activitatilor publice, care sunt si ale functiilor publice (de exemplu art. 2 alin. 2 si 3 din Constitutia Suediei) sau prevad garantii specifice pentru functionari in exercitarea anumitor drepturi.[7] Exista si constitutii care reglementeaza problema raspunderii functionarilor publici, iar unele au un capitol special consacrat functiilor publice (de exemplu Cap. X din Constitutia Finlandei).

Cu titlu de exemplu voi reproduce doar art. 269 din Constitutia Portugaliei (intitulat Regimul functiei publice

1. In exercitarea functiilor lor, functionarii administratiei publice si ceilalti agenti ai statului si ai altor institutii publice sunt exclusiv in serviciul interesului public, asa cum este definit in termenii legii, de catre organele competente ale administratiei.

2. Functionarii administratiei publice si ceilalti agenti ai statului si ai celorlalte institutii publice nu pot fi prejudiciati sau avantajati, in virtutea exercitarii functiilor lor, in ceea ce priveste drepturile politice prevazute de Constitutie, in special dreptul la optiune de partid.

3.In procedura disciplinara invinuitului i se garanteaza ascultarea si apararea.

4.Nu este permisa cumularea de servicii sau functii publice, afara de cele admise expres prin lege.

5. Legea stabileste incompatibilitati intre exercitarea serviciilor sau functiilor publice si alte activitati

Statutul functionarilor publici in statele europene

Daca prin Statutul functionarior publici intelegem ansamblul de reguli referitoare la situatia functionarilor, care formeaza ,,dreptul comun al functiei publice”, atunci se poate sustine ca in fiecare din cele 12 tari exista un Statut, chiar daca formal nu gasim peste tot un act normativ unic, denumit ,,Statutul general al functiei publice”.

Regula o reprezinta existenta unor coduri sau statute, cu rol de drept comun al functiei publice. Astfel, urmand un criteriu alfabetic, vom retine ca in Belgia este in vigoare, cu numeroase modificari, Decretul-Regal din 2 octombrie 1937, care este intregit cu Legea din 20 februarie 1990 si Decretul-Regal din 22 noiembrie 1991, iar in Danemarca exista Legea din 18 iunie 1969, completata cu numeroase texte de aplicare.

In ceea ce priveste Franta, intalnim o situatie specifica, ,,statutul general al functionarilor” fiind reglementat de patru legi: Legea din 13 iulie 1983, care are ca obiect reglementarea drepturilor si obligatiilor functionarilor; Legea din 11 ianuarie 1989, referitoare la functia publica de stat; Legea din 26 ianuarie 1984, referitoare la functia publica teritoriala si Legea din 9 ianuarie 1986, care se refera la functia publica din spitale.[8]

In Germania coexista Legea relativa la functia publica federala, din 14 iulie 1953, cu Legea relativa la drepturile functionarilor publici, din 1 iulie 1957, la care, fireste, se adauga legislatiile land-urilor. In Irlanda,  pentru a marca separatia de traditia britanica, Parlamentul este considerat a fi inca un organ administrativ colectiv.

Grecia are in vigoare un Cod al functionanilor din 1977, care este insa intregit, mai ales in domeniul recrutarii functionarilor, de foarte numeroase decrete, fiind de retinut ca, in 1992, a fost constituita o Comisie de codificare a dreptului functiei publice.

Italia are o lege-cadru (din 29 martie 1983), care fixeaza principiile repartizarii competentei in materia functiei publice intre legiuitorul national, consiliile regionale si partenenii sociali.

Obs! In ceea ce priveste sfera functionarilor statutari in tarile Uniunii Europene trebuie avute in vedere doua aspecte fundamentale:

a)      care sunt categoriile de functionari ce intra sub incidenta statutului adica a regimului juridic unilateral (de drept public) si

b) care este gradul de genenalitate a regulilor cuprinse in statut.

In cele mai multe tari (Belgia, Grecia, Spania, Franta, Irlanda, Olanda, Portugalia) statutul se aplica tuturor agentior permanenti ai administratiei publice, adica stat, colectivitati teritoriale si stabilimente autonome. Aceasta era si situatia in ltalia, pana la decretul-lege din februarie 1993 al Guvernului Amato.

Alte aspecte privind functionarii publici si functia publica in Uniunea Europeana

Principiul egalitatii si principiul meritului in legislatia tarilor Uniunii Europene

Autorii de drept public, ca si cei de stiinta administratiei, sunt unanimi a considena ca la ora actuala democratia nu mai poate sta la usa de acces pentru functiile publice acestea trebuie sa fie accesibile pentru orice cetatean, in virtutea principiul­ui egalitatii in drepturi. De aici, principiul contemporan al egalitatii accesului la functii publice.  Pe de alta parte, cum s-a aratat deja, viata a demonstrat, dupa experiente dintre cele mai tragice, ca in functii administrative, in functii publice, in general, nu pot rezista decat persoanele care au anumite calitati, au o anume instructie intelectuala si profesionala, intr-un cuvant, daca au competenta.

Particularitati in materia drepturilor si obligatiilor functionarilor din Uniunea Europeana

Daca ne raportam la dreptul comparat, cu speciala privire la reglementarile din tarile Uniunii Europene, vom constata peste tot o grija cu totul aparte fata de dreptul la cariera al functionarilor publici, care presupune, inainte de toate, dreptul la credi­bilitate in functie; pentru unele functii din administratie este reglementat, la fel ca si pentru magistrati, principiul inamovibilitatii (in special in Franta), iar in Germania  functionarii sunt, de regula, numiti pe viata (Amstelbung auf Lebenszeit). Cat priveste drepturile functionarilor, in lumea occidentala se discuta mult asupra a ceea ce este impropriu denumit drepturi colective, mai exact drepturi care se exercita in colectiv.

Nota dominanta in legislatia occidentala europeana este cea a apropierii statutului functionarilor, din acest punct de vedere, de cel al restului salariatilor, desi diferentele sunt sensibile, de la Italia, unde se vorbeste despre o adevarata revolutie a functiei publice - principiul privatizarii, la Olanda sau Germania, unde se mentin traditiile statutare. Este cert, inca, ca si acolo unde este recunoscut dreptul de aso­ciere in sindicate, dreptul la greva etc. sunt categorii, in mod clar, exceptate de la exercitiul acestui drept.

Daca ne referim la obligatii, predomina ideea fidelitatii, a indeplinirii cu profesio­nalism si impartialitate a prerogativelor functiei, existand o procedura disciplinara pentru sanctionarea greselilor, peste tot fiind reglementata si sanctiunea revocarii din functie, fiind sanctiunea cea mai severa, cu exceptia suprimarii dreptului la pensie, prevazuta in Franta. Alaturi de ideea fidelitatii mai retinem obli­gatia de supunere ierarhica; obligatia de impartialitate (abtinerea de la orice favoritism in vederea asigurarii egalitatii de tratament) si obligatia de discretie si de pastrare a secretului profesional.

In esenta, avand in vedere cu deosebire doctrina franceza, retinem o serie de  drepturi ce se regasesc in marea majoritate a tarilor europene: dreptul la protectie, care are doua laturi (garantarea stabilitatii in functie si apararea impotriva defaimarii, insultei, amenintarii, ultrajului, respectiv repararea prejudiciilor suferite in exercitiul functiunii; dreptul la salarizare pentru serviciul prestat, la odihna si asigurari sociale; dreptul de a participa, prin organismele consultative, la organizarea serviciilor publice si elaborarea regulilor statutare;  dreptul de a cunoaste si ataca deciziile individuale care il privesc; dreptul de a beneficia de o perfectionare profesionala permanenta; dreptul la cariera (posibilita­tea de a avansa in grade si functii); dreptul a se asocia in sindicate si a participa la activitatea organizatiilor sindicale (acest drept in Franta nu este recunoscut militarilor); dreptul la opinie politica, sindicala, filozofica si reli­gioasa (limitat in exercitiul sau de obligatia de neutralitate si cea de rezerva).