Raspunderea juridica a functionarilor publici – formele raspunderii

Raspunderea juridica a functionarilor publici – formele raspunderii

1. Raspunderea disciplinara a functionarilor publici

Ne-am propus sa analizam succint, in acest punct al analizei, problematica privitoare la raspunderea disciplinara a functionarilor publici, intrucat ii vom aloca un spatiu mai larg in capitolul urmator al lucrarii. Aceasta forma a raspunderii juridice a functionarului public este prevazuta in Statutul functionarilor publici si intr-o serie de legi speciale, destinate anumitor categorii de functionari publici.

Statutul functionarilor publici defineste astfel aceasta forma a raspunderii juridice: „incalcarea cu vinovatie de catre functionarii publici a indatoririlor corespunzatoare functiei publice pe care o detin si a normelor de conduita profesionala si cariera prevazute de lege, constituie abatere disciplinara si atrage raspunderea disciplinara a acestora”.

Din economia definitiei date si a celorlalte dispozitii generale referitoare la functia publica si la functionarii publici, rezulta, fara echivoc, faptul ca temeiurile raspunderii disciplinare a functionarului public sunt numai faptele expres prevazute de lege ca abateri disciplinare, celelalte forme putand imbraca forma contraventionala, civila sau penala, dupa caz. Astfel, raspunderea disciplinara rezulta din lege, care defineste abaterea si precizeaza elementele componente ale acesteia: obiectul, latura obiectiva, subiectul, latura subiectiva si sanctiunea, respectiv procedura urmata si competenta de constatare si de aplicare a sanctiunii disciplinare.

Fiind intotdeauna o fapta concreta, care trebuie sa intruneasca toate elementele constitutive si pe cele circumstantiale, abaterea disciplinara trebuie analizata sub toate aspectele continutului sau: subiect, latura subiectiva, obiect, latura obiectiva si sanctiunea.

Subiectul abaterii disciplinare in dreptul disciplinar administrativ este intotdeauna functionarul public, deci persoana fizica, care este numit in conditiile legii intr-o functie de demnitate sau de autoritate publica, inclusiv functionarul public detasat sau delegat. Obiectul abaterii disciplinare il constituie valoarea sociala lezata prin actiunea sau inactiunea functionarului public, aceasta rezultand din continutul normei juridice care prevede abaterea si sanctiunea care se aplica in cazul incalcarii ei. Latura obiectiva, are un caracter descriptiv in lege, in sensul ca, pentru fiecare fapta considerata abatere disciplinara, precizeaza actiunile sau inactiunile apreciate ca abateri, precum si imprejurarile de timp si de loc ale savarsirii acestora. Latura subiectiva este reprezentata de vinovatia autorului, fie ca se prezinta sub forma intentiei directe sau a intentiei indirecte, fie sub forma culpei din usurinta sau a culpei simple.

Trasaturile abaterii disciplinare sunt, in principal, urmatoarele:

a)     este o raspundere de drept public, spre deosebire de raspunderea disciplinara de dreptul muncii, care este una de drept privat;

b)     intervine numai in cazul savarsirii unei abateri disciplinare calificata ca atare prin norme ale dreptului public, deci in cadrul unor raporturi de drept public;

c)      subiectul activ este un functionar public, iar subiect pasiv este autoritatea sau institutia publica la care acesta este incadrat;

d)     procedura de constatare, aplicare si contestare a sanctiunilor disciplinare sunt supuse unor norme speciale;

e)     abaterile si sanctiunile disciplinare sunt prevazute prin norme cu putere de lege.

In definirea indatoririlor corespunzatoare functiei indeplinite si/sau a normelor de conduita pe care le considera abateri disciplinare, legiuitorul s-a oprit numai asupra urmatoarelor fapte:

a)     intarzierea sistematica in efectuarea lucrarilor;

b)     neglijenta repetata in rezolvarea lucrarilor;

c)      absente nemotivate de la serviciu;

d)     nerespectarea in mod repetat a programului de lucru;

e)     interventiile sau staruintele pentru solutionarea unor cereri in afara cadrului legal;

f)      nerespectarea secretului profesional sau a confidentialitatii lucrarilor cu acest caracter;

g)     manifestari care aduc atingere prestigiului autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea;

h)     desfasurarea in timpul programului de lucru a unor activitati cu caracter politic;

i)       refuzul de a indeplini atributiile de serviciu;

j)       incalcarea prevederilor legale referitoare la indatoriri, incompatibilitati, conflicte de interese si interdictii stabilite prin lege pentru functionarii publici;

k)     stabilirea de catre functionarii publici de executie de relatii directe cu petentii in vederea solutionarii cererilor acestora.

In ceea ce priveste sanctiunile disciplinare ce pot fi aplicate functionarilor publici, Statutul functionarilor publici – care ramane sediul comun in materie – stipuleaza ca acestea sunt:

a)     mustrarea scrisa;

b)     diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioada de pana la 3 luni;

c)      suspendarea dreptului de avansare in gradele de salarizare sau, dupa caz, de promovare in functia publica pe o perioada de 1-3 luni;

d)     trecerea intr-o functie inferioara, pe o perioada de pana la un an, cu diminuarea corespunzatoare a salariului;

e)     destituirea din functie.

Legea stipuleaza si faptul ca, in aplicarea sanctiunii si in individualizarea pedepsei, se va tine seama de o serie de considerente necesare prevenirii subiectivismului, arbitrariului sau abuzului, astfel:

• cauzele si gravitatea abaterii disciplinare;
• imprejurarile in care aceasta a fost savarsita;
• gradul de vinovatie al functionarului public;
• consecintele abaterii;
• comportarea generala in serviciu a functionarului public;
• existenta in antecedentele functionarului public a altor sanctiuni disciplinare care nu au fost radiate.

Procedura urmata de autoritatile competente sa constate si sa aplice sanctiunile disciplinare este fixata de Statutul functionarilor publici si de catre Hotararea Guvernului nr.1210/2003, care stipuleaza ca sanctiunile disciplinare nu pot fi aplicate decat dupa cercetarea prealabila a faptei si dupa audierea functionarului public considerat vinovat. In acest sens, in cadrul autoritatii sau institutiei publice se constituie comisii de disciplina care sunt competente sa cerceteze faptele sesizate si sa propuna sanctiunea aplicata functionarului public, cu exceptia sanctiunii „mustrare” care poate fi aplicata direct de conducatorul autoritatii sau institutiei publice, la propunerea conducatorului compartimentului din care face parte functionarul public vinovat.

Activitatea comisiei de disciplina se bazeaza pe respectarea unui summum de principii, si anume:

• prezumtia de nevinovatie, conform caruia se prezuma ca functionarul public este vinovat atat timp cat vinovatia nu a fost dovedita;
• garantarea dreptului la aparare, conform caruia se recunoaste dreptul functionarului public de a fi audiat, de a prezenta dovezi in apararea sa si de a fi asistat de un aparator sau de un reprezentant;
• celeritatea procedurii, care presupune obligatia comisiei de disciplina de a proceda fara intarziere la solutionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate si a regulilor prevazute de lege ;
• contradictatorialitatea, care presupune asigurarea posibilitatii persoanelor aflate in pozitii divergente de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legatura cu abaterea disciplinara pentru care a fost sesizata comisia de disciplina;
• proportionalitatea, conform caruia trebuie respectat un raport corect intre gravitatea abaterii disciplinare, circumstantele savarsirii acesteia si sanctiunea disciplinara propusa a fi aplicata;
• legalitatea sanctiunii, conform caruia comisia de disciplina nu poate propune decat sanctiunile disciplinare prevazute de lege;
• unicitatea sanctiunii, conform caruia pentru o abatere disciplinara nu se poate aplica decat o singura sanctiune disciplinara.

Cercetarea abaterii disciplinare trebuie facuta cu celeritate si presupune:

a)    audierea persoanei care a formulat sesizarea;

b)    audierea functionarului public a carui fapta constituie obiectul sesizarii;

c)     audierea oricaror altor persoane ale caror declaratii pot inlesni solutionarea cazului;

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

d)    culegerea informatiilor considerate necesare pentru rezolvarea cazului, prin mijloace prevazute de lege;

e)    administrarea probelor, precum si verificarea documentelor si a declaratiilor prezentate.

Raportul comisiei de disciplina, inaintat conducatorului autoritatii sau institutiei publice din care face parte functionarul public vinovat, va contine:

a)     descrierea faptei care constituie abatere disciplinara;

b)     precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplina;

c)      motivele pentru care au fost inlaturate apararile formulate de functionarul public in timpul cercetarii disciplinare prealabile;

d)     temeiul legal in baza caruia sanctiunea disciplinara se aplica;

e)     termenul in care sanctiunea disciplinara poate fi contestata;

f)      instanta competenta la care actul administrativ prin care s-a dispus sanctiunea disciplinara poate fi contestat.

Sanctiunea disciplinara se aplica prin actul administrativ de sanctionare disciplinara al conducatorului autoritatii sau institutiei publice, care va fi emis in cel mult 5 zile lucratoare de la data primirii raportului comisiei de disciplina si se comunica in 15 zile de la data emiterii acestuia.

Functionarul public nemultumit de sanctiunea disciplinara primita se poate adresa Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, care are legitimitate activa; poate contesta sanctiunea aplicata la conducatorul autoritatii sau institutiei publice care a aplicat sanctiunea sau, dupa epuizarea cailor de atac; se poate adresa instantei de contencios administrativ cu actiune de anulare sau modificare a actului administrativ de sanctionare disciplinara, restabilirea a situatiei anterioare sau recuperarii prejudiciilor suferite, dupa caz.

Pentru evidentierea situatiei disciplinare a functionarilor public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici este abilitata sa organizeze evidenta sanctiunilor disciplinare aplicate functionarilor publici, si sa elibereze cazierul administrativ, act care cuprinde sanctiunile disciplinare ale unui functionar public care nu au fost radiate si este si este necesar in urmatoarele cazuri:

• desemnarea unui functionar public ca membru in comisia de concurs pentru recrutarea functionarilor publici;
• desemnarea unui functionar public in calitate de presedinte si membru in comisia de disciplina;
• desemnarea unui functionar public ca membru in comisia paritara;
• ocuparea unei functii publice corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici sau categoriei functionarilor publici de conducere;
• in orice alte situatii prevazute de lege.

Raspunderea contraventionala a functionarilor publici

Cu privire la sediul materiei, raspunderea contraventionala de drept comun are sediul in Ordonanta Guvernului nr.2/2001, privind regimul juridic al contraventiei, in timp ce raspunderea contraventionala a functionarului public isi are sediul in Statutul functionarilor publici si in alte legi speciale, inclusiv in cele referitoare la unele categorii de functionari publici, cu precizarea faptului ca, in cazul in care legile speciale si statutele nu se prevad reglementari distincte, se vor aplica tor cele din O.G. nr.2/2001, cu modificarile si completarile ulterioare.

Statutul functionarilor publici stipuleaza ca raspunderea functionarilor publici se angajeaza in situatia in care acesta savarseste o contraventie in timpul si in legatura cu serviciul. Cu toate ca nu este prevazut in Statut, consideram ca sanctiunile contraventionale care se aplica, aproape intotdeauna, sunt avertismentul sau amenda.

In ceea ce priveste elementele faptei care constituie contraventie, savarsita de functionarul public, va trebui sa retinem urmatoarele:

a)     obiectul raspunderii contraventionale este reprezentat de acele valori sociale aparate de lege periclitate prin eventualele fapte comise de functionarii publici. Aceste valori sunt inserate, de regula, in normele care prevad contraventiile si raspunderea pentru comiterea lor;

b)     latura obiectiva a contraventiilor are unele trasaturi proprii, desi consta in actiuni sau inactiuni ale functionarului public. Aproape intotdeauna, actiunile sau inactiunile care atrag raspunderea contraventionala sunt expres prevazute de actul normativ care le califica astfel. Trebuie avute in vedere, pentru ca faptele sa fie considerate contraventii, atat pericolul social de o anumita gravitate, mai mica decat in cazul infractiunilor, cat si delimitarea acestor fapte de cele care sunt considerate ca abateri disciplinare;

c)      subiectul contraventiei, subiectul activ si culpabil al acesteia in materia pe care o analizam, este in mod neconditionat functionarul public, asa cum a fost definit de Statutul functionarilor publici, respectiv persoana numita, in temeiul legii, intr-o functie publica. Este, insa, important de retinut aspectul ca raspunderea contraventionala poate privi, atat pe un functionar public, ca persoana fizica, cat si pe autoritatea sau institutia publica, in calitatea acesteia de persoana juridica. Temeiul acestei forme de raspundere consta in diferenta care se face intre atributiile ce pot apartine in exclusivitate unui functionar public si cele ce pot sa apartina autoritatii sau institutiei publice, in calitatea sa de persoana juridica;

d)     latura subiectiva a raspunderii contraventionale a functionarului public se refera la atitudinea acestuia fata de fapta si urmarile acesteia, respectiv la elementele volitive cu care a actionat sau nu a actionat in savarsirea ei, care defineste fie intentia (directa sau indirecta), fie culpa (cu usurinta sau culpa simpla);

e)     sanctiunea, in principiu, este aceeasi cu cea care se aplica in dreptul comun pentru orice persoana sau pentru salariati, cu precizarea faptului ca, prin unele acte normative, sunt prevazute si sanctiuni specifice. De asemenea, relativ la sanctiunea complementara a confiscarii bunurilor utilizate la savarsirea contraventiei de catre functionarul public, acestea, de regula, se afla in proprietatea publica sau privata a autoritatii sau institutiei publice ele nu pot fi confiscate, intrucat ar perturba activitatea acesteia, in afara situatiilor in care ele ar fi interzise, prin lege, la detinere sau utilizare;

f)      cauzele care ar putea inlatura raspunderea contraventionala a functionarului public, sunt, de regula, cele care sunt acceptate si in dreptul comun, cu precizarea ca unele, cum ar fi minoritatea faptuitorului, nu-si gasesc aplicarea in domeniul raspunderii juridice, in general, din cauza varstei minime de 18 ani, impusa pentru ocuparea unei functii publice;

g)     caracterul personal al raspunderii contraventionale a functionarului public este o trasatura ce trebuie avuta in vedere cand este vorba despre aplicarea unei sanctiuni contraventionale atat impotriva acestuia, cat si impotriva autoritatii sau institutiei publice in calitatea ei de persoana juridica, in aceasta materie fiind exclusa raspunderea solidara a ambelor persoane;

h)     mentionam si faptul ca sanctiunile contraventionale impotriva functionarului public se pot aplica impreuna, deci cumulativ, cu cele din domeniul disciplinar sau civil, nu insa impreuna cu cele din dreptul penal, intrucat, este logic, o fapta nu poate constitui, in acelasi timp, si contraventie si infractiune.

Constatarea contraventiilor savarsite de functionarii publici se poate face de catre organele care exercita controlul administrativ extern de specialitate asupra activitatii functionarilor publici, intre care amintim: Curtea de Conturi, Inspectoratele de Politie, Inspectoratele pentru Situatii de Urgenta, Politia Sanitar - Veterinara s.a.

In ceea ce priveste faptele pentru a caror incalcare impotriva functionarilor publici pot fi aplicate sanctiuni contraventionale, acestea sunt prevazute in actele normative care reglementeaza domeniile de activitate ce au tangenta cu atributiile si responsabilitatile functionarilor publici in cadrul autoritatilor sau institutiilor publice in care functioneaza acestia.

Procesul-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a avertismentului sau amenzii contraventionale poate fi atacat la Judecatoria in a carei circumscriptie isi are sediul autoritatea sau institutia publica in care functioneaza functionarul public sanctionat contraventional. Astfel, in conformitate cu OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, termenul in care functionarul public sanctionat poate introduce contestatia este de 15 zile de la dat comunicarii procesului-verbal. In practica, contestatia este depusa la autoritatea sau institutia publica din care face parte agentul sanctionator, care o va inainta judecatoriei competente.

3. Raspunderea civila a functionarilor publici

Aceasta forma a raspunderii juridice este reglementata expres, pentru diferite categorii de functionari publici, printr-o serie de legi sau statute speciale, si, doar uneori, chiar alaturi de raspunderea materiala, patrimoniala a acestora.

Intrucat in actuala forma, asa cum am observat, nu se face nici o alta precizare cu privire la raspunderea materiala sau patrimoniala, printr-o analiza a celorlalte reglementari din domeniul dreptului civil, va trebui sa extragem si sa mentionam care ar putea fi caile de urmat atunci cand, printr-o fapta a functionarului public, se produce un prejudiciu autoritatii sau institutiei publice la care este incadrat acesta. Potrivit prevederilor Codului civil, raspunderea civila, ca raspundere contractuala sau delictuala, nu este pusa in legatura cu vreo calitate a persoanei faptuitorului; oricine produce un prejudiciu unui tert are obligatia de a-l repara, intr-un cuantum care cuprinde atat dauna efectiva, cat si beneficiul nerealizat.

Atunci cand, insa, prejudiciul este savarsit de o persoana care are o anumita calitate (salariat sau functionar public) cu prilejul exercitarii atributiilor ce-i revin sau in legatura cu acestea, o serie de acte normative, altele decat Codul civil, se refera la raspunderea materiala sau la raspunderea patrimoniala, iar doctrina face referiri la raspunderea administrativ-patrimoniala, raspunderea materiala sau raspunderea patrimoniala.

Raspunderea civila a functionarului public pentru prejudiciul cauzat autoritatii sau institutiei publice in care este incadrat are trasaturi comune cu raspunderea din dreptul muncii, dar si o serie de particularitati, asupra carora vom starui, astfel:

• persoana care a produs prejudiciul trebuie sa fie functionar public si prejudiciul sa se fi produs cu prilejul exercitarii atributiilor de serviciu sau in legatura cu acesta, iar calitatea de functionar public sa fi fost detinuta la data producerii prejudiciului;
• raspunderea civila a functionarului public este intotdeauna o raspundere individuala, nu solidara; exceptie este situatia in care functionarul public cheama in garantie, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ, pe superiorul sau ierarhic de la care a primit dispozitia sau ordinul scris care aplicat a produs prejudiciul;
• raspunderea functionarului public fata de autoritatea sau institutia publica in care este incadrat, poate interveni in doua situatii:

pentru pagubele produse cu vinovatie patrimoniului autoritatii sau institutiei publice la care este incadrat;

pentru nerestituirea in termen legal a sumelor care i-au fost acordate necuvenit.

In acest ultim caz, vinovatia functionarului public nu se prezuma ca in dreptul civil; ea trebuie sa fie dovedita de autoritatea sau institutia publica, cu exceptia functionarilor publici care indeplinesc atributii de gestiune;

• functionarul public, spre deosebire de salariatul obisnuit care raspunde numai pentru prejudiciul material, raspunde si pentru prejudiciul moral; se discuta aprins daca raspunderea pentru prejudiciul moral priveste numai persoana functionarului public ori poate interveni si in situatia in care subiectul contraventiei este autoritatea sau institutia publica;
• raspunderea civila a functionarului public, in sensul in care a fost prevazut in Statutul functionarilor publici, poate fi cumulata cu raspunderea disciplinara, contraventionala si/sau penala a acestuia.

Statutul functionarilor publici, in cuprinsul articolului 72 si articolul 73, reglementeaza problematica raspunderii civile a functionarilor publici. Astfel, repararea pagubelor produse cu vinovatie patrimoniului unitatii sau institutiei publice, precum si recuperarea sumelor acordate necuvenit functionarului public se vor face fie prin emiterea unui ordin sau a unei dispozitii de imputare de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice, fie prin semnarea unui angajament de plata de catre functionarul public aflat in culpa.

Ordinul sau dispozitia de plata se emite in termenul de cel mult 30 de zile de la data constatarii pagubei, respectiv de la data inregistrarii la registratura unitatii sau institutiei publice pagubite a referatului intocmit de seful compartimentului in care s-a produs paguba, serviciului de contabilitate sau al compartimentului de control administrativ intern care a efectuat o constatare in acest sens.

Cu toate ca Statutul functionarilor publici nu prevede un termen pana la care functionarul public isi poate asuma si semna un angajament de plata a despagubirilor datorate unitatii, se poate deduce ca acesta nu poate fi mai larg decat termenul de 30 de zile, calculat de la data constatarii pagubei. In aceasta ipoteza, autoritatea sau institutia publica trebuie sa solicite functionarului public asumarea angajamentului de plata in acelasi termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, iar in caz de refuz din partea acestuia, sa emita dispozitia sau ordinul de imputare, cel mai tarziu in ultima zi a termenului de 30 de zile, calculat de la data constatarii pagubei.

Trebuie sa observam, insa, ca Statutul functionarilor publici prevede si un termen maxim pentru emiterea ordinului sau dispozitiei de imputare si aceasta in conformitate cu prevederile articolului 73 alineat 3 este de 3 ani de la data producerii pagubei. Astfel, pentru valabilitatea ordinului sau deciziei de imputare este necesara respectarea ambelor termene: atat a termenului de 30 de zile, calculat de la data constatarii pagubei cat si a termenului de 3 ani, calculat de la data producerii acesteia.

Constatarea pagubei poate fi efectuata pe intreaga durata a termenului de 3 ani, calculat de la data producerii ei, chiar si in ultima zi a acestuia, situatie in care, pentru a nu se depasi termenul legal, decizia sau ordinul de imputare trebuie emis in aceeasi zi.

Impotriva ordinului sau dispozitiei de imputare, functionarul public are dreptul de a se adresa instantei de contencios administrativ in conditiile reglementate de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004.

In situatiile in care autoritatile sau institutiile publice platesc despagubiri unor terte persoane pentru pagube produse de functionarii publici proprii, in calitate de comitent ai acestora, recuperarea sumelor platite cu titlul de despagubiri se va face numai pe baza unor hotarari judecatoresti definitive si irevocabile. Cu alte cuvinte, autoritatile sau institutiile publice vor trebui sa apeleze la justitie, prin actiuni in regres, pentru recuperarea pagubelor produse din vina functionarului public vinovat, neputand emite direct ordine sau dispozitii de imputare.

In situatia in care raspunderea civila a functionarului public intervine datorita producerii unui prejudiciu unei terte persoane, prin fapte materiale, in timpul si in legatura cu exercitarea atributiunilor de serviciu, cel prejudiciat poate, in temeiul articolelor 998-999 din Codul civil, sa pretinda despagubiri de la functionarul public, ori, in temeiul articolului 1000 din Codul civil, sa pretinda despagubiri de la functionarul public impreuna cu autoritatea sau institutia publica comitenta.

In literatura de specialitate s-a afirmat ca, fiind vorba despre o raspundere pentru un prejudiciu savarsit de o persoana care are o anumita calitate – cea de functionar public – denumirea oportuna pentru aceasta forma de raspundere ar fi cea de „raspundere patrimoniala”, care ar corespunde si cu prevederile constitutionale referitoare la raspunderea patrimoniala a statului, respectiv cu notiunea de raspundere administrativ-patrimoniala adoptata in doctrina.

Sediul materiei raspunderii civile a functionarului public fata de autoritatea sau institutia publica la care este incadrat, pentru daunele platite de autoritatea sau institutia unor terte persoane, se regaseste in prevederile Legii contenciosului administrativ, in principal in articolul 13, potrivit caruia actiunile in justitie in materia contenciosului administrativ pot fi formulate si direct impotriva functionarului autoritatii sau institutiei publice parate care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii daca se solicita plata unei despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru intarziere. Astfel, in cazul in care actiunea este admisa, functionarul public respectiv va putea fi obligat la plata daunelor materiale sau morale in solidar cu autoritatea administrativa.

Analiza textului lasa sa se inteleaga faptul ca tertul pagubit are latitudinea de a alege, singura formula, respectiv din cele trei posibile, si anume: o actiune impotriva autoritatii sau institutiei publice, o actiune impotriva functionarului public vinovat;sau o actiune impotriva amandurora, pentru a raspunde in solidar.

Problema raspunderii functionarului public fata de autoritatea sau institutia publica se pune numai in situatia in care prin hotararea instantei de contencios administrativ autoritatea sau institutia publica a fost condamnata la repararea prejudiciului in solidar cu prepusul sau, adica functionarul public care a provocat prejudiciul. Acest tip de raspundere il apara pe reclamant de riscul insolvabilitatii functionarului public si are menirea de a spori spiritul de responsabilitate al acestuia, constient de riscul atragerii raspunderii fie individuale fie in solidar cu autoritatea administrativa competenta.

Temeiul raspunderii autoritatii sau institutiei publice pentru faptele prejudiciabile fata de terti a functionarului public propriu consta in culpa proprie, aceea de a nu-l fi selectionat, format, pregatit, instruit, supravegheat si controlat in mod corespunzator in exercitarea atributiilor, indeosebi in executarea actului administrativ care a produs paguba. Este de precizat, de aceea, ca raspunderea in solidar a autoritatii sau institutiei publice cu functionarul vinovat poate interveni numai in cazul in care prejudiciul a fost produs de actul emis de functionarul public sau de refuzul ori neglijenta acestuia de a solutiona o cerere, nu si de acte sau actiuni ale acestuia care nu au legatura cu calitatea de functionar public si cu atributiunile sale prevazute in fisa postului, caz in care se pune doar problema raspunderii sale in conditiile exclusive ale dreptului civil.

Este evident ca problema raspunderii functionarului public nu se pune decat in eventualitatea in care tertul pagubit solicita despagubiri. Se subintelege ca, in situatia in care actiunea reclamantului nu vizeaza decat obligarea la anularea actului sau la emiterea actului neredactat in termenul legal, actiunea se formuleaza numai impotriva autoritatii sau institutiei publice, care nu mai apare si cu calitatea de comitent.

Deoarece raspunderea civila a functionarului public fata de autoritatea sau institutia publica, ca forma a raspunderii juridice, se bazeaza pe elementul vinovatie, in lege a fost prevazuta si posibilitatea pentru acesta de a chema in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordinul scris de a semna actul care a produs prejudicii materiale si/sau morale, situatie in care vinovatia sa este inlaturata, chiar exclusa.

Potrivit Statutului, raspunderea functionarului public pentru daunele platite de autoritatea sau institutia publica, in calitate de comitent, unui tert pagubit, se face numai in temeiul unei hotarari judecatoresti definitive si irevocabile, in fapt a hotararii instantei de contencios administrativ si nu prin ordinul sau dispozitia conducatorului de imputare emis drept urmare unei fapte ilicite comise de functionarul public care a produs pagube directe patrimoniului acestuia.

Va trebui sa mai observam, insa, ca, in ceea ce priveste reglementarea domeniului raspunderii civile a functionarului public, Statutul functionarilor publici propune putine solutii. De aceea, in consens cu alti multi autori, consideram ca este necesara amendarea cadrului legislativ pentru a contura cu mai multa rigurozitate cadrul in care opereaza raspunderea civila a functionarului public si de a delimita de raspunderea civila generala, o asemenea reglementare va trebui sa se coreleze si cu dispozitiile Legii contenciosului administrativ privind raspunderea functionarului public vinovat pentru prejudiciile cauzate persoanelor fizice sau juridice.

4. Raspunderea penala a functionarilor publici

In conformitate cu prevederile articolului 77 alineat 1 din Statutul functionarilor publici, raspunderea penala a functionarilor publici se poate angaja si pentru infractiunile savarsite de acestia in timpul sau in legatura cu atributiile functiei publice indeplinite. In mod firesc, angajarea raspunderii penale are loc in conditiile reglementate de Codul Penal si Codul de Procedura Penala ale Romaniei. Astfel, Codul Penal include printre infractiunile de serviciu sau in legatura cu serviciul: abuzul in serviciu contra intereselor persoanelor; abuzul in serviciu prin ingradirea unor drepturi; abuzuri in serviciu contra intereselor publice; abuzul in serviciu in forma calificata; neglijenta in serviciu; purtarea abuziva; neglijenta in pastrarea secretului de stat; luarea de mita; darea de mita; primirea de foloase necuvenite si traficul de influenta.

Trebuie retinut faptul ca functionarul public poate sa apara atat ca subiect activ, ca autor al infractiunii, cat si ca autor pasiv in infractiunea comisa de altii impotriva sa.

De asemenea, relevam faptul ca, in planul dreptului penal, notiunea de functionar public are o sfera mai larga decat in alte ramuri ale dreptului, inclusiv dreptul administrativ, fiind definit ca „persoana care exercita permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investita, o insarcinare de orice natura, retribuita sau nu in serviciul uneia dintre unitatile prevazute la articolul 145 din Codul Penal”. De asemenea, in notiunea de functionar public mai intra si orice alt salariat care exercita o insarcinare in serviciul unei alte persoane juridice,

Drept urmare, in sensul dreptului penal, nu are relevanta titlul insarcinarii sau modalitatea investirii: alegere, numire, repartizare, desemnare, mandatare, delegare s.a. Intr-o serie de situatii, calitatea de functionar public constituie o forma agravanta a infractiunii (sustragerea de inscrisuri). In alte situatii, faptele care constituie infractiuni savarsite de functionarii publici sunt aproape identice, ca latura obiectiva si obiect, cu cele pe care Statutul functionarilor publici si celelalte legi speciale (statut) le considera abateri disciplinare sau contraventii. Distinctia si delimitarea faptelor ca infractiuni, abateri disciplinare sau contraventii trebuie efectuata aproape exclusiv prin aprecierea pericolului social al faptei analizate.

In situatia in care s-a pus in miscare actiunea penala pentru savarsirea unei infractiuni care ar atrage incompatibilitatea faptuitorului cu calitatea de functionar public, conducatorul autoritatii sau institutiei publice va dispune suspendarea functionarului public din functia publica detinuta. Astfel, potrivit articolului 74 alineat 2 din Statutul functionarilor publici reprezinta o cauza speciala, de suspendarea de drept, a raportului juridic de serviciu. In aceste conditii, intrucat dispozitiile mentionate anterior sunt imperative, conducatorul autoritatii sau institutiei publice din care face parte functionarul public impotriva caruia a fost pusa in miscare actiunea penala este obligat sa emita actul administrativ de suspendare din functie.

Ulterior, in situatia in care Ministerul Public dispune scoaterea de sub urmarirea penala ori incetarea urmaririi penale, sau daca instanta judecatoreasca dispune achitarea functionarului public ori incetarea procesului penal, suspendarea din functia publica inceteaza de drept, iar functionarul public va fi reintegrat in functia publica detinuta anterior si va primi drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.

Masura suspendarii din functie a functionarului public impotriva caruia s-a pus in miscare urmarirea penala pentru savarsirea unei infractiuni comporta cateva observatii. In virtutea principiului constitutional al prezumtiei de nevinovatie, si noi apreciem ca ar fi fost mai corect ca, in aceasta faza a procesului penal, masura sa fie facultativa, urmand ca aplicarea ei sa fie obligatorie doar in situatia in care fata de functionarul public in cauza s-a dispus luarea masurii arestarii preventive, cand, se presupune, exista probe de vinovatie mai concludente.

O asemenea masura s-ar impune cu atat mai mult cu cat, potrivit Statutului functionarilor publici, in situatia in care parchetul dispune scoaterea de sub urmarire penala ori incetarea urmaririi penale, precum si in situatia in care instanta de judecata dispune achitarea sau incetarea procesului penal, suspendarea din functie inceteaza, functionarul public va fi reintegrat in functie, iar autoritatea sau institutia publica are obligatia sa-i plateasca drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendarii.

In situatia in care fapta comisa de functionarul public in timpul sau in legatura cu atributiile functiei sale nu intruneste elementele constitutive ale unei infractiuni, dar este considerata abatere disciplinara, va fi sesizata comisia de disciplina competenta.

Nu vom incheia, mai inainte de a preciza faptul ca, desi Statutul functionarilor publici se refera la infractiunile savarsite in timpul serviciului in legatura cu serviciul, este normal si firesc ca functionarii publici sa raspunda penal pentru comiterea oricarei alte infractiuni savarsite, potrivit dreptului comun.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVA:

1. Eugen Albu, Administratia ministeriala in Romania, Editura All Beck, Bucuresti, 2004.
2. Ioan Alexandru si colaboratorii, Drept administrativ, Editura Economica, Bucuresti, 2003.
3. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, editia a II-a revazuta si adaugita, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2003.
4. Buttgenbach, Manual de drept administrativ, editia a 3-a, Bruxelles, 1966, nr. 49
5. Constanta Calinoiu, Verginia Vedinas, Teoria functiei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucuresti,1999.
6. Florian Coman, Drept comunitar european, editia a II-a, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2003.
7. Mihai Constantinescu, Ion Muraru, Antonie Iorgovan, Revizuirea Constitutiei Romaniei – explicatii si comentarii, Editura Rosetti, Bucuresti, 2003.
8. Ion Craiovean, Introducere in filosofia dreptului, Editura All Beck, Bucuresti, 1998.
9. Charles Debbach, Institutions et droit administratif, tone 2, L’action et le controle de l’administration, ed. a 4-a, refondue, Ed. Puf, Paris, 1998.
10. Victor Duculescu, Georgeta Duculescu, Justitie Europeana. Mecanisme, deziderate si perspective, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 200
11. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generala, Editura All Beck, Bucuresti, 2003.
12. Augustin Fuerea, Institutiile Uniunii Europene, Editura Universul juridic, Bucuresti, 200
13. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editia a IV-a, Editura All Beck, Bucuresti, 2005.
14. Antonie Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Editura Hercules, Bucuresti, 1993..
15. Guy Isaac, Marc Blanquet, Droit communantaire general, ed. a 8-a, Armand Colin, Dalloz, Paris, 2001.
16. Octavian Manolache, Drept comunitar, editia a III-a, Editura All Beck, Bucuresti, 2001.
17. Pierre Matfujsen, Compendiu de drept european, editia a 7-a, Editura Club Europa, 200
18. Niculae Neagu, Drept administrativ, vol. I, Editura Bren, Bucuresti, 2007.
19. Niculae Neagu, Natura juridica si etica functiei publice,Editura Bren, Bucuresti, 2006.
20. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universitatea Lucian Blaga, Sibiu, 2005.
21. Raluca Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004.