Forta juridica si efectele juridice ale actelor administrative

Actele administrative, ca acte juridice, nasc, modifica sau sting raporturi juridice deci au efecte juridice cu o anumita forta juridica. In literatura de specialitate pentru a fundamenta forta juridica deosebita a actului administrativ se face apel la prezumtia de legalitate a acestuia care implicit rezolva si problema executarii actelor administrative. Deci atat timp cat fiinteaza actul administrativ se prezuma ca acesta a fost emis cu respectarea conditiilor de fond si de forma, iar respectarea acestor conditii inseamna de fapt respectarea legii.

Prezumtia de legalitate este asociata cu alte doua prezumtii si anume:

a)      prezumtia de autenticitate – actul administrativ emana in mod real de la cine spune ca este competent;

b)      prezumtia de veridicitate – actul administrativ reflecta in mod real ceea ce a stabilit emitentul.

Tot in legatura cu actul administrativ in literatura de specialitate se distinge intre:

a)      obligatia de executare (in general obligatia de a face) care priveste numai subiectele titulare de drepturi si obligatii ca efect al emiterii actului administrativ;

b)      obligatia de respectare (opozabilitate – in principiu obligatia de a nu face) care intinde asupra altor subiecte de drept.

Forta juridica a actului administrativ este identica cu a altor acte unilateral ce emana de la organele statului in realizarea puterii de stat dar este inferioara fortei juridice a legii. Forta juridica a actelor unilaterale intre care si actul administrativ este superioara celorlalte acte juridice (mai putin legea si actele juridice ale legislativului) indiferent de la cine emana.

Forta juridica a actelor de putere este, deci, superioara actelor de drept civil, dreptul muncii etc. Dar in functie de structura sistemului administratiei de stat, a administratiei publice in general, este firesc sa existe o diferentiere, sub aspectul fortei juridice intre diferite acte administrative.  In principiu, forta juridica a unui act administrativ este data de locul pe care il ocupa organul emitent in sistemul organizarii administratiei publice, precum si de natura organului respectiv. Ex.: de la Guvern emana mai multe acte administrative dar cea mai mare forta juridica o au ordonantele.

Actele juridice unilaterale ale autoritatilor publice, emise in realizarea puterii publice se caracterizeaza, in ceea ce priveste regimul juridic aplicabil, prin regula executarii din oficiu (executio ex officio). Asadar, in cazul in care obligatia (ca efect juridic al aplicarii actului administrativ) nu se executa de buna voie cel indreptatit a pretinde executarea acestei obligatii poate cere interventia fortei de constrangere a statului direct in baza actului de putere respectiv fara a mai fi nevoie de investirea actului administrativ cu titlu executoriu pentru ca actul administrativ este, prin el insusi, titlu executoriu.

Prezumtia de autenticitate, precum si prezumtia de veridicitate dau forta probanta a actului administrativ care este cea a actelor autentice; deci ceea ce se afirma prin actul administrativ nu poate fi inlaturat decat prin procedura “inscrierea in fals”. De la acest principiu, al executarii din oficiu, sunt urmatoarele exceptii:

actele administrative care nu dau nastere la raporturi juridice de drept administrativ ci la raporturi juridice de drept civil, de dreptul muncii, raporturi juridice proteguite prin actiuni in fata instantelor;

actele administrative suspendate.

Efectele juridice ale actelor administrative

In general, se socoteste ca acest moment este cel al publicarii actului administrativ normativ (sau un alt moment ulterior daca asa prevede actul administrativ normativ) ori al comunicarii actului administrativ individual. Deci nu exista posibilitatea de executare a actului administrativ daca el nu a fost adus la cunostinta subiectelor de drept; de asemenea, nu exista obligatia de executare a actului administrativ normativ daca el nu a fost dat publicitatii.

Regula data de regimul juridic al actelor administrative: pentru organul emitent obligatiile incep din momentul adoptarii deci actul administrativ este obligatoriu din momentul in care exista.

Regula: actele administrative produc efecte numai pentru viitor, sunt active si nu retroactive. De la aceasta regula sunt instituite urmatoarele exceptii de acte administrative ce produc efecte retroactive:

actele administrative declarative (recognitive)

actele administrative cu caracter jurisdictional

actele administrative date in aplicarea hotararilor judecatoresti

Referat: Politica romaneasca de dezvoltare regionala in context european Proiect: Comunicare politica

Dintre aceste exceptii, cele mai importante acte administrative sunt cele prevazute la exceptia 1 care recunosc drepturi si obligatii ce au luat nastere prin fapte juridice anterioare emiterii lor si produc efecte juridice din momentul in care s-au produs faptele juridice si nu din momentul emiterii actelor administrative. Ex.: certificate, somatii, adeverinte, extrase etc.

Unele acte administrative produc efecte juridice nu din momentul publicarii ci:

a)      fie de la o data ulterioara publicarii, data prevazuta prin vointa unilaterala in actul administrativ de catre organul emitent;

b)      fie de la o data ulterioara publicarii, data prevazuta de lege sau de procedura emiterii actului administrativ ca in cazul in care actul administrativ este supus confirmarii.

Intinderea efectelor juridice produse de actul administrativ

actele administrative normative care produc toate categoriile de efecte juridice, ele fiind izvor de drept pentru toate ramurile de drept cu exceptia dreptului penal. Ca izvor de drept penal totusi, prin exceptie, poate fi ordonanta guvernamentala in masura in care ea intervine si in domeniul dreptului penal.

actele administrative individuale in principiu sunt acte juridice ce dau nastere la raporturi juridice de drept administrativ; uneori insa ele pot da nastere si la raporturi de drept constitutional

efectele actelor administrative pot fi reglementate si de alte norme de drept alaturi de normele dreptului administrativ insa actele juridice isi pierd natura de acte administrative iar regimul lor juridic ramane regimul juridic administrativ

Suspendarea actelor administrative

Suspendarea este o modalitate de incetare temporara a efectelor juridice ale actului administrativ, atunci cand exista dubii in privinta legalitatii sau oportunitatii acelui act. Spre deosebire de revocare, care este un principiu a regimului juridic al actelor administrative, suspendarea este o exceptie a acestuia

Suspendarea poate fi dispusa de autoritatea care poate dispune si revocarea actului administrativ (autoritatea emitenta), de autoritatea superioara acesteia, insa numai cand legea prevede expres aceasta putere, de instanta de judecata, sau se poate produce de drept.Este evident ca autoritatea emitenta, indrituita sa-si revoce propriul act administrativ, poate sa-l si suspende, avand dubii fie privind ilegalitatea actului, fie privind oportunitatea acestuia

Autoritatile ierarhic superioare sau autoritatile de control specializat pot suspenda actele administrative ale autoritatilor inferioare daca exista dubii privind legalitatea sau oportunitatea acestora, atunci cand legea prevede aceasta masura.

Suspendarea unui act administrativ poate interveni din mai multe motive, contestarea legalitatii actului administrativ de catre un cetatean, o organizatie nestatala, o autoritate publica;

schimbarea conditiilor de fapt dupa emiterea actului administrativ si punerea sub semnul intrebarii a legalitatii pe motiv de oportunitate;

necesitatea de a pune de acord actul administrativ cu actele organului ierarhic superior emise ulterior;

aplicarea unei sanctiuni persoanei fizice care a comis o abatere administrativa;

clarificarea unor indoieli ale organului emitent asupra legalitatii actului administrativ.

Instanta de contencios administrativ sau alte instante judecatoresti competente in baza unor legi speciale pot suspenda actul administrativ in temeiul Legii contenciosului administrativ sau a unor alte legi, speciale, daca actul este contestat cu recurs administrativ sau pe calea contenciosului administrativ.

Formele suspendarii

suspendare de drept (in baza unei dispozitii a legii – ex.: actul administrativ al unei autoritati a administratiei publice locale atacat de catre prefect la instanta de contencios administrativ);

suspendare in baza unui ordin al organului administrativ ierarhic superior;

suspendare in baza hotararii de retractare vremelnica a emitentului;

suspendare in baza unei hotarari judecatoresti sau a ordonantei Ministerului Public.

In fine, daca legea prevede expres, actul administrativ este suspendat de drept odata cu efectuarea unor acte procesuale sau de alta natura juridica. Spre exemplu, actul administrativ atacat de prefect in contencios administrativ este suspendat de drept; de asemenea, hotararea guvernamentala de dizolvare a consiliului local emisa in temeiul aceleiasi legi este suspendata odata cu contestarea ei pe calea contenciosului administrativ

Suspendarea actului inceteaza fie odata cu anularea sau revocarea lui, fie odata cu disparitia motivelor de suspendare, cu alte cuvinte la disparitia dubiilor privind legalitatea sau oportunitatea lui. Daca actul a fost suspendat de drept deoarece este contestat, suspendarea inceteaza la finalizarea procesului sau procedurii administrative de verificare.

Regulile expuse mai sus sunt de sorginte doctrinara, legislatia romana fiind preocupata doar de actele normative, stipuland ca acestea pot fi suspendate printr-un act normativ de acelasi nivel sau de nivel superior, care prevede in mod expres data la care se produce suspendarea, precum si durata ei determinata. La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispozitia afectata de suspendare reintra de drept in vigoare sau este modificat, abrogat. Prelungirea suspendarii ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispozitiei suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispozitii exprese, cu aplicare de la data expirarii suspendarii.

Anularea si inexistenta actelor administrative.

Anularea reprezinta manifestarea de vointa a unei autoritati publice prin care se defiinteaza efectele juridice ale unui act administrativ emis de o alta autoritate publica.

Ne aflam in prezenta anularii atunci cand sanctiunea intervine din exteriorul autoritatii publice, propria desfiintare a actului administrativ de catre autoritatea publica emitenta fiind numita revocare.

De asemenea, o alta diferenta intre revocare si anulare este temeiul acestora, revocarea putand avea ca temei ilegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ, pe cand anularea este sanctiunea ilegalitatii actului administrativ. Doar atunci cand legea prevede expres sau implicit posibilitatea anularii unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, oportunitatea devine parte a legalitatii si este sanctionata cu anularea.

Anularea este o forma specifica de desfiintare a actelor administrative, ea fiind inaplicabila celorlalte forme de activitate administrativa, faptul administrativ si operatiunea administrativa. Starea anterioara unui fapt aministrativ sau a unei operatiuni administrative poate fi reinviata tot prin fapte si operatiuni administrative.

Anularea poate fi dispusa de autoritatea publica superioara, de autoritatea publica insarcinata cu anumite atributii de control specializat, sau de instanta de judecata.

O caracteristica esentiala a actului nul este aceea ca el trebuie respectat pana in momentul anularii sale, deoarece prezinta o aparenta de legalitate.

Conform doctrinei, ilegalitatea sanctionata cu nulitatea poate fi de mai multe feluri

a) ilegalitate rezultand din nerespectarea unei cerinte legale de forma, stabilite in vederea asigurarii operativitatii activitatii administrative – ce atrage nulitatea relativa a actului administrativ, adica acea nulitate care se constata la sesizarea unor persoane interesate si poate fi acoperita prin confirmare.

b) ilegalitate rezultand din nerespectarea unor conditii de forma stabilite de lege in vederea asigurarii legalitatii si oportunitatii actului administrativ (de exemplu, lipsa avizului sau acordului), sau din nerespectarea unor conditii de fond cerute de lege (emiterea unei autorizatii de constructie cu incalcarea prevederilor din documentatia de urbanism, spre exemplu); aceasta ilegalitate determina nulitatea absoluta a actului administrativ, nulitate ce poate fi constatata de oricine si chiar din oficiu de instanta de judecata, si care, in principiu, nu poate fi acoperita prin confirmare.

Practic, insa, asa cum s-a remarcat, distinctia dintre nulitatea relativa si cea absoluta este prea putin interesanta in dreptul administrativ: instanta de contencios administrativ poate fi sesizata in acelasi termen pentru ambele nulitati, unele nulitati absolute pot fi confirmate la fel ca cele relative, sesizarea din oficiu a autoritatii publice cu atributia de anulare este posibila si in cazul nulitatii relative,

Efectele anularii actului administrativ sunt atat pentru viitor (ex nunc) cat si pentru trecut (ex tunc), adica din momentul emiterii actului administrativ

Evident ca drepturile castigate cu buna credinta prin actul administrativ trebuie respectate, iar efectele sale ce s-au epuizat nu mai pot fi anulate.

Pe de alta parte, anularea actului administrativ atrage dupa sine obligatia de revocare sau de anulare si a actelor subsecvente acestuia. Prin urmare, daca instanta, autoritatea superioara sau de control nu dispun prin acelasi act de anulare si desfiintarea actelor administrative subsecvente, revine autoritatii publice emitente obligatia de revocare a actului administrativ subsecvent lovit de nulitate.

Inexistenta

Un act administrativ este inexistent atunci cand el nu prezinta nici macar aparenta de legalitate, deoarece incalcarea legii este atat de evidenta, incat oricine o poate sesiza

Prin urmare, spre deosebire de actul nul, care poate fi pus in executare pana la momentul constatarii nulitatii, actul inexistent nu trebuie executat, iar inexistenta lui poate fi constatata de orice subiect de drept, nu numai de instanta de judecata. Vor fi competente sa constate, prin urmare, inexistenta unui act administrativ, atat autoritatea ierarhic superioara, cat si alte autoritati publice, instanta de judecata si chiar persoanele fizice si juridice.

In cazul in care se refuza executarea unui act inexistent si persoana respectiva este sanctionata, contestarea sanctiunii implica ridicarea exceptiei de inexistenta a actului ce se pretinde a fi fost respectat.

Sunt inexistente, spre exemplu, decretele prezidentiale sau hotararile de Guvern nepublicate in Monitorul oficial, sau un act administrativ individual necomunicat persoanei interesate.

Sanctiunea inexistentei poate fi prevazuta expres in lege (de exemplu, in art.100 si art.108 din Constitutie) sau poate reiesi din anumite formalitati procedurale esentiale, stabilite prin lege, si a caror nerespectare impiedica producerea efectelor juridice ale actului administrativ (publicarea, comunicarea, semnarea).