Polemici legislative privind practicile anticoncurentiale

Polemici legislative privind practicile anticoncurentiale

Prezentarea unui tablou sinoptic al practicilor anticoncurentiale este ingreunata nu doar de lipsa consensului teoriei economice, ci si de tehnicile legale aplicate pentru demarcarea celor ilegale de cele derogatorii, respectiv a celor nationale de cele internationale..

1. Regula per se fata de regula argumentarii

Controlul si sanctionarea legala a practicilor anticoncurentiale conduc la optiunea tehnica bazata pe:

regulile per se (engl. per se rules) - interzicand expres anumite comportamente independent de efectele concrete generate in situatii specifice,

si/sau

regula argumentarii sau ratiunii (engl. rule of reason) - care presupune evaluarea economica a efectelor probabile asociate fiecarei conjuncturi particulare in parte.

Incertitudinea analizei se reduce in aranjamentele institutionale concurentiale din prima categorie. Un mare sustinator al exclusivitatii acestei abordari este Hayek insusi (1978). Spre deosebire de el, Williamson (1996) apreciaza meritele regulii ratiunii, pe care o numeste "proces legal flexibil"[1]. Cel din urma admite imposibilitatea reglementarii exhaustive a practicilor anticoncurentiale, cunoasterea limitata a oportunitatilor care apar, precum si a dinamicii relatiilor economice.

Cert este ca anumite practici anticoncurentiale sunt tratate ca fiind per se ilegale, iar altele sunt supuse regulii ratiunii, fara a respecta aceasta demarcatie la nivelul tuturor legislatiilor nationale. Impunerea pretului de revanzare (engl. resale price maintainance), de exemplu, sunt privite in majoritatea jurisdictiilor ca fiind per se ilegale, in timp ce acordurile exclusive sunt in general supuse regulii ratiunii. Standardele care impun clasificarea practicilor anticoncurentiale in categoria celor ilegale sau derogatorii difera insa substantial, de exemplu, in cazul acordurilor de fixare a preturilor, care sunt interzise per se in Statele Unite, dar sunt conditionate in Canada de acoperirea substantiala a unei piete.

Numarul mare de cazuri care au ridicat dubii cu privire la validitatea abordarii legale per se[2], au condus la limitarea categoriilor considerate prezumtiv ca fiind neacceptabile (engl. presumption of unreasonableness) si la elaborarea de ghiduri pentru aplicarea regulii ratiunii, din nou insa cu anumite exceptii de la caz la caz[3] (Walker, 1911; Bork, 1965; Letwin, 1965; Easterbrook, 1984; Page, 1991; Piraino,1991; Peritz, 1996; Meese, 2003).

Curtea Europeana de Justitie (ECJ), de exemplu, a adoptat conceptul de regula a ratiunii in propria jurisprudenta cu privire la libertatea de miscare a bunurilor pe Piata Interna Unica. Regula ratiunii s-a nascut in contextul art. 28 (fostul art. 30) al Tratatului de la Roma, care interzicea restrictiile cantitative la import (sau al masurilor cu efecte similare). Incepand cu dosarul Cassis de Dijon, ECJ face o distintie intre masurile care incalca art. 28 aplicabile in orice situatie, fata de cele aplicabile in mod distinct (engl. indistinctly applicable vs. distinctly applicable)[4]. Apoi, in jurisprudenta europeana, regula ratiunii se traduce prin regula proportionalitatii, cand vine vorba despre determinarea impactului unei legislatii cu privire la libertatea de circulatie a bunurilor sau serviciilor, impuse de un stat membru, conform cu scopul declarat al respectivului act legislativ. Implementarea regulii proportionalitatii de catre ECJ a depasit insa adeseori limitele impuse initial de art. 28.

2. Reglementarea internationala a practicilor anticoncurentiale, intre uniformizare si diferentiere

Problematica concurentiala se afla pe agenda de negocieri multilaterale de mai bine de o jumatate de secol. In cadrul discutiilor ocazionate de crearea Organizatiei Internationale a Comertului (ITO), la sfarsitul anilor '40, s-a ridicat problema cartelurilor internationale (cartelurile germane) si a practicilor de afaceri restrictive (zaibatsu japoneze), ca fiind factori inhibatori ai accesului la pietele externe in perioada antebelica (Davidow, 1981). In anii '70, discutii aprinse vizand reglementarea practicilor restrictive ale companiilor multinationale au avut loc sub egida ONU si ale OECD, care adopta recomandari pentru cooperarea intre statele membre. Acestea s-au materializat in incheierea unor coduri de conduita, fara a avea insa un caracter obligatoriu, precum "Recomandarile privind practicile comerciale restrictive", (OECD, 1978) si "Ansamblul de principii si reguli echitabile convenite la nivel multilateral pentru controlul practicilor comerciale restrictive" (UNCTAD, 1980). In contextul GATT, implicatiile politicilor comerciale precum taxele vamale, masurile antidumping, cotele tarifare si barierele tehnice asupra concurentei au fost mult dezbatute atat in cadrul politic, cat si al analizei economice (Bhagwati, 1988).

Atentia specialistilor a fost reactivata in anii '80, in mare parte ca rezultat al nemultumirilor exprimate de SUA, cum ca practicile restrictive ale companiilor japoneze de distributie si conglomeratele (keiretsu) ar anula efectele liberalizarii comerciale (Davidow, 1993). Acuitatea acestei problematici s-a accentuat in anii '90, sub impactul "mega-fuziunilor" si al abuzului de pozitie dominanta care au avut efecte anticoncurentiale si au condus la ample dispute intre autoritatile nationale de reglementare a concurentei[5]

Un grup de experti ai Institutului Max Planck au redactat un proiect de Cod International Antitrust (Draft International Atitrust Code), in 1993, care ar fi trebuit adoptat de catre tarile membre in cadrul OMC, dar consensul nu s-a intrunit. Eforturile formale de uniformizare a normelor concurentiale s-au concretizat mult mai tarziu in crearea unui Grup de Lucru al OMC (1997) insarcinat cu investigarea legaturilor cauzale dintre politicile comerciale si cele concurentiale. Dar acordul privind lansarea negocierilor vizand introducerea unor reglementari internationale ale concurentei s-a exprimat abia la Conferinta Ministeriala de la Doha (2001), urmand ca in lipsa consensului explicit asupra modalitatilor de negociere si a continutului acestor norme globale[6], sa se renunte la aceste eforturi in anul 2005.

In general insa, faptul ca politica concurentiala a jucat un rol major in crearea Pietei Interne Unice a suscitat interesul expertilor internationali pentru a analiza potentialele beneficii prin extinderea experientei europene la nivel mondial. Tentativele de reglementare a politicilor concurentiale nu s-a reusit niciodata in cadrul OMC, dar s-a reusit totusi creearea unui puternic department de reglementare a diferendelor comerciale care interfereaza evident cu aspectele concurentiale. Justificarea tine de faptul ca, pe de o parte, cea mai mare parte a comertului international se desfasoara intre firme care opereaza in conditii de concurenta imperfecta, in care firmele au forta sa fixeze preturile, sa partajeze pietele sau sa impuna anumite conditii de comercializare, iar pe de alta parte, datorita lacunelor existente in prezent in acordurile comerciale multilaterale, care fac posibila escaladarea practicilor anticoncurentiale (Miron, 2003). Astfel, in cadrul OMC nu pot fi solutionate disensiunile create de distorsionarea accesului la piete ca urmare a practicilor anticoncurentiale voluntare ale agentilor economici privati, adica nu sunt rezultatul unui sprijin guvernamental cuantificabil. Apoi, reglementarile OMC nu stipuleaza obligativitatea ferma de a introduce o legislatie concurentiala, si cu atat mai putin standarde minime in acest domeniu. In implementarea acordului TRIPS (Acordul OMC privind drepturile de proprietate intelectuala), de exemplu,  legislatia concurentiala joaca un rol important, fara insa a exista standarde minime clare in acest domeniu. Asadar, masurile OMC vizeaza doar practicile guvernamentale care distorsioneaza mediul concurential in teritoriul national, nefiind posibila reglementarea si sanctionarea practicilor anticoncurentiale de pe piete straine ale firmelor exportatoare.

Uniformitatea normelor vizeaza in principal eliminarea discriminarii intre actorii interni si externi. Fortele economice care induc necesitatea unor reglementari internationale unitare deriva din uniformitatea preferintelor consumatorilor, economia de scara si de gama si faptul ca o problema specifica implica externalitati globale ce impun actiuni concertate (Miron, 2003). Totusi, mentinerea diversitatii normelor se explica prin diferentele semnificative ce se mentin in preferintele utilizatorilor, reticenta fata de asumarea costurilor induse de anumite standarde specifice, determinantii consumului si institutiile legale si politice. Numerosi experti ai comunitatii comerciale internationale (Klein, 1996; Fox, 1999; Winters, 2002) raman aprigi oponenti ai utilizarii pincipiilor concurentiale pentru a constrange aplicarea politicilor comerciale. Agnosticismul acestor analisti rezida, pe de o parte, din faptul ca desi realitatea identifica relativ usor practicile care genereaza externalitati negative in termenii concurentei (engl. competition externalities), acestea pot fi, in principiu, depasite prin acorduri de cooperare multilaterala; pe de alta parte, din faptul ca unele efecte negative generate de un astfel de acord ar anula beneficiile potentiale.

Ceea ce ramane insa universal acceptabil consta in necesitatea de cooperare a diferitelor autoritati jurisdictionale antimonopol pentru a reduce incertitudinea si costurile de tranzactionare. Tarile dezvoltate din cadrul OECD se reunesc, de exemplu, la lucrarile Comitetului pentru Concurenta (engl. Committee of Competition Law and Policy) si ale Forumului Global pentru Concurenta. In mai 1998, au reusit sa adopte recomandari menite sa intareasca eficienta si eficacitatea legislatiilor concurentiale in gestiunea cartelurilor dure (engl. hardcore cartels) din tarile membere, a caror monitorizare a implementarii are loc la fiecare doi ani.

Ultimii ani au evidentiat unele eforturi concertate de identificare a legaturilor existente intre comert si concurenta. Dialogurile aprige in cadrul forurilor internationale (ale OMC, ONU, OECD, Banca Mondiala, APEC) s-au soldat cu un suport redus pentru o cooperare internationala ambitioasa privind legislatia concurentei. In ceea ce priveste reglementarea antimonopol, acordurile in cadrul OMC se limiteaza la trei principii de baza: nondiscriminarea, tratamentul national, transparenta (acesta din urma fiind rezultatul primelor doua principii), si, uneori, la prevederi care interzic cartelurile dure (Anderson si Jenny, 2001). Dar, majoritatea specialistilor si-au exprimat dezacordul asupra includerii disputelor care vizeaza esenta deciziilor luate de catre autoritatile nationale de reglementare a concurentei in mecanismul de rezolvare a diferendelor din cadrul OMC. Accesul la piete in conditii echitabile constituie principalul mobil al celor ce doresc reglementarea multilaterala a concurentei. Stadiul de dezvoltare si, implicit, interesele tarilor lumii sunt insa foarte divergente, ceea ce face imposibila armonizarea globala a politicilor concurentiale, din mai multe motive:

• Politicile concurentiale nationale sunt expresia structurilor socio-economice interne, motivate de necesitatea prezervarii eficientei economice si a bunastarii nationale; eficienta este insa un concept perceput in mod diferit de tarile lumii:
• unele tari asociaza eficienta ecoonmica obiectivelor sociale sau corectitudinii ("fairness"),
• alte tari considera ca eficienta economica poate fi potentata prin anumite acorduri intre firme sau alte practici care distorsioneaza concurenta pe termen scurt, ceea ce conduce la perceptii diferite in ceea ce priveste pragul de eficienta acceptabil (adica, care este limita permisa pentru incheierea de acorduri intre firme sau pentru alte practici anticoncurentiale);
• Tarile dezvoltate care dispun de legislatii concurentiale puternice sunt preocupate de inexistenta sau slaba reglementare a concurentei in celelalte tari, ceea ce permite companiilor interne sa creasca costurile de acces ale firmelor straine pe respectivele piete;
• Tarile dezvoltate si in dezvoltare care sunt principalele tinte ale masurilor antidumping (ex. Japonia si alte tari asiatice) si carora le este limitat accesul la pietele straine considera ca ceea ce ar trebui sa primeze in preocuparile viitoare ale OMC este eliminarea efectelor anticoncurentiale derivate din instrumentele traditionale de protectie comerciala si nu armonizarea legislatiilor comerciale;
• Tarile mici, in special cele in dezvoltare, sunt ingrijorate de efectele negative induse de comportamentul anticoncurential al societatilor transnationale: pe de o parte, datorita reglementarilor laxe ale concurentei sau a dificultatilor de implementare a legislatiilor concurentiale conforme cu cele existente in tarile dezvoltate, pe de alta parte, datorita faptului ca legislatia concurentiala nationala nu este aplicabila activitatilor firmelor derulate pe pietele straine decat in cazul in care produc efecte pe piata interna.

Autoritatile nationale de concurenta se reunesc in retele de cooperare informale, precum este cazul Retelei Internationale de Concurenta (engl. International Competition Network), in cadrul carora se dezbat interactiv aspecte strategice si practice cu care se confrunta fiecare autoritate in parte. Initiativa lansarii sale, in anul 2001, s-a conturat in Raportul Final al Comitetului International Consultativ asupra Politicii Concurentiale (engl. International Competition Policy Advisory Committee) adresat pentru Probleme de Antitrust (pe scurt, raportul ICPAC) si se justifica ca o platforma de cele mai bune practici, rezultatul a cinci grupuri de lucruri specializate, la care participa in prezent 59 de state ale lumii.