Faurirea Romaniei si pasii spre modernism

Faurirea Romaniei si pasii spre modernism

Imediat dupa infrangerea revolutiilor de la 1848, prin Conventia de la Balta-Liman, Imperiul Tarist si Imperiul Otoman au impus Tarii Romanesti si Moldovei sisteme politice puternic marcate de elemente tipice feudale. Se prevedea reintroducerea Regulamentelor organice, dar cu o serie de schimbari, oferind totodata posibilitatea modificarii in viitor .

In schimb, romanii din Transilvania incercau sa profite la maxim de un stat austriac tot mai slab si de neintelegerile acestuia cu Ungaria, cei din Bucovina continau sa se afle sub dominatia aceleiasi Austrii, iar cei din Basarabia isi duceau traiul sub conducerea si incercarile de centralizare ale Imperiului Tarist.

I.1856-1918

A.Principatele

Statul roman modern s-a nascut printr-o sclipire de geniu politic romanesc, in contextul echilibrului geo-politic, instaurat de puterile europene semnatare ale Tratatului de Pace de la Paris din 1856[2]. Acest tratat stabilea ca in Tara Romaneasca si Moldova sa fie constituite Adunarile ad-hoc, formate din reprezentantii tuturor categoriilor sociale. In ambele principate, Adunarile ad-hoc au fost formate din unionisti care au hotarat unirea Tarii Romanesti si a Moldovei, intr-un singur stat, formarea unui guvern reprezentativ national, recunoasterea autonomiei si neutralitatii celor doua pricipate .

In decembrie 1857, Adunarile ad-hoc au fost desfiintate, iar hotararile lor, impreuna cu un raport al Comisiei europene, au fost trimise puterilor garante, reunite la Paris, in 1858. Acestea au elaborat o Conventie care prevedea formal unirea statala: s-a hotarat ca fiecare principat sa aiba domnul sau, adunare electiva proprie, guvern propriu si capitale distincte. Elementele de apropiere erau nesemnificative: Comisia centrala de la Focsani, care avea sa elaboreze proiectele de legi comune, o Curte de Casatie unica, conducerea unitara a armatei de catre un comandant ales prin rotatie din cele doua tari, aplicarea unei banderole albastre la drapelele de stat, care continuau sa ramana deosebite[4].

Conventia de la Paris, cu toate neajunsurile ei, a constituit o premisa pentru natiunea romana de a-si fauri statul national, unire realizata prin dubla alegere a lui Alexandru Ioan Cuza in ambele Principate, alegere care nu a fost recunoscuta imediat, Austria si Turcia opunandu-se vehement.

Dubla alegere a lui Cuza a creat premisele realizarii statului national unitar roman, dar si conditiile necesare pentru introducerea structurilor si institutiilor apusene. Acest tip de evolutie politica si-a pus puternic amprenta si asupra reformei administratiei publice, unde se face simtita nevoia uniformizarii legislative, o organizare unitara a teritoriului contribuind la mentinerea si intarirea unitatii statale[5].

Trecand peste dispozitiile Conventiei de la Paris, s-a procedat la unificarea organelor centrale ale statului. In fiecare guvern au fost numite persoane originare din ambele principate, iar ministerele de la Iasi au fost transformate in directorate ale ministerelor corespunzatoare din Bucuresti. In Adunarile elective ale fiecarui Principat erau alesi deputati din ambele Principate, iar unificarea administrativa s-a realizat prin crearea unei retele comune de posta, de telegraf, sanitara si de transport. Corespondenta dintre organele administratiei centrale se facea direct, nu prin Ministerul de Externe[6].

Prin Legea organizarii si functionarii organelor centrale ale administratiei de stat, precum si prin legile de organizare administrativa judeteana si comunala, s-a creat un aparat administrativ centralist, birocratic, cu ierarhii administrative stricte, compus in principal din ministri, prefecti, subprefecti, primari, etc si ale caror numiri si responsabilitati au fost cu rigurozitate statornicite de legiuitor[7].

Organizarea administratiei locale a fost realizata prin Legea din 1864 pentru infiintarea consiliilor judetene si organizare comunala. Unitatile administrativ-teritoriale erau judetele, dotate cu personalitate juridica[8], impartite in plasi care, la randul lor , erau divizate in comune urbane si rurale (din 1908, au existat si comune suburbane) .

In cadrul judetelor, puterea executiva era exercitata de catre prefect. Acesta, asemenea unui ministru, era numit prin decret regal, cu deosebirea ca numirea se facea la propunerea Ministerului de Interne. Prefectul era reprezentantul guvernului in judet, avand rolul de a asigura realizarea politicii partidului de guvernamant. Prefectul avea prerogativa de a-i numi si revoca pe toti functionarii locali cu exceptia subprefectului care era numit de catre Ministerul de Interne. Fiecare judet avea un consiliu judetean alcatuit din membri alesi pe baza de vot cenzitar de catre alegatorii fiecarei plase, adunati intr-un unic colegiu electoral. Acesta, ca organ deliberativ, avea dreptul de a se pronunta asupra problemelor de interes local[11]. De asemenea, Legea prevedea infiintarea Comitetului permanent al Consiliului judetean, alcatuit din 3 membri si trei supleanti alesi din randul consilierilor judeteni. Paleta atributiilor Comitetului era foarte larga: organ consultativ al Guvernului, organ deliberativ si executiv al judetului, precum si organ tutelar al actelor Consiliilor comunale .

Desi nu o consacra expres ca o unitate administrativ-teritoriala, Legea pentru infiintarea Consiliilor judetene instituia plasa ca unitate adminitrativa intermediara intre judet si comuna. Astfel, fiecare judet era alcatuit dintr-un anumit numar de plasi, iar plasa era alcatuita, la randul ei, din mai multe comune[13]. Plasile erau conduse de catre pretori numiti de prefect. Ei aveau atributii de supraveghere si control asupra activitatii organelor rurale.

Comunele urbane si rurale erau conduse de primar, ca organ executiv, alaturi de care functiona consiliul comunal ca organ deliberativ[14]. Consiliul era compus din 5 pana la 17 membri, in functie de numarul de locuitori al comunei. Acestia erau alesi direct, in baza unui vot cenzitar. Competenta Consiliului se exercita in solutionarea problemelor colectivitatii comunale. De asemenea, el controla, destepta si ajuta pe primar si pe ajutoarele sale in administrarea intereselor locale ale comunei.

Prin Legea comunala, satele nu mai reprezentau, ca in trecut, baza organizarii administrativ-teritoriale. Ele erau obligate sa se reuneasca mai multe la un loc pentru a forma o comuna sau, daca indeplinea criteriile legii, satul se mentinea singur ca unitate administrativ-teritoriala, insa organizat sub forma unei comune rurale dotate cu personalitate juridica. Orasele si targurile erau organizate si ele in forma unor comune urbane, iar existenta unui domeniu administrativ propriu desfiinta clasificarea lor in libere si aflate in proprietate privata[15].

Reforma administratiei publice locale a redus cele 4325 de sate si catune ale epocii la doar 1526 de comune. Lor li se adaugau cele 28 de orase si targuri devenite acum comune urbane.

Abdicarea lui Cuza in 1866 a lasat in urma o epoca de transformari radicale in toate domeniile juridicului, economicului si socialului, care au asezat Principatul pe drumul europenizarii. Era normal ca in statul roman post-cuzist, reforma administratiei publice sa dobandeasca o fundamentare principiala prin noua Constitutie de la 1866. Instaurarea regimului parlamentar si a unei monarhii constitutionale moderne, in urma aducerii in fruntea Principatului a lui Carol de Hohenzollern-Sigmaringen, a creat un nou context politic si institutional si o stabilitate propice reformei[16].

Astfel, desi in 1866 se crea contextul necesar elaborarii unei legi noi, in realitate s-a preferat doar o serie de modificari ale Legii din 1864, prin legile din 1872, 1883, 1886, 1894, 1903, 1905, 1912 si 1913. Multimea acestora era departe de a instaura descentralizarea mult asteptata si a creat mai multa confuzie la nivel local, in ciuda stabilitatii functionale si institutionale dorite de centru.

Majoritatea acestor legi au preferat sa mentina organizarea administrativa a tarii realizata prin Legea din 1864, aducand doar unele modificari de forma. De exemplu, desfiintarea Comitetului permanent si inlocuirea acestuia cu o Delegatie judeteana, acordarea unor prerogative exorbitante prefectului la nivel judetean, modificarea unora din atributiile Consiliilor judetene si comunale.

In 1894 se reorganizeaza comunele urbane care capata personalitate juridica, fiind comune urbane toate comunele resedinta de judet, cat si cele declarate astfel prin lege. Pentru o buna organizare, comunele urbane se imparteau in sectoare cu avizul Ministerului de Interne[17].

B.Transilvania

Transilvania, dupa inabusirea Revolutiei de la 1848 a fost reincorporata in Imperiul Austriac. Prin Diploma imperiala din 1860, tuturor natiunilor li se recunostea dreptul de a-si pastra individualitatea istorica si politica, printr-o organizare administrativa proprie, prin pastrarea legilor si asezamintelor proprii[18]. In temeiul acestui act normativ, Transilvania s-a bucurat pentru o scurta perioada de o anumita autonomie, afirmata prin activitatea Dietei de la Sibiu, in care romanii aveau cei mai multi deputati, 48. Aceasta Dieta a votat Legea pentru egala indreptatire a natiunii romane si a confesiunilor sale, care acorda autonomie politica romanilor, si Legea privind egalitatea limbilor romana, maghiara si germana in viata publica, care transforma limba romana intr-o limba oficiala. Toate aceste acte normative au legiferat deplina egalitate a natiunii romane cu celelalte nationalitati, maghiari, secui, sasi, asigurandu-se deplina egalitate intre ele . Din punct de vedere administrativ-teritorial, Transilvania revenea la organizarea din feudalism: comitate, districte, scaune, orase libere, localitati privilegiate si comune.

Situatia politica externa a Austriei, precum si compromisul dintre aceasta si Ungaria a dus la anexarea Transilvaniei de catre statul ungar. Odata cu aceasta incorporare, Transilvania isi pierdea organele proprii de conducere, caci Dieta si guvernul au fost desfiintate. Limba maghiara a devenit singura limba oficiala, iar Legea electorala a considerat analfabeti pe toti cei care nu o cunosteau, excluzandu-i astfel de la vot.

Din punct de vedere administrativ, in perioada dualismului, Transilvania a fost impartita in comitate si comune. Organele de conducere ale comitatelor erau:

-prefectul, ca organ de control si supraveghere a puterii executive. Era numit de Guvern din randul nobililor si conducea efectiv administratia judetului;

-congregatia comitatului, compusa din functionari si membri;

-comisia permanenta, aleasa pe 5 ani din randul membrilor congregatiei comitatului;

-comitetul administrativ al comitatului, compus din 10 membri alesi de congregatia comitatului din randul membrilor;

-organele administrative din comitat: subprefectul, prim-notarul si notarul, prim-juriconsultul judetean si jurisconsultii, presedintele sedriei orfanale si accesorii, casierul, controlorul, contabilul, arhivarul, registratorul si copistii[20].

In 1884 s-au creat judetele si comunele. Judetele erau impartite in plase, conduse de pretori, ajutati de un aparat propriu, iar comunele erau rurale si urbane. Cele urbane erau orase cu consiliu si municipii, care erau asimilate comitatelor, ulterior judetelor, fiind subordonate puterii de la centru. Potrivit Legii din 1871, la conducerea comunelor exista un consiliu si un primar, un rol insemnat avandu-l notarul comunal[21].

Plasa, ca unitate intermediara intre comune si comitat, era condusa de catre primpretor,  subordonat prefectului. Tutela administrativa asupra comitatului a exercitat-o, de regula, Ministerul de Interne, si uneori Ministerul de Finante sau chiar organul legiuitor.

C. Bucovina

Bucovina a fost incorporata Austriei sub denumirea de Ducatul Bucovinei si a fost impartita in districte si capitanate, organizate in baza legii austriece din 1868, iar acestea din urma, la randul lor, au fost impartite in comune. Comunele rurale erau comune locale si comune asociate sau districtuale. De asemenea, existau teritorii domaniale ca unitati teritorial-administrative echivalente unei comuni locale. La nivel de comuna urbana, au functionat orasele de statut, subordonate guvernului tarii. Districtele erau conduse de un capitan districtual ce se ingrijea ca in districtul respectiv sa fie realizate interesele puterii centrale, mentinerea ordinii si sigurantei publice[22].

D. Basarabia

Basarabia a fost impartita de autoritatile rusesti in zemstve (echivalentul tinuturilor), impartite, la randul lor, in comune si plase (asociere de mai multe comune). Comuna rurala din Basarabia reprezenta o unitate locala, ce trebuia sa aiba cel putin 300 de locuitori, barbati majori de aceeasi credinta. Orasele erau organizate in comune urbane. Organele de conducere ale unei zemstve erau:

-adunarea zemstvei, ca organ deliberativ cu delegatia ei permanenta;

-organul administrativ, format dintr-un presedinte si doi sau mai multi membri alesi pe 3 ani;

-servicii: contabilitate, tehnic, salubritate, scolar, etc[23].

II. 1918-1938

Intrarea Romaniei in Primul Razboi Mondial, in vara anului 1916, alaturi de fortele Antantei, a urmarit realizarea deplinei unitati nationale prin unirea cu vechiul Regat a Transilvaniei, Bucovinei si Basarabiei, stravechi teritorii locuite de romani[24].

Sfarsitul anului 1918 ne descopera o Romanie postbelica al carei teritoriu si populatie se dublasera, Marea Unire facand ca Romania sa devina un stat de marime medie, o putere regionala[25], aflandu-se in ceea ce priveste populatia si suprafata pe locul opt si respectiv zece in Europa. Realizarea statului national unitar roman impunea o noua constitutie, care sa unifice organizarea etatica romaneasca si care sa asigure respectarea angajamentelor asumate de Romania prin tratatele internationale. Astfel, noua Constitutie a Romaniei Mari a fost adoptata de cele doua camere ale Parlamentului pe 27 martie 1923 si a fost publicata in Monitorul Oficial in 29 martie 1923 .

Consolidarea unitatii politice reclama unificarea legislatiei printr-o contopire fireasca si evolutiva, nu pripita si insuficient pregatita. Unificare legislativa si institutionala avea menirea, pe de o parte de a elimina particularitatile administrative institutionale regionale iar pe de alta parte de a crea instrumentele de reconstructie economica a tarii, de modernizare a structurilor economice, politice si culturale.

Din punct de vedere operational, statul roman, ca si celelalte state europene, avea la indemana doua modalitati de realizare a unificarii legislative: 

-extinderea legislatiei Regatului Romaniei asupra celorlalte provincii (abordarea dura);

-mentinerea in vigoare a reglementarilor existente pentru o anumita perioada de timp, urmand ca unificarea sa se realizeze de la sine printr-o sinteza originala, care sa valorifice cat mai mult posibil toate traditiile istorice viabile si sa degaje o sinteza noua, adaptata noului stat (abordarea delicata).

Referat: Lucrare scrisa la dendrologie Proiect: Nivelul organizarii teritoriale - teritoriu, teritorialitate si organizare in invelisul geografic

Cele doua modalitati de abordare a realizarii unificarii legislative, au fost subiect de dezbatere in cercurile stiintifice, reviste cu profil juridic, administrativ, politic si economic, dar si in dezbaterile parlamentare.

Chiar daca sub aspectul pur tehnic, prima abordare ar fi fost mai usor de realizat in Romania, s-a considerat a fi mai adecvata a doua solutie, care s-a impus dealtfel si pe plan european (Franta de pilda nu a extins imediat legile franceze peste Alsacia si Lorena. Legislatia noua, comerciala si civila a fost introdusa abia in 1924 prin doua legi, care nu au inlocuit doar legile vechi, ci au retinut din codurile germane lucrurile considerate pozitive. Legile elaborate astfel, urmau a se extinde asupra teritoriului intregii Frante dupa un termen de tranzitie de 10 ani) .

Urmarirea in timp insa a procesului de unificare legislativa, releva faptul ca in practica vietii constitutionale a Romaniei s-a produs o impletire a principiilor si a modalitatilor de infaptuire a unificarii. Mentinerea pe anumite perioade a unor reglementari specifice doar unor provincii s-a interferat cu o extindere tacita si cu cea expresa a unor legi din vechiul Regat, cu promulgarea legilor si codurilor de unificare, fara a se putea face o periodizare distincta intre aceste infaptuiri .

Procesul de unificare legislativa a acoperit intreaga perioada interbelica, cu prelungire si in cea urmatoare. Insa exercitarea autoritatii guvernului Romaniei asupra tuturor provinciilor tarii, fata de care trebuie sa facem o disociere clara, s-a realizat prin incetarea activitatii organismelor provinciale provizorii, la inceputul lunii aprilie 1920.

Odata cu sanctionarea actelor de Unire din 1918, de catre autoritatile de la Bucuresti, asupra intregului teritoriu se extindea in mod tacit Constitutia Romaniei din 1866[27]. Prin Decretele-Lege din 9 aprilie, 11/24 decembrie si 18/31 decembrie 1918 cu privire la Organizarea Basarabiei, Transilvaniei si Bucovinei , in cadrul statului roman, s-au mentinut in vigoare legile aflate in Basarabia si Bucovina. In Transilvania, aceasta s-a realizat prin Decretul I al Consiliului Dirigent, din 24 ianuarie 1919, singurul dintre organismele regionale care fusesera investite cu putere legislativa.

S-au mentinut astfel temporar, in Basarabia, legile rusesti, in Bucovina cele austriece si in Transilvania dreptul maghiar si codul civil austriac. Adoptarea acestor legi straine a insemnat naturalizarea lor . Prin aceleasi acte, armata, politica externa, financiara, mijloacele de comunicatie, vamile, au trecut sub autoritatea nemijlocita a guvernului, marcand inceputul procesului de conducere unitara a tarii de catre guvern.

La 1918, in statul roman intregit functionau legi administrative specifice diferitelor provincii. Conform principiului general adoptat si aceste legi au fost mentinute temporar in vigoare[30].

Astfel la 1918, situatia organizarii administrativ teritoriale a provinciilor unite era urmatoarea:

-Transilvania - impartita in 25 de comitate si comune (mici, mari si orase cu consiliu) impartite in cercuri administrative prin Legea XXX din 1876 completata in 1877 si 1886, Legea XXII din 1886, completata cu Decretele II si III ale Consiliului Dirigent;

-Bucovina - devenita din 1862 ducat era organizata in 11 capitanii fara personalitate juridica (comparabile cu plasele din vechiul regat, conduse de capitanii districtuali), comune locale, comune asociate, teritorii domeniale si orase cu statut (Legea din 28 august 1908 privind emiterea unui nou regulament comunal);

-Basarabia - diviziunile administrative erau gubernia (provincia), uezdi (judetul) si volostea (comuna). Cele 8 judete ale Basarabiei erau divizate in ocoale (plase) care grupau mai multe comune;

-Vechiul Regat al Romaniei - era divizat in 37 judete (33 dupa Legea privind infiintarea Consiliilor judetene din 2/14 aprilie 1864, 2 judete dupa alipirea si reorganizarea Dobrogei prin Legea pentru Organizarea Dobrogei din 21 martie 1880 si 2 judete din partea de sud a Dobrogei - Cadrilater - alipite in urma Conferintei de Pace de la Bucuresti din 16/29 iulie - 28 iulie/10 august 1913, care punea capat celui de-al II-lea Razboi Balcanic).

In perioada 1918 - aprilie 1920, in care au functionat organisme regionale provizorii ale guvernului, procesul unificarii legislativ-institutionale a inregistrat doua puncte de pornire, unul de la nivelul guvernului spre cele trecute in competenta sa , ceea ce a insemnat extinderea expresa a unor reglementari din vechea Romanie asupra provinciilor unite si celalalt de la organismele provinciale.

In Transilvania, intre 2 decembrie 1918 si 20 aprilie 1920 a functionat Consiliul Dirigent, organism provincial cu atributii executive si legislative limitate, stabilite de guvern. Actiunea de legiferare a Consiliului Dirigent, concretizata in 24 de Decrete emise, a incetat odata cu intrunirea Parlamentului tarii la 20 noiembrie 1919. Decretele Consiliului Dirigent s-au adaugat celorlalte legi mentinute in vigoare in Transilvania.

In domeniul dreptului administrativ, chiar mai mult decat in alte domenii, s-a pus problema unificarii legislative, ceea ce echivala cu unificarea aparatului de stat la nivel central si local[32]. In anul 1920 au fost dizolvate Consiliul dirigent al Transilvaniei, precum si directoratele si secretariatele de servicii din Basarabia si Bucovina, punandu-se definitiv capat formelor regionale de conducere.

Regele si guvernul au fost dupa aceasta perioada organele centrale ale administratiei de stat din Romania[33]. La 14 iunie 1924 a fost elaborata legea pentru unificarea administrativa, care a extins organizarea din vechea Romanie la celelalte provincii. Conform legii, teritoriul Romaniei se impartea in comune si 76 judete. Situatia acestora, repartizate pe provinciile istorice, era urmatoarea:

-Basarabia, cu 9 judete (Hotin, Soroca, Balti, Orhei, Lapusna, Tighina, Cahul, Cetatea Alba si Ismail), avand o suprafata de 44.422 km²

-Bucovina, cu 5 judete (Campulung, Suceava, Radauti, Storojinet si Cernauti)

-Moldova, cu 13 judete(Dorohoi, Botosani, Iasi, Vaslui, Falciu, Tutova, Covurlui, Tecuci, Putna, Bacau, Roman, Neamt si Baia) si o suprafata de 38.058 km²

-Maramures, cu 2 judete (Maramures si Satu Mare) si o suprafata de 8.592 km²

-Crisana, cu 3 judete (Arad, Bihor si Salaj) si o suprafata de 17.096 km²

-Banat, cu 3 judete (Timis-Torontal, Caras si Severin) si o suprafata de 17.980 km²

-Transilvania, cu 15 judete (Somes, Nasaud, Cluj, Turda, Mures, Hunedoara, Alba, Tarnava Mica, Tarnava Mare, Sibiu, Fagaras, Brasov, Trei Scaune, Odorhei si Ciuc) si o suprafata de 57.819 km²

-Oltenia, cu 5 judete (Gorj, Valcea, Mehedinti, Romanati si Dolj) si o suprafata de 24.078 km²

-Muntenia, cu 12 judete (Olt, Teleorman, Arges, Muscel, Dambovita, Vlasca, Prahova, Ilfov, Buzau, Ialomita, Ramnicu-Sarat si Braila) si o suprafata de 52.505 km²

-Dobrogea, cu 4 judete (Durostor, Caliacra, Constanta si Tulcea) si o suprafata de 23.262 km^{2 [34].}

Suprafata Romaniei era de 294.244 km²: 137.903 km² suprafata vechiului regat si 156.341 km² cea a provinciilor unite. Populatia care se ridica la 7.897.311 locuitori in vechiul regat la 1913 a crescut in urma actului de unire la 16.267.199 locuitori in 1919.

Comunele se imparteau in doua categorii: rurale, formate din unul sau mai multe sate, in functie de numarul locuitorilor si comune urbane, care erau centre de populatie recunoscute ca atare prin lege. Ele se imparteau in comune resedinta de judet si comune neresedinta de judet[35].

In fruntea administratiei comunei se afla primarul, care executa hotararile consiliului comunal si ale delegatiei permanente comunale. Activitatea comunelor se afla sub conducerea si controlul Ministerului de Interne, ajutat de Consiliul Administrativ Superior. Consiliile comunale aveau ca atributii alegerea primarului si a delegatiei permanente si initiativa si decizia in probleme de interes local. In intervalele dintre sesiunile consiliului comunal isi desfasura activitatea delegatia permanenta, ca organ consultativ al primarului[36].

Administratia judetului se afla sub conducerea prefectului, care executa hotararile Consiliului Judetean si ale Delegatiei Permanente judetene. S-a creat pe langa prefect un organ ajutator, Consiliul de prefectura, la inceput organ consultativ, transformat in 1936 in organ administrativ[37].

Consiliul judetean era compus din trei cincimi membri alesi si doua cincimi membri de drept. In fiecare judet functionau comisii de specialitate, iar raportorii acestora formau delegatia permanenta judeteana[38]. Ea desfasura o activitate permanenta sub supravegherea prefectului, indruma si controla toate serviciile judetene si comunale.

Judetele cuprindeau un numar de plasi stabilite de Ministerul de Interne, dupa consultarea Consiliului Judetean. Plasa, ca unitate geografica si administrativa de coordonare si control (circumscriptie de deconcentrare administrativa), grupa mai multe comune rurale, in medie 17 comune. Mentinuta sub forma ei din legislatia initiala din Vechiul Regat, plasa era condusa de un pretor subordonat prefectului de judet, si era lipsita de personalitate juridica[39]. Mentinerea acestei subdiviziune administrative a starnit vii dispute in epoca. Criticile aduse aratau lipsa de inovatie a legiuitorului, care in baza unei experiente indelungate, ar fi trebuit sa reorganizeze plasa si sa o suprime. Pretorul era ofiter de politie judiciara si seful politiei din cadrul plasii .

Sub imperiul aceleiasi Constitutii de la 1923, dar sub un nou regim politic, cu viziuni diferite asupra vietii administrative a tarii, Romania cunoaste un model nou si interesant de organizare administrativa a teritoriului, instituit prin Legea pentru organizarea administratiunii locale din 3 august 1929.

Factorii care au condus la elaborarea unei noi legi de organizare a tarii au fost pe de o parte interni, impusi de dificultatile intampinate in aplicarea Legii de unificare pe tot teritoriul si de dorinta de a materializa principiul descentralizarii administrative. Pe de alta parte, factorii externi apar sub influenta reformelor dintr-o serie de tari europene si modelelor de regionalizare oferite de acestea.

Legea fundamentala prevedea ca unitati adiminstrativ-teritoriale comuna si judetul, astfel incat o organizare bazata pe regiuni administrative ar fi fost neconstitutionala. De aceea, legiuitorul a recurs la o inovatie prin crearea Directoratelor Ministeriale Locale, in numar de 7, ca centre de administratie si de inspectie locala160. Ele erau in fapt organe deconcentrate ale autoritatii centrale. Directoratul Ministerial Local era compus din: directorul ministerial local si sefii serviciilor ministeriale locale ca organe executive ale Guvernului .

Cele 7 Directorate Ministeriale Locale s-au organizat in marile centre provinciale: Bucuresti, Cernauti, Chisinau, Cluj, Craiova, Iasi, Timisoara, de la data de 1 ianuarie 1930.

Articolul 300 din lege statueaza ca "judetele din resortul unui directorat se pot asocia intr-o asociatiune generala pe termen nelimitat, pentru executia, crearea sau intretinerea de lucrari, institutii de interes economic, sanitar sau servicii publice".

In baza acestui articol s-au creat sapte Asociatii Judetene Generale, care reprezentau si promovau interesele provinciei. Aceste asociatii au fost:

-Muntenia - cu 17 judete;

-Transilvania - cu 18 judete;

-Moldova - cu 9 judete;

-Bucovina - cu 7 judete;

-Basarabia - cu 9 judete;

-Banat - cu 5 judete;

-Oltenia - cu 6 judete.

Ideea de baza in crearea acestui model de organizare pe provincii a fost aceea ca numai o organizare adoptand particularitatile regionale poate sa corespunda integral nevoilor economice si sociale atat de variate si dependente de imprejurarile locale si temporale[41].

Criticile cu tenta nationalista aduse in epoca acestui model, arata confundarea ideii de unitate nationala cu aceea de uniformitate.

In organizarea judeteana descentralizata s-au intalnit doua tipuri de organe: deliberative si executive (prefectul, consiliul judetean si comisiunea administrativa).

Statutul prefectului a fost insa schimbat in spiritul descentralizator al legii, acesta ramanand doar reprezentantul administratiei judetene. Conducatorul administratiei judetene devenea presedintele delegatiei permanente a consiliului judetean, ales de consiliu pe o perioada de 5 ani.

Referitor la nivelul comunal (titlul II din lege), legea din 1929 pastreaza clasificarea comunelor in urbane si rurale. Comunele urbane puteau fi orase si municipii.

Orasele erau definite drept comune urbane cu mai putin de 50 000 de locuitori si care nu erau declarate municipii. Comunele declarate statiuni balneo-climaterice prin legi speciale puteau obtine recunoasterea de comune urbane la initiativa consiliului local respectiv si cu aprobarea Comitetului Local de Revizuire si confirmarea directorului ministerial. Comunele rurale, definite ca unitati administrativ-teritoriale avand peste 10 000 de locuitori, puteau fi formate din unul sau mai multe sate.

In cazul in care nu se putea forma o comuna cu acest numar de locuitori, ori anumite sate dispuneau de mijloace financiare suficiente pentru a intretine o administratie comunala, legea prevede ca se puteau constitui comune cu un numar mai mic de locuitori, dintr-un singur sat sau din mai multe sate.

O alta inovatie a acestei legi este ca satele au fost dotate pentru prima oara cu personalitate juridica. La art. 6, este prevazut ca satele care fac parte dintr-o comuna rurala sunt considerate din punct de vedere administrativ, ca sectoare ale acelei comune.

Satele erau impartite in doua categorii: sate mici, cu o populatie sub 600 locuitori si sate mari cu un numar de populatie peste 600 locuitori. In urma aplicarii acestei legi, situatia unitatilor administrativ-teritoriale in mediul rural era urmatoarea: comune 1.500, sate 15.276, din care sate mici 7.289.

Daca pentru satele mari, alegerea unui consiliu satesc este obligatorie, pentru satele mici aceasta este facultativa. Primarul satesc, ales in adunarea sateasca fara prea multe formalitati are o functie mai mult onorifica.

Art. 285 din lege prevede ca judetele vor fi impartite in mai multe circumscriptii teritoriale numite plasi. Legea pastreaza deci plasa ca circumscriptie teritoriala condusa de un primpretor, ca reprezentant al prefectului, ofiter de politie administrativa si organ de supraveghere si control in ceea ce priveste administratia rurala.

Pastrarea plasilor, vazute ca niste prelungiri ale puterii centrale in teritoriu, a fost criticata ca fiind in contradictie cu intentiile descentralizatoare ale legii.

Larga autonomie locala, realizata de legea din 1929, a necesitat desigur un mecanism de integrare care sa contrabalanseze eventualele tendinte centrifuge, dar si sa supravegheze legalitatea hotararilor si deciziilor.

Astfel, a fost conceput un sistem de tutela administrativa:

-pentru sat si comuna rurala: in prima instanta - Delegatia Judeteana, in a doua instanta - Comitetul Local de Revizuire (atasat Directoratului);

-pentru comuna urbana si judete: in prima instanta - Comitetul Local de Revizuire, in a doua instanta - Comitetul Central de Revizuire.

Se poate observa respectarea principiilor democratice prin crearea unui sistem in care filiera tutelara nu trece pe la Ministerul de Interne.

Caracterul inovativ al acestei legi consta in realizarea unei veritabile regionalizari pe provincii istorice, fara ca aceste unitati teritoriale sa fie prevazute de constitutie.

III. 1938-1944

La inceputul anului 1938 cursul firesc al vietii democratice din Romania a fost intrerupt de instaurarea de catre regele Carol al II-lea, a unui regim monarhic autoritar, ceea ce a deschis drumul tarii catre regimurile dictatoriale.

In materia formei de guvernamant, prin Constitutia din 1938, Romania a continuat sa fie o monarhie constitutionala, insa rolul Parlamentului era mult diminuat, puterile regelui fiind mult crescute, toate celelalte organe fiindu-i subordonate[42].

In privinta organizarii administrativ-teritoriale a tarii, sub regimul Constitutiei din 1938 a fost elaborata Legea administratiei din 14 august 1938. Aceasta punea la baza organizarii principiul centralismului birocratic si consacra organizarea cu caracter autoritar a administratiei locale. Unitatile cu personalitate juridica erau comuna si tinutul. Comuna - rurala, urbana sau statiune balneo-climaterica - a fost condusa de primar si consiliul comunal. Primarul era numit pe sase ani de catre prefectul judetului pentru comunele rurale si urbane neresedinta de judet, de rezidentul regal pentru comunele resedinta de judet si prin decret regal la propunerea Ministerului de Interne, pentru statiunile balneo-climaterice. Competenta primarului era de sef al administratiei comunale si de presedinte al consiliului comunal.[43]

Consiliul comunal era compus din membri alesi si din membri de drept, mandatul primilor fiind de 6 ani, iar al celor de drept fiind pe durata functiei ce le determina calitatea de consilieri de drept[44]. Legea stabileste astfel numarul de membri alesi: 3 in comunele rurale, 5 in comunele urbane neresedinta de judet, 7 in comunele urbane resedinta, 12 in municipii.

Tinutul a fost condus de un rezident regal, numit pe 6 ani prin decret regal dintre diplomatii universitari sau generali in baza jurnalului Consiliului de Ministri[45]. El era reprezentantul guvernului in tinut. Consiliul tinutului era compus din membri alesi, in baza sistemului corporatist , si membri de drept. Ca si consiliul comunal, desi avea atat atributii deliberative, cat si consultative, si acest organ a ramas numai ca organ consultativ, rezidentul regal fiind organul conducerii efective a tinutului .

Redam mai jos tabloul celor 10 tinuturi, cu circumscriptiile teritoriale si resedintele lor:

-Tinutul Olt, cu resedinta la Craiova si judetele Dolj, Mehedinti, Gorj, Valcea, Romanati, Olt.

-Tinutul Bucegi, cu resedinta la Bucuresti si judetele Ilfov, Teleorman, Arges, Muscel, Dambovita, Vlasca, Prahova, Buzau, Brasov, Trei-Scaune.

-Tinutul Marii, cu resedinta la Constanta si judetele Constanta, Ialomita, Durostor, Caliacra.

-Tinutul Dunarea de Jos, cu resedinta la Galati si judetele Covurlui, Braila, Tulcea, Ismail, Cahul, Falciu, Tutova, Tecuci, Putna, Ramnicu-Sarat.

-Tinutul Nistru, cu resedinta la Chisinau si judetele Lapusna, Orhei, Tighina, Cetatea-Alba.

-Tinutul Prut, cu resedinta la Iasi si judetele Iasi, Bacau, Neamt, Baia, Botosani, Balti, Soroca, Vaslui, Roman.

-Tinutul Suceava, cu resedinta la Cernauti si judetele Cernauti, Hotin, Storojinet, Radauti, Campulung, Suceava, Dorohoi.

-Tinutul Mures, cu resedinta la Alba Iulia si judetele Alba, Turda, Mures, Ciuc, Odorhei, Fagaras, Tarnava-Mare, Tarnava-Mica, Sibiu.

-Tinutul Somes, cu resedinta la Cluj si judetele Cluj, Bihor, Somes, Salaj, Satu-Mare, Maramures, Nasaud.

-Tinutul Timis, cu resedinta la Timisoara si judete Timis-Torontal, Arad, Caras, Severin, Hunedoara.

Legea nu mai consemneaza existenta Consiliului Judetean, a Delegatiei Permanente si nici a Consiliului de Prefectura. Plasa, mentinuta ca subdiviziune administrativa de control, cuprinde mai multe comune si este condusa de un pretor de plasa numit prin decizie ministeriala. Acesta este reprezentantul Guvernului si seful politiei in cuprinsul plasii, si numirea lui necesita studii juridice si pregatire tehnico-administrativa.

Norii negri ai celui de-Al Doilea Razboi Mondial au adus si dezmembrarea teritoriului tarii. Astfel, in iunie 1940, ca urmare a ultimatumului dat de Uniunea Sovietica, Romania a fost nevoita sa evacueze și cedeze Basarabia și Bucovina de Nord. Pe langa aceste teritorii, a mai fost rapit și Ținutul Herța care nu facea parte nici din Bucovina, nici din Basarabia, și nu fusese revendicat de URSS. Doua treimi din Basarabia au fost alipite unei mici republici sovietice autonome pre-existente, formand Republica Sovietica Socialista Moldoveneasca, restul fiind anexate Republicii Sovietice Socialiste Ucrainene.

La 30 august 1940, prin Dictatul de la Viena, puterile Axei au forțat Romania sa cedeze Ungariei jumatate din Transilvania. Zona respectiva a fost cunoscuta de atunci drept "Transilvania de Nord", pentru a fi deosebita de "Transilvania de Sud", care a ramas sub guvernarea romaneasca. Pe 7 septembrie 1940, prin Tratatul de la Craiova, "Cadrilaterul" (partea sudica a Dobrogei) a fost cedata Bulgariei.

Dupa septembrie 1940 si intrarea Romaniei in Al Doilea Razboi Mondial, intreaga putere administrativa a fost transferata lui Ion Antonescu. Considerand nesatisfacatoare organizarea local-administrativa din timpul dictaturii regale, acesta a decis revenirea la organizarea pe judete si comune si plasi[48]. Judetul a redobandit personalitate juridica, iar prefectul a redevenit sef al administratiei judetene. Totusi, consiliile judetene au fost desfiintate, prefectul urmand sa exercite si atributiile lor, iar consiliile comunale, desi reglementate de lege nu s-au mai constituit in conditiile razboiului. Atributiile lor au fost exercitate de catre primari . Dupa rebeliunea legionara din ianuarie 1941, conducerea unitatilor administrative, in special a judetelor si a oraselor mari a fost incredintata unor militari, atasati regimului .