Acte de reglementare de mediu: Avizele de mediu, acordul de mediu, autorizatia de mediu

Categorii de „acte de reglementare”

Legislatia romaneasca in vigoare stabileste, cu unele imperfectiuni, o serie de categorii distincte de acte de reglementare (autorizatii, acorduri, avize), conform unor criterii mai mult sau mai putin precise si supuse unor reguli specifice.

1. Avizele de mediu

Avizul de mediu pentru planuri si programe, avizul pentru stabilirea obligatiilor de mediu, avizul de mediu pentru produsele de protectie a plantelor, respectiv pentru autorizarea ingrasamintelor chimice si avizul Natura 2000– indiferent de denumire, reprezinta, ca natura juridica, avize conforme a caror solicitare si ale caror prevederi sunt obligatorii pentru adoptarea/emiterea/aprobarea s.a. documentelor carora li se adreseaza si fata de care certifica integrarea considerentelor privind protectia mediului. Functia lor esentiala este aceea de a asigura receptarea exigentelor ecologice in acte administrative, politico-juridice s.a. care pot sau au un impact semnificativ asupra mediului, dar al caror obiectiv principal definitoriu este de alta natura. Aceste cerinte ale avizului reprezinta o conditie de legalitate a insusi actului ce urmeaza a se emite, neindeplinirea lor atragand nulitatea absoluta a acestuia. Neconstituind acte administrative (de mediu) de sine statatoare, ci doar operatiuni tehnico-juridice deosebit de importante, avizele nu pot fi contestate in justitie decat odata cu actul pe care il conditioneaza.

2. Acordul de mediu

Are o pozitie intermediara, intre avize si autorizatii, cu un profil juridic specific, datorita scopului urmarit si regimului juridic aplicabil. Astfel, potrivit legii-cadru (art. 11) acesta este obligatoriu pentru proiectele publice sau private sau pentru modificarea ori extinderea activitatilor existente, inclusiv pentru proiecte de dezafectare, care pot avea impact asupra mediului, iar pentru obtinerea sa, in cazul proiectelor publice sau private care pot avea impact semnificativ asupra mediului, prin natura, dimensiunea sau localizarea lor este necesara evaluarea impactului asupra mediului. O alta caracteristica a acordului de mediu este acea ca, spre deosebire de autorizatia de mediu si ca o consecinta a naturii sale juridice, se emite in paralel cu celelalte „acte de reglementare” (mai corect alte acte administrative) emise de autoritatile competente, potrivit legii [art. 11 alin. (4) din Ordonanta de urgenta nr. 195/2005], astfel ca efectul juridic al documentului supus acordului este rezultatul manifestarii de vointa al mai multor organe (autoritati), inclusiv al celei de mediu.

Totusi, se cuvine mentionat faptul ca, dupa eliberarea acordului de mediu si in conexiunea prealabila cu acesta se emit si alte acte administrative, precum: autorizatia de construire sau avize ori acorduri cerute pentru diverse alte domenii, in conditiile legii.

3. Autorizatia de mediu

Autorizatia de mediu, lato sensu, este considerata ca fiind actul administrativ in baza caruia se pot desfasura, in mod legal, activitatile existente si incepe activitatile noi cu posibil impact semnificativ asupra mediului. In sens administrativ, autorizatiile de mediu sunt autorizatii libere, acte administrative individuale, care stabilesc drepturi si/sau obligatii determinate pentru subiectul caruia i se adreseaza. Activitatile supuse astfel autorizarii sunt determinate prin sistemul listei. Referitor la stabilirea consecintelor asupra mediului, pentru obtinerea autorizatiei de mediu, in cazul activitatilor existente, care nu sunt conforme cu normele si reglementarile in vigoare, este necesara efectuarea bilantului de mediu (apreciata prin decizia autoritatii competente), urmat de programul pentru conformare (negociat cu titularul activitatii), iar in cazul activitatilor noi se impune evaluarea impactului de mediu.

In dreptul comunitar, potrivit art. 1 parag. 2 al Directivei nr. 337/85/CEE din 27 iunie 1985 privind evaluarea incidentelor anumitor proiecte publice sau private asupra mediului, autorizatie inseamna „decizia autoritatii sau autoritatilor competente care naste dreptul beneficiarului obiectivului de a realiza proiectul”, iar in termenii art. 1 parag. 2 „Statele membre vor lua masurile necesare pentru ca, inainte de obtinerea autorizatiei, proiectele susceptibile de a avea efecte semnificative asupra mediului, mai ales in privinta naturii lor, a dimensiunilor sau a localizarii, sa fie supuse unei evaluari a incidentelor”. Asa cum s-a statuat in jurisprudenta Curtii de Justitie a Comunitatii Europene (CJCE) „aceasta (autorizatia) ramane o notiune comunitara care tine exclusiv de dreptul comunitar” (CJCE, cauza Diane Barker c/London Borough of Bromley, nr. C-290/03, hotararea din 4 mai 2006).

Autorizatiile de mediu se pot grupa, in functie de criteriul folosit, in mai multe categorii. Clasificarea principala este cea care le distinge in functie de activitatea pe care o „reglementeaza”; din acest punct de vedere avem, pe de o parte, autorizatiile care permit realizarea de activitati care, in mod direct ori indirect, presupun contaminarea sau deversarea asupra unei resurse naturale, iar pe de alta, autorizatiile care permit efectuarea de activitati care, in plus, este posibil sau au efectiv un impact (semnificativ) asupra mediului. Diferenta dintre cele doua categorii este semnificativa, deopotriva in privinta poluarii si cea a regimului juridic aplicabil. Astfel, in plan concret, in timp ce in cazul permiselor de deversare ceea ce se autorizeaza este impactul asupra mediului si nu activitatea care il produce, permisele de activitati cu impact asupra mediului autorizeaza activitatile care produc acest impact si nu impactul insusi.

In fapt, evaluand activitatea in functie de efectele pe care le produce si care trebuie sa fie in conformitate cu normele care o reglementeaza, se va avea in vedere, in mod logic, impactul respectivei activitati. Deci, in esenta, aceste autorizatii presupun un control asupra cauzelor impactului ecologic, in timp ce cele din prima categorie iau in consideratie doar caracteristicile si conditiile impactului. Din aceasta perspectiva, este vorba de un control in privinta cauzei si a tuturor consecintelor asupra mediului pe care activitatea respectiva le are, iar primul tip de autorizatii se refera la un control privind efectele si anumite surse de contaminare, fara a se tine seama sau sa se analizeze toate formele de impact pe care activitatea il are sau il produce.

Diferenta dintre cele doua categorii de autorizatii se manifesta, mai ales, in privinta procedurii de acordare a lor.

Document online: La Mezza - una regione storica del Medio Oriente che include l'Antico Egitto Proiect: Italia - relieful, natalitatea, sistemul legislativ si Economia

In cazul autorizatiilor de deversare sau poluare, procedura are ca obiectiv acordarea acestor autorizatii, drept pentru care demersul procedural se realizeaza prin aprecierea conditiilor in care deversarea sau contaminarea se vor produce. Dimpotriva, in situatia celorlalte autorizatii, cele vizand activitati sau executarea de proiecte, se analizeaza nu numai problemele ecologice (impactul asupra mediului al proiectului), ci si proiectul insusi.

Din aceasta perspectiva, sunt autorizatii propriu-zise de mediu cele din prima categorie, care autorizeaza desfasurare de activitati ce, in mod direct sau indirect, presupun un impact asupra mediului, deoarece este vorba de activitati poluante (deversarea/emisiunea de substante, energie, gaze in atmosfera, sol sau apa).

In schimb, se poate considera ca cele din a doua categorie sunt, in sens impropriu, denumite autorizatii de mediu, intrucat ele permit exercitarea unei activitati, dar au avut in vedere, intre altele, impactul ecologic al acesteia si au inclus, pe langa alte conditii, si pe cele necesare pentru a evita sau reduce impactul asupra mediului.

In orice caz, este de subliniat faptul ca, in plan general, regimul si natura autorizatiilor de mediu evolueaza, dupa unii autori, spre situatia concesiunilor, dar cu o importanta precizare. Particularitatile obiectivului protectiei mediului ridica o problema deosebita din perspectiva celor doua institutii juridice traditionale ale dreptului administrativ: autorizatia sau licenta presupun ca titularul lor sa fi avut un drept anterior (asadar, dreptul de a polua!), preexistent, iar concesiunea nu (ceea ce ar raspunde mai bine exigentelor ecologice).

In fine, se cuvine mentionat faptul ca, indiferent de intinderea exacta a conditiilor pe care autoritatea publica le impune solicitantului, autorizatia este intotdeauna eliberata „sub rezerva drepturilor tertilor”. Aceasta inseamna ca ea nu confera un drept de a vatama mediul (a polua, a distruge) si, cel putin teoretic, tertii victime au posibilitatea sa-si valorifice drepturile lor impotriva titularului actelor de reglementare, chiar daca acesta respecta, in mod scrupulos, conditiile stabilite.

Ca specie a primei, autorizatia integrata de mediu se aplica in cazul activitatilor supuse regimului stabilit prin Ordonanta de urgenta nr. 152/2005 privind prevenirea si controlul integrat al poluarii; ea cuprinde conditii si detalii cu privire la masurile adoptate pentru protectia aerului, apei si solului [art. 4¹ alin. (2) din Ordonanta de urgenta nr.

Spre deosebire de acordul de mediu, autorizatiile de mediu au un caracter de sinteza, in sensul ca se emit dupa obtinerea celorlalte avize, acorduri, autorizatii, dupa caz, ale autoritatilor competente, potrivit legii si exprima cerintele definitorii pentru cazul respectiv.

Evaluarea impactului asupra mediului

Studiul de impact asupra mediului (SIM) este un instrument procedural de prevenire a vatamarilor mediului, prealabil si indispensabil eliberarii autorizatiilor, care s-a generalizat practic in toate drepturile nationale, dupa aparitia sa in SUA prin National Environmental Policy Act (NEPA) din 1969 si cunoaste importante dezvoltari in legislatiile nationale, dreptul comunitar si dreptul international al mediului.

Pe continut, este vorba de un document cu caracter stiintific, care analizeaza si evalueaza efectele, presupuse sau manifeste ale unei activitati date asupra mediului si care permite, astfel, autoritatilor publice care decid si publicului care este consultant, sa hotarasca autorizarea sau nu, a respectivei activitati, in cunostinta de cauza. In conceptia Conventiei de la Espoo, evaluarea impactului asupra mediului (definita ca o procedura nationala avand drept scop evaluarea impactului probabil asupra mediului al unei activitati propuse, potrivit art. 1 „Definitii”) reprezinta un „instrument necesar in vederea imbunatatirii calitatii informatiilor furnizate factorilor de decizie si permitand acestora sa ia decizii rationale din punct de vedere al mediului, concentrate pe limitarea pe cit posibil a impactului negativ semnificativ al activitatilor” (Preambul, considerentul 7).

Reglementarea romaneasca (definitiile aferente si art. 21 din Ordonanta de urgenta nr. 195/2005, cu reglementarile subsecvente) se circumscrie unei asemenea caracterizari. Pe langa procedura de realizare si rolul conferit, regimul sau juridic este definit si prin aceea ca studiul de impact este realizat de persoane fizice sau juridice independente (de titularul planului, programului, proiectului sau al activitatii care suporta insa cheltuielile aferente elaborarii), atestate de autoritatea competenta pentru protectia mediului.

In planul responsabilitatii aferente si in stransa legatura cu o asemenea situatie, raspunderea pentru corectitudinea informatiilor puse la dispozitia autoritatilor competente pentru protectia mediului si a publicului revine titularului (planului, programului, proiectului sau activitatii), iar raspunderea pentru corectitudinea lucrarilor de evaluare apartine autorului acestora [art. 21 alin. (4) din Ordonanta de urgenta nr.

Dintr-o alta perspectiva, cea privind raspunderea fata de terti, daca o paguba survine ulterior, prin faptul proiectului sau activitatii, care are consecinte ecologice neprevazute in studiul de impact, titularul acestora angajeaza raspunderea civila, in conditiile regimului special in materie, indiferent care ar fi, in realitate, continutul insasi al evaluarii. Previziunile studiului nu exonereaza, in niciun caz, pe solicitant de raspunderea sa viitoare.

Referitor la raspunderea fata de administratie, aceasta s-ar putea pune numai in situatia unei evaluari de mediu intentionat eronate si care ar fi indus in eroare autoritatea de mediu. Aceasta ar putea angaja raspunderea civila a solicitantului, dar ar fi foarte dificil de probat prejudiciul suportat de autoritatile administrative. Mai degraba, intr-o atare situatie s-ar ridica problema raspunderii penale a celor vinovati (in privinta elaborarii proiectului).

Persoana (fizica sau juridica) atestata, care a efectuat lucrarile de evaluare, nu raspunde, in privinta continutului studiului, decat fata de solicitant; administratia ori tertii nu pot sa se intoarca astfel impotriva executantului, ci numai asupra titularului activitatii.

Desi exista tendinta de a se reduce evaluarea impactului asupra mediului la un simplu element al unei proceduri speciale, rolul sau ramane mult mai complex, fara a constitui insa un act administrativ special, de sine statator .

Calificata, in termeni clasici, drept o operatiune procedurala prealabila (o expertiza stiintifica), evaluarea de mediu (concretizata prin studiul de impact, amplu reglementat la nivel national, international si comunitar, fiind considerat o regula de forma, special protejata) prezinta un grad ridicat de „juridicitate”, prin faptul ca, elementele sale pot fi contestate si deci pot genera un contencios. Astfel, procedura de realizare a sa este supusa controlului si contestarii de catre administratie, publicul interesat si judecator, acesta din urma putand dispune anularea studiului pentru lipsa publicitatii, a consultarii publicului ori a insuficientei sale (cu ocazia controlului jurisdictional al actului final al procedurii de reglementare, avizul, acordul sau autorizatia). Lipsa, neregularitatea ori ilegalitatea evaluarii de mediu constituie un viciu de procedura care antreneaza anularea actului de reglementare atacat. Verificarea continutului studiului de catre magistrat se face in sensul analizei daca acesta cuprinde elementele minimale cerute de reglementarile in materie; documentul care apare suficient de serios si de circumstantiat este legal; dimpotriva, un studiu sumar ori imprecis, care cuprinde erori ori contradictii va antrena ilegalitatea autorizarii acordate, pentru viciu grav de procedura.

Absenta studiului de impact, de pilda, poate constitui un motiv de suspendare a actului de reglementare, si o cauza de nulitate absoluta a actului de reglementare emis fara existenta acestuia.

In Jurisprudenta Curtii de Justitie a Comunitatii Europene (CJCE) s-a decis ca, in conditiile Directivei nr. 85/337/CEE evaluarea incidentelor asupra mediului ale anumitor proiecte publice sau private trebuie sa fie realizata inainte de acordarea autorizatiei; in cadrul procedurii de autorizare in mai multe etape, aceasta evaluare trebuie, in principiu, sa fie efectuata cat mai curand posibil a se identifica si evalua toate efectele pe care proiectul este susceptibil sa le aiba asupra mediului; autoritatile competente sunt obligate sa ia toate masurile – generale ori particulare – in scopul de a remedia omisiunea de evaluare a incidentelor asupra mediului ale unui proiect, prevazandu-se posibilitatea de a retrage ori de a suspenda o autorizatie deja acordata, in scopul de a se efectua evaluarea de mediu, ori, cu titlul alternativ, daca particularul consimte, posibilitatea pentru acesta din urma sa reclame repararea prejudiciului suferit.

In context transfrontiera, se prevad reguli, precum: obligativitatea evaluarii impactului asupra mediului inainte de luarea deciziei de a autoriza o activitate cu impact transfrontiera negativ semnificativ asupra mediului, efectuarea acesteia cel putin in stadiul de proiect al activitatii propuse, asigurarea posibilitatii informarii si participarii publicului la procedurile adecvate de evaluare a impactului asupra mediului, dreptul statului de a adopta masuri mai restrictive in plan intern, decat cele asumate prin Conventia de la Espoo.

Competente

Actele de reglementare sunt emise, revizuite si actualizate, dupa caz, de autoritatile competente pentru protectia mediului (institutii publice cu personalitate juridica, finantate integral de la bugetul de stat).

De la regula generala a competentei agentilor de mediu de emitere (eliberare) exista unele exceptii, respectiv:

– Guvernul, prin hotarare, la propunerea autoritatii publice centrale pentru protectia mediului promoveaza: acordul de mediu si autorizatia/autorizatia integrata de mediu pentru activitatile miniere care utilizeaza substante periculoase in procesul de prelucrare si concentrare, pentru capacitati de productie mai mari de 5 milioane de tone/an si sau daca suprafata pe care se desfasoara activitatea este mai mare de 1000 ha (art. 19); acordul de mediu sau autorizatia de mediu pentru instalatiile cu risc nuclear major [centrale nuclearo-electrice, reactoare de cercetare, uzine de fabricare a combustibilului nuclear si depozite finale ale combustibilului nuclear ars art. 46 alin.

– Autoritatea publica centrala pentru protectia mediului (Ministerul mediului si gospodaririi apelor) emite autorizatiile si acordurile de import privind importul organismelor/microorganismelor modificate genetic, precum si acordul si autorizatia de mediu privind utilizarea in conditii de izolare a microorganismelor modificate genetic si introducerea deliberata in mediu si pe piata a organismelor modificate genetic vii, dupa solicitarea avizelor necesare (art. 40).