Definitia competentei organelor administratiei publice

Definitia competentei organelor administratiei publice

Toata constructia analitica anterioara arata ca fundamentul capacitatii administrative este constituit din normele prin care se confera competenta, pe care o regasim doar in cazul organelor administratiei de stat, a administratiei publice, in general. Si totusi, va trebui sa retinem ca structurile organizatorice interne nu au, in principiu, atributii in sensul de competenta. Acest lucru nu inseamna ca actele normative nu pot utiliza si in cazul acestora termenul de atributii, dar care nu vor putea fi calificate decat ca „atributii de serviciu care se exercita prin functionarii care compun aceste dimensiuni sau acest aparat” dupa cum bine precizeaza profesorul Mihai Anghene.

Pe calea continuitatii de idei, se admite si ipoteza in care, in mod cu totul special, legiuitorul sa confere unei anumite parti a structurii organizatorice a unui organ al administratiei publice chiar si atributii in sens de capacitate, situatie in care putem vorbi despre aceste parti in sensul de autoritati publice.

Profesorul Antonie Iorgovan considera, pe linia semnificatiei traditionale a terminologiei, ca ideea de capacitate „evoca ideea de persoana morala de drept public, sau, pur si simplu, de persoana administrativa”.

In acest sens, se invoca situatia in care prin Legea de organizare si functionare, spre exemplu, unui minister, unui departament sau directie generala, i se recunosc anumite atributii, cand se va putea admite ca aceste structuri organizatorice au competente proprii, „atipice, imperfecte” si, deci, sunt autoritati administrative. Numai ca, si noi credem astfel, ele reprezinta autoritati administrative doar in interiorul ministerului, nu si in afara acestuia, intrucat structurile la care ne referim expres, raman elemente componente ale structurii administrative interne. Astfel, intr-o formulare fortata, ele pot fi denumite organe interne ale ministerului si nu ale structurii externe, si nu pot capata semnificatia de persoana morala de drept public sau de stabiliment public.

Distinctia este importanta daca ne raportam la autoritatea unui litigiu de contencios administrativ, care presupune si despagubiri, cand este de neconceput sa figureze ca parat doar departamentul nu si ministerul, afara de situatia, de asemenea exceptionala, in care legiuitorul recunoaste acestui organ si capacitatea civila, situatia in care acel departament poate figura ca parat.

Problematica analizei capacitatii trebuie extinsa si asupra functionarilor unui organ al administratiei publice. In mod obligatoriu trebuie facuta deosebirea intre functionarii care sunt titulari de functii publice, deci supusi ai Statului, si ceilalti functionari administrativi, care, in sensul larg al termenului, sunt supusi normelor Codului muncii. Pentru prima categorie de functionari, denumita functionarul public, atributiile cu care sunt investiti contureaza continutul functiei publice si evoca competenta acestora. Pentru cea de a doua categorie, atributiile nu semnifica decat anumite sarcini de serviciu.

Privite pe un plan mai larg, atributiile stabilite pentru ambele categorii de functionari, definesc continutul raportului juridic de serviciu, al raportului juridic de functie, carora le sunt aplicabile prevederile Codului muncii, respectiv ale Statutului functionarului public.

Astfel stand lucrurile, putem defini competenta, dar va trebui sa avem in vedere ansamblul atributiilor stabilite de Constitutie si de legi, ca acestea precizeaza obligatiile astfel determinate de a desfasura o anumita activitate administrativa, intr-un anumit domeniu, loc sau timp, ca activitatea administrativa se realizeaza in numele propriu a subiectului care apare in raporturile juridice de putere iar activitatea in sine se infaptuieste in exercitarea si realizarea puterii publice, cu folosirea puterii de constrangere a statului pentru a se impune interesul public.

In atari conditii, prin competenta organelor administratiei publice se intelege totalitatea atributiilor stabilite prin norme juridice care confera drepturi si obligatii pentru a aduce, in nume propriu, si in realizarea puterii publice, o anumita activitate administrativa.

Rezulta, asadar, ca aptitudinea de a fi subiect de drept si calitatea de subiect de drept in raporturile de drept administrativ, pe care le presupune realizarea competentei sunt cele doua dimensiuni dominante ale notiunii de capacitate.

Majoritatea autorilor considera ca notiunea de competenta evoca o serie de caractere, cum ar fi: caracter legal, caracter obligatoriu, caracter autonom, caracterul indeplinirii prin intermediul organelor de conducere si al functiilor publice, care, fiecare, semnifica constantele activitatii organelor administratiei de stat si publice.

In opinia unor autori, competenta ar putea fi determinata de: natura organului, locul ocupat in categoria organelor administratiei de stat, sarcinile pe care urmeaza sa le indeplineasca si sfera activitatii acestora.

Observam ca aceasta enumerare este incompleta si nu dimensioneaza corect complexitatea notiunii de competenta.

Caracterul legal a devenit o constanta a stiintei dreptului administrativ. El arata faptul ca organele administratiei publice au obligatoriu o competenta stabilita prin lege care tine cont de sarcinile care-i revin in concret, determinata in contextul diviziunii si specializarii necesare in exercitarea puterii de stat.

Caracterul obligatoriu al competentei decurge din faptul ca exercitarea competentei, deci indeplinirea drepturilor si obligatiilor conferite prin Constitutie si legile tarii este obligatorie, orice neindeplinire putand atrage raspunderea organului, in primul rand pentru cei care detin functii publice in cadrul organului respectiv. Evident, caracterul obligatoriu nu se refera la modalitatea aleasa pentru indeplinirea unei atributii, domeniu in care legea lasa un drept de apreciere la indemana functionarilor de a actiona intr-o directie sau alta, ori intr-un moment sau altul. Aceste optiuni tin de elementul oportunitate care poate aparea deopotriva ca o conditie de valabilitate sau de legalitate a actelor si operatiunilor administrative indeplinite.

Caracterul autonom al competentei, legat intrinsec de caracterul legal, indica faptul ca organul administrativ are dreptul de a-si indeplini, de unul singur, de sine statator si in conditiile stabilite de lege, toate atributiile cu care este investit iar, de cele mai multe ori organele ierarhic-superioare ale acestuia au obligatia de a le asigura independenta si mijloacele de realizare a lor.

In virtutea principiului enuntat este interzisa interferarea activitatilor organelor subordonate de catre organele ierarhic-superioare, prin substituirea sau exercitarea directa a atributiilor primelor. Principiul nu se aplica si in relationarea interna a organelor administratiei publice, de pilda intre un conducator si o structura functionala a organului pe care-l conduce, seful avand oricand dreptul de a indeplini personal o activitate si/sau de a anula actele emise de la unul sau altul dintre departamentele, directiile sau serviciile componente.

Cu privire la indeplinirea competentei prin intermediul organelor de conducere si al functiei publice, trebuie subliniat faptul ca exercitarea atributiilor de catre fiecare organ al administratiei publice este legata de organele de conducere, de functiile de conducere si nu de persoanele care le indeplinesc.

Referindu-ne, stricto-senso, la competenta si capacitatea administratiei publice locale, sunt necesare urmatoarele precizari:

- trebuie sa observam ca legea atribuie capacitate juridica numai unitatilor administrativ-teritoriale, nu si organelor lor administrative. In acest sens, invocam prevederile articolului nr.19 din Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala, care precizeaza: „Comunele, orasele si judetele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu si capacitate juridica deplina”;

- Trebuie observat, de asemenea, ca din economia aceluiasi articol, rezulta ca legea atribuie acestor unitati administrativ-teritoriale atat capacitate juridica civila, cat si capacitate juridica de drept public, calitate in care pot fi titulare de drepturi si obligatii in diverse raporturi juridice, fara nici o ingradire; astfel, in calitate de persoana juridica de drept public, ele pot participa la raporturi juridice de drept public, iar in calitate de persoane juridice de drept privat pot participa la raporturi juridice de drept privat;

- Trebuie sa nu se omita ca angajarea unitatilor administrativ-teritoriale in diverse raporturi juridice se face de catre organele de conducere si pe seama acestora.

2.3. Clasificarea competentei organelor administratiei publice

In literatura de specialitate se sustine ca exista trei feluri ale competentei organelor administratiei de stat: materiala (ratione material), teritoriala (ratione loci) si temporala (ratione temporis), care pot fi caracterizate astfel:

a) Competenta materiala consta in sfera si natura atributiilor unui organ al administratiei publice, fie ca vorbim despre competenta generala (in toate domeniile si ramurile de activitate), fie despre competenta speciala (de ramura, de domeniu). Ultima ar putea fi confundata cu cea speciala a tuturor organelor administratiei publice. Astfel, competenta generala a Guvernului poate fi privita si ca special determinata din punctul de vedere al autonomiei si legalitatii activitatii acestuia. Daca ne raportam la textul constitutional, la nivel central functioneaza ca organe cu o competenta generala: Presedintele Romaniei si Guvernul, iar la nivel local: Prefectul, Consiliul judetean, Consiliul local si primarul.

b) Competenta teritoriala, precizeaza si delimiteaza limitele spatiale, teritoriale ale actiunii organelor administratiei publice in cadrul carora pot fi exercitate atributiile conferite de lege. Si aici, putem vorbi despre competenta generala la care o adaugam pe cea locala.

Intrucat competenta teritoriala generala nu necesita alte precizari, vom observa, in privinta competentei teritoriale locale, ca aceasta din urma se refera numai la numite portiuni din teritoriu, care corespund de regula cu unitatile administrativ-teritoriale: judet, municipiu, oras, comuna. De asemenea, trebuie precizate doua ipostaze care privesc competenta teritoriala a organelor administratiei publice: a) in primul rand, la nivelul unui judet, in virtutea principiului „cine poate mai mult, poate si mai putin”, se admite ca organele administrative judetene se regasesc, in limite mai restranse, pe anumite portiuni ale teritoriului judetului; b) unele organe administrative, cum sunt regiile autonome sau societatile comerciale, nu-si exercita atributiile intr-un cadru teritorial bine determinat.

c) Competenta temporala indica limitele in timp sau de timp in care un organ al administratiei publice este obligat, si isi poate exercita atributiile, in conformitate cu prevederile exprese ale legii. Se sustine ca, de regula, organele administratiei publice au o competenta nelimitata de timp, intrucat actele normative nu stabilesc durate determinate de existenta si de functionare pentru acestea. Au fost si exista situatii in care o serie de organe au fost si sunt infiintate numai pentru o perioada de timp, stabilita de lege, cum ar fi: Presedintele Romaniei, Consiliul judetean, Consiliul local si primarul care, potrivit legislatiei noastre sunt alese pe 5 respectiv 4 ani.

Autorii, printre care profesorii Ilie Iovanas si Antonie Iorgovan, atrag atentia asupra distinctiei ce trebuie facuta intre competenta temporala special determinata pentru fiintarea organelor administratiei publice si caracterul temporar al unor acte emise de acestea.

In literatura de specialitate vom regasi si un alt mod de clasificare a competentei organelor administrative publice: competenta legala si competenta cu drept de apreciere care a fost numita si putere discretionara a administratiei publice.

Astfel, mai multi autori au sustinut ca, in acele imprejurari in care legea determina in mod precis conditiile pentru emiterea actelor administrative iar acele imprejurari sunt indeplinite, organul administrativ este obligat sa emita actul prevazut de lege. A fost invocata imprejurarea in care administratia este obligata sa emita autorizatia de constructie daca solicitantul face dovada ca detine in mod legal terenul necesar constructiei respective si a obtinut toate avizele si acordurile prevazute de lege. Dimpotriva, in situatiile in care conditiile pentru emiterea unui act administrativ nu sunt determinate sau sunt insuficient determinate, legea lasa administratiei posibilitatea, mai larga sau mai restransa, de a aprecia asupra conditiilor in care se va emite actul administrativ, cum sunt trimiterile la notiuni precum: bunele moravuri, motive temeinice, ordinea si linistea publica s.a.