Aparitia si dezvoltarea teoriei domeniului public

Aparitia si dezvoltarea teoriei domeniului public

Inca din antichitate s-a simtit nevoia si necesitatea de a fi scoasa de sub incidenta regulilor dreptului privat o categorie de bunuri care, fiind destinate folosintei intregii colec­tivitati, urmau sa fie conduse de reguli speciale. Aceste bunuri, considerate de maxima importanta pentru interesele sociale, au fost supuse, in timp, unor restrictii, pentru a nu fi deturnate de la scopurile pe care le serveau, formand domeniul public.

Se admite in doctrina dreptului administrativ, faptul ca notiunea de domeniu isi are originea in cuvantul latin „dominium”, care inseamna stapanire, proprietate, in timp ce „dominus „ inseamna proprietar.

Pe parcursul timpului, in doctrina administrativa, s-a fundamentat teza ca bunurilor din domeniul public li se aplica un regim juridic exorbitant, derogatoriu, de drept public si nu de drept civil.

Intrucat, asemenea bunuri, fiind puse in valoare prin prestarea unui serviciu public, doctrina a legat, de regula, studiul acestei institutii de teoria serviciului public, teorie pe care se fundamenteaza intregul drept administrativ.

Interesul specialistilor acordat acestei materii - se subliniaza in doctrina admi­nistrativa, rezulta din faptul ca institutia in sine nu prezinta un caracter pur teoretic. Implicatiile ei exced interesului strict juridic si patrund in sfera politicului, a economicului si a socialului, avand in vedere ca bunurile incluse in domeniul public se delimiteaza de restul bunurilor dintr-o societate, prin aceea ca regimul lor juridic presupune anumite particularitati, sustinute in doctrina, dar consacrate si in actele normative adoptate de-a lungul timpului.

Un loc aparte in cercetarea domeniului public il ocupa doctrina franceza din a doua jumatate a secolului trecut, doctrina care a influentat in cea mai mare masura doctrina romaneasca in aceasta materie si deci pe autorii romani. Astfel, aproape toti autorii romani de drept administrativ, care s-au ocupat de domeniul public in perioada interbelica si dupa 1990, si-au inceput prezentarea cu o sinteza mai restransa sau mai cuprinzatoare a evolutiei sub aspect doctrinar si legislativ a acestei institutii devenita traditionala in dreptul romano-germanic.

Determinarea generala si stabilirea efectiva a bunurilor care urmau sa alcatuiasca domeniul public a intampinat, in timp, numeroase dificultati, dar prezentarea, pe scurt, a evolutiei istoriei ale acestei institutii ne va permite cunoasterea si intelegerea unora dintre acestea.

De-a lungul vremii, doctrina juridica privind domeniul public a incercat sa raspunda unor probleme precum:

- care este natura juridica a dreptului exercitat asu­pra bunurilor care-l compun si, implicit a titularului acestui drept;

- care este sfera de cuprindere a domeniului public;

- care sunt caracteristicile regimului inalienabilitatii bunurilor apartinand domeniului public.

In natura juridica a prezentului, fata de opiniile exprimate pe parcursul vremurilor, se face o perio­dizare a evolutiei teoriilor cu privire la domeniul public, si anume:

notiunea de domeniu public la romani;

notiunea de domeniu public in vechiul drept francez;

conceptia asupra domeniului public promovata de Revolutia

franceza din 1789;

notiunea de domeniu public in spiritul Codului civil francez;

conceptia noua a doctrinei de la sfarsitul secolului al XX-lea;

notiunea de domeniu public in doctrina din perioada

interbelica;

doctrina occidentala actuala cu privire la domeniul public.

In ce ne priveste, vom aminti doar cateva aspecte privind notiunea de domeniu public la romani, respectiv despre conceptia doctrinei de la sfarsitul secolului al XX-lea, a doctrinei interbelice si actuale asupra acestei notiuni.

In dreptul roman, bunurile erau clasificate in: bunuri aflate in patrimoniu (res in patrimonio) si bunuri aflate in afara patrimoniului (res extra patrimonium), dupa cum ele puteau sau nu sa se afle in proprietatea unei persoane private. Patrimoniul era constituit din totalitatea bunurilor, a drepturilor si a datoriilor unei persoane, suscep­tibile de a fi evaluate in bani. Astfel, s-a constituit treptat categoria bunurilor care nu erau susceptibile de apro­priere privata (res extra patrimonium) si deci nu puteau apartine cuiva, sau categoria bunurilor care formau domeniul public, in sensul actual al termenului.

In epoca moderna, referindu-se la perioada romana, autorii au facut, de regula, urmatoarea clasificare a bunurilor aflate in afara patrimoniului: res communes (tarmurile marii), res publicae (porturile si fluviile), res universitatis (bunurile ce apartineau unei colectivitati, ca teatrele, parcurile, pietele publice etc.) si res divini iuris, care la randul lor, erau impartite in bunuri sacre si bunuri religioase (bunurile consacrate divinitatii, mormintele si zidurile oraselor).

Trasatura esentiala a acestei categorii de bunuri - aflate in afara patrimoniului - este aceea ca ele nu puteau fi instrainate si nici prescrise, ci doar concesionate, in schimbul unei redevente sau, mai precis, a unui impozit, denumit rectigalium publicum, la fel ca bunurile domeniului public modern. Aceasta concesiune nu dadea con­cesionarului un drept de proprietate sau un drept de servitute si nici un alt drept real, intrucat ea era precara si revocabila, fiind guvernata numai de principiile dreptului public. Se considera ca toate aceste bunuri sunt afectate uzului publicului, fie ca profitau tuturor, prin efectul unei folosinte directe si imediate (ca de exemplu pietele publice), fie ca erau utilizate in sensul destinatiei lor (ca de exemplu fortaretele).

Erau alaturate acestor bunuri si cele care constituiau, pentru poporul roman, o sursa de venituri, numite „res publicae in pecunia populi”. In compunerea lor intra si „ager publicus”, respectiv pamanturile cucerite de la dusmani sau ceea ce astazi numim domeniul privat al statului, intrucat ele se inchiriau sau se vindeau cetatenilor particulari potrivit regulilor dreptului privat.

Codul civil francez nu a stabilit cu precizie cui apartin astfel de bunuri (natiunii sau statului), dispozitiile acestuia fiind influentate de teoriile de la inceputul secolului al XIX-lea, potrivit carora statul este o persoana juridica distincta de natiune. Acest cod, care a preluat, pe fond, principiile Codului domenial din 1790, nu a facut nici o distinctie intre domeniul public si domeniul privat.

Teoria domeniului public reprezinta pana la urma, rezultatul disputelor din doctrina. Primul autor care a reluat delimitarea intre domeniul public si domeniul privat din dreptul roman a fost Victor Proudhon, autor francez, care prin tratatul sau din 1833, a consacrat domeniul public si a demonstrat continuitatea institutiilor clasice din dreptul public roman, punand bazele unei noi conceptii in materie, domi­nanta la finele secolului al XIX-lea, valabila in mare parte si in prezent.

Ideea esentiala, de pornire a pozitiei fundamentate de acest autor o reprezinta constatarea faptu­lui ca, printre bunurile apartinand persoanelor administrative, se pot distinge doua categorii: bunuri pe care acestea nu le poseda decat ca o sursa de venituri (o casa, o mosie) si bunuri care servesc publicului, .fie direct, fie prin intermediul unui serviciu public (un drum, o biserica). Proudhon a sustinut faptul ca, in timp ce prima categorie trebuia privita ca o proprietate particulara, cea de-a doua categorie trebuia protejata, astfel incat nici cea mai mica portiune sa nu fie indepartata de la destinatia utilitatii publice.

In opinia acestui autor francez, notiunea de domeniu public prezenta trei semnificatii: domeniul suveranitatii, domeniul public si domeniul privat - fiecare evocand realitati juridice diferite.

a) domeniul suveranitatii consta in puterea suverana stabilita pentru guvernarea statului.

b) domeniul public consta in puterea special insarcinata sa conduca si sa adminis­treze lucrurile care sunt aservite, prin lege, folosintei tuturor si a caror proprietate nu apartine nimanui.

c) domeniul privat consta in puterea pe care o au toti indivizii de a folosi si dispune ca stapani de bunurile lor, in conformitate cu legea.

Astfel, domeniul privat sau domeniul proprietatii este un domeniu de profit pentru cel caruia apartine, in timp ce domeniul public este pentru stat doar un domeniu de protectie.

In ceea ce priveste conceptul de inalienabilitate a domeniului public, aceluiasi autor ii revine meritul de a fi subliniat relativitatea acestui principiu, considerand ca el se aplica atat timp cat dureaza serviciul public caruia ii este consacrat bunul domeniului public respectiv. Inalienabilitatea domeniului public nu poate fi absoluta, deoarece ea provine din ordinea civila, care se poate schimba.

Mai tarziu, la sfarsitul sec. XIX si in prima jumatate a sec. XX, doctrina franceza, dar si cea romaneasca au fost preocupate indeosebi de stabilirea cat mai precisa a criteriilor de delimitare a bunurilor apartinand domeniului public si, implicit, a dreptului pe care statul, prin autoritatile sale, il exercita asupra acestora. Pe baza acestor criterii, in doctrina interbelica, au fost identificate patru teze fundamentale, sustinute deopotriva de autori francezi si romani, specialisti in drept civil sau in drept administrativ.

Intr-o prima teorie, sustinuta atat de specialisti in drept public cat si de specialisti in drept privat, a fost avut in vedere ca baza a delimitarii criteriul „afectarii acestor bunuri”. S-a sustinut ca din domeniul public fac parte bunurile afectate folosintei tuturor si asupra caruia administratia nu are un drept de proprietate. Aceasta teorie a fost criticata de sustinatorii altor opinii. Pe de-o parte, s-a sustinut ca ea nu are in vedere si bunuri care au o alta destinatie, dar care fac parte din domeniul public, precum, cazarmile, armamentul militar sau fortaretele, iar pe de alta parte, pentru faptul ca s-ar fi bazat pe ideea de neconceput ca, asupra bunurilor din domeniul public, administratia nu are un drept de proprietate.

Sustinem nevoia de a preciza ca in doctrina administrativa clasica, aceasta teorie a avut in vedere indeosebi tere­nurile - de fapt acele portiuni de teritorii, afectate folosintei publicului si nesusceptibile de a fi in proprietatea cuiva, precum sunt drumurile, pietele, caile ferate (domeniul terestru); fluviile, navigabile si flotabile (dome­niul fluvial); tarmurile marii, porturile naturale si artificiale (domeniul maritim).

Este interesant de observat ca ceea ce interesa era stabilirea acelor parti din domeniu care erau mult diferite de bunurile care apartineau particularilor si care impuneau o reglementare speciala. Astfel, au incercat sa demonstreze partizanii acestei teorii, daca un asemenea lucru se putea spune despre rauri, fluvii, drumuri, nu se putea spune la fel si despre o scoala sau, in general, despre toate cladirile publice, care trebuiau considerate ca facand parte, impreuna cu alte bunuri mobiliare, ca tablourile, manuscrisele etc. din domeniul privat al administratiei, deoarece nu se diferentiau de bunurile apartinand particularilor, afectarea unor astfel de bunuri unor servicii publice nu le facea sa-si piarda acest caracter.

Tot in cadrul acestei prime teorii, in ceea ce priveste natura dreptului statului (prin autoritatile sale) asupra domeniului public, a fost dezvoltata teza conform careia ,,statul nu  are decat paza si supravegherea asupra acestor bunuri” cu misiunea de generala de a le pastra generatiilor viitoare.

Autorii de drept civil au dezvoltat o a doua teorie, prin care apreciau ca administratia dispune de un drept de asupra bunurilor domeniului public, fiind respinsa ideea ca bunurile din domeniul public nu ar fi susceptibile de proprietate privata, de unde denumirea de teoria „dreptului de proprietate”. Conform acestei teorii, domeniul public era alcatuit din bunuri afectate uzului tuturor, bunuri inalienabile si imprescriptibile, spre deosebire de bunurile din domeniul privat al administratiei,care nu sunt afectate folosintei tuturor, fiind alienabile si prescriptibile.

Aceasta teorie a fost apreciata ca fiind prea restrictiva, ea referindu-se doar la o parte a domeniului public. Constatam si noi faptul ca, in ce priveste criteriul de domenialitate, adica criteriul de delimitare a bunuri­lor domeniului public, aceasta teorie a avut in vedere criteriul afectarii acestor bunuri uzului tuturor sau folosintei generale, sintagma care, de fapt, prezinta aceeasi semnificatie.

Jurisprudenta romaneasca interbelica s-a atasat mai mult de aceasta  teorie. Pe de-o parte, s-a recunoscut administratiei dreptul de proprietate asupra domeniului public iar, pe de alta parte, s-a considerat ca bunurile din domeniul public sunt afectate uzului tuturor.

O a treia teorie, dezvoltata de publicisti si cunoscuta in doctrina sub denu­mirea de teoria „serviciului public”, considera ca apartinand domeniului public toate bunurile mobile si imobile afectate unui serviciu public care, datorita acestei afectari, sunt inalienabile si imprescriptibile, spre deosebire de bunurile domeniului privat care, nefiind afectate unui serviciu public sunt alienabile si prescriptibile. Ne aflam in fata unei teorii elaborata de doctrina clasica franceza, in contextul teoriei generale a colaborarii particularilor la functionarea serviciilor publice.

Asemanator cu teoriile anterioare, aceasta teza a fost combatuta de unii autori de drept civil care au considerat ca este prea larga, precum, si de unii autori de drept administrativ care au considerat-o prea restrictiva, deoarece exclude unele bunuri care nu sunt afectate unui serviciu public, ci uzului tuturor.

In fine, a  patra teorie a apreciat ca poate reuni cele doua criterii de delimitare a bunurilor domeniului public, prin introducerea ideii de interes general, teorie cunoscuta astfel in doctrina sub denumirea de „teoria interesului general”. Conform acestei teze, imbratisata de multi dintre specialistii in drept administrativ, bunurile din domeniul public sunt bunurile afectate unui interes general, motiv pentru care sunt supuse unui regim juridic special, exorbitant, de drept public, spre deosebire de bunurile din domeniul privat care, nefiind afectate unui interes general, sunt supuse regimului dreptului privat.

Referitor la dreptul administratiei asupra bunurilor domeniului public, sustinatorii acestei teorii apreciaza ca persoanele administrative au asupra acestora un drept de proprietate adminis­trativa care difera de proprietatea civila, ordinara.

Doctrina franceza actuala se incearca o conciliere intre tezele dominante din perioada clasica, in special cele privind criteriile domenialitatii, care se refereau,pe de-o parte, la criteriul afectarii bunurilor uzului tuturor si, pe de alta parte, la criteriul afectarii bunurilor unor servicii publice, privite ca teze complementare. In context, desi este subliniata dificultatea formularii unei definitii generale a domeniului public, pe baza informatiilor oferite de jurisprudenta, se considera ca pentru ca un bun sa faca parte din domeniul public ar trebui indeplinite doua conditii, si anume: bunul sa apartina unei colectivitati publice si bunul sa fie afectat anumitor scopuri.

Prin urmare, in ce priveste dreptul statului (administratiei) asupra bunurilor domeniului public, s-ar parea ca, in doctrina franceza actuala, este acceptata mai degraba teza dreptului de proprietate, aceste bunuri apartinand colectivitatilor publice, adica statului, regiunilor, departamentelor si comunelor, teza insusita si de jurisprudenta.

Pe de alta parte, atat jurisprudenta franceza cat si legislatia franceza admit, in prezent, existenta domeniului public in patrimoniul stabilimentelor publice - adica institutiilor publice, daca ne raportam la legislatia noastra actuala. Astfel, domeniul public este privit ca acel ansamblu de bunuri care sunt supuse unui regim juridic de drept administrativ, dominat de principiul inalienabilitatii, precum si unui regim de protectie penala speciala, necunoscut domeniului privat. In consecinta, acest regim de drept public va atrage competenta unor instante specializate, respectiv a instantelor de contencios administrativ.

La randul sau, domeniul privat cuprinde ansamblul bunurilor colectivitatilor administrative supuse regimului dreptului privat, dreptului comun, ce atrage, in consecinta, competenta instantelor ordinare, de drept comun. Cu alte cuvinte, potrivit doctrinei franceze actuale, domeniul privat este constituit din bunurile ce apartin diferitelor colectivitati publice referitor la care nu-si gasesc apli­care criteriile specifice domeniului public.

Exista, in doctrina europeana, si alte conceptii privind delimitarea patrimoniului public. Spre exemplu, in doctrina germana, un autor consacrat face distinctie intre patrimoniul financiar, cuprinzand bunurile aflate in mana statului sau a altor colectivitati publice, ce servesc direct sau indirect la realizarea scopurilor administratiei, care sunt supuse, in principiu, regimului dreptului comun, pe de-o parte, si bunurile publice, cuprinzand bunurile care sunt utilizate pentru realizarea sarcinilor administratiei, fie de catre organe ale statului, fie de catre alte colectivitati publice, care sunt supuse regimului de drept public, pe de alta parte

In ceea ce priveste bunurile publice, acelasi autor considera ca ele se compun, la randul lor, din bunurile utilizate in comun si bunu­rile ce formeaza patrimoniul administrativ. El atrage atentia asupra faptului ca expresia „bunuri publice” reprezinta o notiune creata de doctrina, intrata in practica administrativa, dar care nu are o consacrare legislativa in Germania.