Actele de gestiune savarsite de stat

ACTELE DE GESTIUNE SAVARSITE DE STAT. IN CALITATE DE PERSOANA JURIDICA SI PENTRU ADMINISTRAREA PATRIMONIULUI SAU PRIVAT

Aceasta categorie de acte juridice a creat o problema deosebita in practica de aplicare a Legii 29/1990 a instantelor de contencios administrativ si in special a instantei supreme in materie. Categoria actelor de gestiune pe care le fac organele Administratiei Publice apare mai intai in doctrina juridica franceza cu scopul de a distinge aceste acte de actele administrative de autoritate care sunt actele administrative propriu-zise, in vederea atribuirii competentelor diferite in dreptul francez. Astfel, actele de gestiune privata pe care le facea Administratia Publica apartin jurisdictiei judiciare iar cele de gestiune publica jurisidictiilor administrative, adica instantelor de contencios administrativ.

in Romania, notiunea actelor de gestiune apare la inceputul secolului XX in procesul de formare a contenciosului administrativ ca atribut al puterii judecatoresti. Astfel, atribuindu-se Curtii de Casatie si Justitie prin legile din 1905 si 1912 competenta verificarii actelor administrative s-a simtit nevoia stabilirii categoriilor actelor de gestiune pe care le faceau organele Administratiei Publice. Aceste acte incheindu-se dupa reglementarea dreptului privat erau supuse de principiu controlului instantelor judecatoresti de drept comun. Distinctia s-a pastrat si in conditiile reglementarii Constitutiei din 1923 si ale Legii contenciosului administrativ din 1925 din aceleasi considerente, actele administrative fiind supuse controlului judecatoresc potrivit legii contenciosului administrativ, iar cele de gestiune fiind cercetate de instantele de drept comun, intregul contencios apartinand instantelor judecatoresti¹⁰².

Legea 1/1967 nu se aplica, potrivit art.14 lit.d din cuprinsul ei:' actelor in care organul administrativ participa ca persoana juridica de drept civil'. Aceasta exceptie era justificata in conditiile in care organele administratiei de stat aveau ' un drept real de tip nou' - dreptul de administrare directa asupra bunurilor proprietate de stat, cum se sustinea in doctrina de drept civil a epocii. Legislatia si doctrina nu mai faceau distinctie intre calitatea unui organ de stat ' persoana morala de drept public ' si calitatea acestuia (sau numai a unora) de ' persoana morala de drept privat', in orice caz, organele de stat, inclusiv intreprinderile si institutiile social-culturale, care aveau personalitate juridica (in sens de personalitate juridica civila asupra bunurilor proprietate de stat pe care le detineau s-a spus ca aveau un drept de administrare operativa directa, calificat de intreaga scoala de drept civil, in frunte cu Traian lonascu si E.A.Barasch, drept real de tip nou.

Constitutia din 1923 nu numai ca nu excepta actele de gestiune, dar preciza expres ca actiunile in contenciosul administrativ vizau atat actul administrativ de autoritate, cat si actul administrativ de gestiune, ' facut cu calcarea legilor si a regulamentelor' (art. 107 alin.3), in timp ce legea Contenciosului administrativ din 1925 se opreste numai la actele administrative de autoritate (art. 1). Erau acte de autoritate facute pentru a gestiona patrimoniul si se incheiau acte de gestiune in consideratia autoritatii, a puterii publice de care dispunea organul administrativ. Cu toata reticenta doctrinei noastre fata de teoria contractelor administrative, se retine ca disinctia acte de autoritate-acte de gestiune pot fi si unele contracte spre exemplu, concesiunea de servicii publice, care sunt contracte ce nu pot interveni intre simplii particulari, deoarece la baza lor sta organizarea si functionarea unui serviciu public; din aceasta cauza concesiunea nu poate fi asimilata cu totul unui act juridic cu caracter privat.

Pentru a cunoaste cand un act juridic este emis de un organ de stat in calitatea sa de subiect inzestrat cu exercitiul autoritatii publice si cu atributul de persoana juridica de drept public, comparativ cu calitatea de persoana juridica civila (privata) - in functie de care opereaza si distinctia privind aplicabilitatea sau inaplicabilitatea contenciosului administrativ - va trebui sa avem in vedere unele elemente printre care enumeram: interesul (general sau particular) in vederea caruia actioneaza administratia, caracterul ( unilateral sau bilateral) al vointei manifestate, posibilitatea ca actul juridic sa poata fi savarsit sau nu de orice persoana fizica sau juridica ori numai de catre o autoritate sau persoana juridica publica, precum si faptul ca actele civile sau de drept privat produc, numai raporturi juridice corespunzatoare, in vreme ce actele de autoritate ( administrativa) pot genera, modifica sau desfiinta si raporturi de alta natura intemeiate pe acte incheiate pe baza unui raport administrativ, in acest sens, vor fi acte de autoritate, inclusiv cele vizand domeniul public, acele manifestari unilaterale de vointa privind un interes general provenind de la un organ sau autoritatea de stat care nu au nevoie de consimtamantul celeilalte parti a raportului juridic si pe care aceasta din urma nu le poate savarsi in mod obisnuit, acele manifestari unilaterale de vointa privind un interes general provenind de la un organ sau autoritatea de stat care nu au nevoie de consimtamantul celeilalte parti a raportului juridic si pe care aceasta din urma nu le poate savarsi in mod obisnuit.

in alta ordine de idei, este de retinut ca legislatia actuala in vigoare face distinctia intre domeniul public al statului si domeniul privat al statului, respectiv intre domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale si domeniul privat al acestora.

in concluzie, art.2 lit.d din legea 29/1990 nu poate avea in vedere decat 'actele de gestiune' care vizeaza domeniul privat al statului, actele facute de organele de stat sau, dupa caz, de autoritati ale administratiei publice locale autonome, precum si de structurile dependente de aceste autoritati ( regii autonome, societati comerciale). Actele pentru gestionarea bunurilor apartinand domeniului public national, respectiv local sunt de competenta instantelor de contencios administrativ. Trebuie sa admitem ca art.2 litd din Legea nr.2971990 este modificat implicit in acest sens de catre legile nr. 18/1991 si 69/1991 precum si de catre Constitutie.

Vom analiza in cele ce urmeza o hotarare de administrare a domeniului public si privat al comunei, care priveste si terenuri ce nu fac parte din aceasta categorie. Astfel, prefectul judetului a cerut, instantei de contencios administrativ, anularea unei hotarari a unui consiliu local prin care s-au stabilit locurile de parcare a autovehiculelor in afara de domeniul (public si privat) al comunei si pe terenul unei asociatii agricole.

Solutionand cauza, instanta a retinut ca prin hotararea atacata, consiliul local si-a depasit atributiile prevazute in art. 20 alin. 2 lit.g din Legea administratiei publice locale nr. 69/1991 potrivit caruia consiliul local administreaza domeniul public si privat al comunei ori orasului, stabilind locuri de parcare si pe terenul apartinand unei asociatii agricole, situatie in care hotararea este ilegala in partea referitoare la terenurile apartinand unei asociatii agricole, situatie in care hotararea este ilegala in partea referitoare la terenurile apartinand asociatiei agricole si, drept urmare, s-a dispus anularea, din cuprinsul hotararii, a mentiunilor ce privesc acele terenuri.

Fata de acestea, actiunea a fost admisa in parte. ( Trib. Jud. Salaj, Sentinta nr.5/1993).

in decizia nr. 459/1993 Curtea Suprema de Justitie, sectia de contencios administrativ analizeaza natura juridica a actului administrativ adoptat de un organ al administratiei publice prin care se dispune de un bun imobil proprietatea statului, judetului sau comunei. Reclamantul, o regie autonoma, a cerut, instantei de contencios administrativ, anularea unei decizii emise de o prefectura - potrivit art. 103 din legea administratiei publice locale nr. 69/1991, prefectul emite ordine - prin care a confirmat ca un imobil, pe care il revendica, face parte din patrimoniul unei societati comerciale cu capital de stat.

Judecand cauza, instanta de fond a retinut ca decizia atacata este un act administrativ de gestiune savarsit de stat in calitate de persoana juridica pentru administrarea patrimoniului sau, iar un asemenea act nu este cenzurabil de catre instantele de contencios administrativ, fata de dispozitiile art. 2 litd din Legea 29/1990. Asa fiind, actiunea a fost respinsa.

Prin recursul declarat, reclamanta - recurenta a criticat ca fiind nelegala si netemeinica, sentinta pronuntata.

Solutionand recursul, in legatura cu natura juridica a deciziei in discutie, instanta suprema a statuat ca acesta nu este un act administrativ de gestiune din cele avute in vedere de art.2 lit.d din Legea 29/1990, deoarece, odata cu intrarea in vigoare a legilor 15/1990 si 31/1990, in conformitate de altfel si cu normele de principiu inscrise in Constitutie, domeniul public si privat al statului nu se confunda cu patrimoniul public si distinct al regiilor autonome sau al societatilor comerciale si prin urmare, dispunerea de catre prefect, fie si pe calea unui act de confirmare, de un imobil aflat in patrimoniul unei regii autonome ori societati comerciale, nu este un act administrativ de gestiune exercitat pentru administrarea patrimoniului propriu, ci pentru administrarea unui alt patrimoniu. Fata de acestea, decizia atacata este un act administrativ de autoritate si ca urmare este cenzurabil pe calea contenciosului administrativ. Asa fiind, recursul a fost admis, iar cauza a fost trimisa, spre competenta solutionare, aceleiasi instante.

intr-o alta speta privind actele de gestiune si incadrarea refuzului vanzarii unei locuinte din fondul de stat, locatarii unei lociunte din fondul de stat s-au adresat instantei de contencios administrativ pentru ca s-a refuzat de a li se vinde locuinta si au solicitat obligarea oficiului judetean de vanzare-cumparare a apartamentului respectiv, invocand dispozitiile Decretului - lege 61/1990.

Contractul de vanzare-cumparare fiind un contract tipic de drept civil, bilateral, sinalagmatic si oneros, litigiile in legatura cu incheierea sau executarea lui sunt supuse normelor juridice de drept comun, iar nu dispozitiilor legale cu caracter special, care atrag competenta instantelor judecatoresti de contencios administrativ. Fiind considerate ca acte de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau, conventiile de natura celor invocate de reclamante sunt exceptate prin art.2 lit.d din Legea 29/1990 de la controlul judecatoresc instituit pentru actele puterii executive.

Asadar, numai instantelor judecatoresti de drept comun le revine competenta de a solutiona litigiile care aduc in discutie, incheierea, valabilitatea si anularea unor astfel de acte, interpretarea clauzelor contractuale ca si existenta si valabilitatea drepturilor inascute pe baza lor.

Cum insa reclamantii s-au adresat sectiei civile si de contencios administrativ a tribunalului administrativ, staruind apoi ca judecarea cererii lor sa fie facuta in conformitate cu Legea 29/1990, hotararea prin care totusi actiunea a fost admisa se vadeste nelegala. ( C.S.J., Sectia de contencios administrativ, Decizia nr. 72/1992, in revista Dreptul 11/1992, pag. 77).

intr-o speta a C.S.J, sectia de contencios administrativ, Decizia nr.206 din 18 ianuarie 2001, hotararea unui consiliu judetean privind aprobarea rectificarii bugetului propriu si a repartizarii sumelor defalcate din impozitul pe salarii pe unitati administrativ-teritoriale, nu este act de gestiune ci act administrativ de autoritate.

Actele de gestiune, de regula, sunt acte juridice cu caracter contractual savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau. Ele au aceeasi natura juridica cu actele incheiate intre simplii particulari implicand, din aceasta cauza, o egalitate de vointa in ce priveste partile intre care se stabilesc raporturi juridice supuse unui raport juridic de drept privat.

Vom analiza in continuare aprobarea data de Guvern pentru instrainarea unui imobil, conditia de valabilitate a actului juridic de instrainare, in Decizia nr.340 din 5 aprilie 1995, dosar nr. 1184/1994, a C.S.J., sectia de contencios administrativ.

Aprobarea data catre Secretariatul General al Guvernului pentru instrainarea imobilului in litigiu nu constituie act administrativ producator de efecte juridice ci numai o conditie de valabilitate a actului juridic de instrainare in raport de valoarea acstuia. Aceasta aprobare este un act de gestiune, savarsit de stat in calitate de persoana juridica, pentru administrarea patrimoniului sau, fiind exceptat de la controlulinstantelor de contencios administrativ, potrivit art.2 litd din Legea 29/1990.

Prin actiune, reclamanta a aratat ca actul de vanzare-cumparare incheiat la 12 iulie 1993 intre R.A. Administratia Patrimoniului Protocolului de Stat -vanzator si B.R.D. S.A. - cumparator, privind intregul imobil situat in Bucuresti isi pastreaza valabilitatea numai pentru partea de cladire fiind folosita de reclamanta in calitate de chirias, in aceste conditii, in mod corect s-aretinut competenta Judecatoriei sectorului 3 Bucuresti, in solutionarea cauzei, potrivit art.13 din C.pr. Civ., imobilul fiind situat in raza teritoriala a instantei de drept comun sus-mentionate.

Anularea contractului de vanzare-cumparare din 12 iulie 1993 incheiat in urma licitatiei este de competenta instantelor de drept comun si nu a instantelor de contencios administrativ.

Dispozitiile art.18 din Legea 29/1990, prevad ca legea se completeaza cu prevederile C.pr.civ, care stabileste in art.158 alin.3 ca, daca instanta se declara necompetenta, ea va trimite dosarul instantei competente. Competenta dupa valoarea pusa in discutie de intervenienta, in recurs, nu poate fi examinata decat de instantele de drept comun in favoarea careia instanta de contencios administrativ s-a dezinvestit.

Asa fiind recursurile declarate de reclamanta si intervenienta sunt nefondate si urmeaza sa fie in conformitate cu dispozitiile art. 312 C.pr.civ.