Politica bugetara

Politica bugetara

Obiectivul politicii bugetare il constituie utilizarea cheltuielilor si veniturilor publice pentru a modifica echilibrul macroeconomic global in vederea asigurarii dezvoltarii economice in conditii de stabilitate. Principalele instrumente folosite sunt modificarea dimensiunii si destinatiei cheltuielilor statului, a ma rimii si surselor prelevarilor efectuate asupra veniturilor agentilor economici, cat si variatia transferurilor financiare publice. In esenta, politica bugetara are doua componente: politica cheltuielilor publice si politica fiscala, care vizeaza marimea si ritmul incasarii impozitelor. La randul lor, cheltuielile guvernamentale imbraca doua forme:

- achizitiile guvernului, reprezentand cheltuielile efectuate pentru procurarea unor bunuri si servicii (echipament pentru armata, constructia de sosele, edificii publice, salariile platite functionarilor etc.);

- platile de transfer guvernamentale (asa numitul 'impozit negativ'), care vizeaza asigurarea unor venituri minime necesare diferitelor categorii ale populatiei defavorizate (asistenta pentru saraci sau pentru someri).

Cheltuielile guvernamentale influenteaza prin marimea lor ponderea sectorului public si a celui privat. Prin variatia marimii lor, cheltuielile publice influenteaza marimea produsului intern brut, asa cum se va vedea in continuare.

Cealalta componenta a politicii bugetare, impozitarea, afecteaza economia reala pe doua cai: pe de o parte, o crestere a impozitelor reduce venitul disponibil al populatiei, ceea ce va determina diminuarea sumelor cheltuite pentru compararea bunurilor si serviciilor, adica va mics ora cererea agregata si, pe aceasta cale, se va diminua produsul intern brut; pe de alta parte, cresterea impozitelor va afecta pretul bunurilor si factorilor de productie, provocand modificarea sistemului stimulentelor economice si a comportamentului intreprinzatorilor. Astfel, de exemplu, o crestere a impozitului pe profit poate provoca descurajarea investitiilor pentru cresterea stocurilor de capital, cu efectele negative cunoscute asupra nivelului productiei nationale.

Toate acestea se concretizeaza in bugetul statului.

1. Bugetul de stat

In general, bugetul este definit ca un plan al veniturilor si cheltuielilor pentru o perioada viitoare, fiind considerat esential in orice aranjament in care veniturile si cheltuielile nu sunt simultane . Bugetul statului reprezinta un tablou sinoptic, macroeconomic, sub forma unei balante in care sunt inscrise veniturile si cheltuielile publice autorizate. El este de fapt planul financiar al guvernului, prin care sunt prezentate programele de cheltuieli si costurile lor, veniturile obtinute din impozite si alte surse cat si deficitul sau surplusul propus. Ansamblu raporturilor economice. exprimate in bani, fa ra contraprestatie directa si imediata, generate de constituirea veniturilor statului si efectuarea cheltuielilor necesare indeplinirii functiilor puterilor publice poarta denumirea de finante publice.

Finantele publice sunt considerate ca singurul domeniu dintr-o economie de piata in care este necesara o activitate planificata intr-o maniera precisa, pentru a prevedea pe o perioada determinata, de obicei un an (care poate sau nu sa coincida cu anul calendaristic), totalitatea cheltuielilor si veniturilor statului, inscrise intr-un tablou detaliat cu caracter obligatoriu, denumit buget . Acesta este elaborat de guvern si aprobat anual de puterea legislativa - Parlamentul - pe baza anticiparii riguroase a cheltuielilor necesare pentru intretinerea administratiei publice si realizarea politicii economice, sociale si cultural-educative a guvernului, in functie de care sunt stabilite, prin legea de adoptare a bugetului, sursele de venituri corespunzatoare.

Bugetul de stat se poate prezenta in realitate sub forma unui sistem de bugete format din bugetul general sau ordinar al statului, care cuprinde veniturile si cheltuielile publice la nivel central, buget extraordinar, elaborat in perioada unor dificultati financiare si alimentat din venituri extraordinare, bugete anexe ale unor institutii si intreprinderi de stat ce beneficiaza de o anumita autonomie financiara, inscrise in bugetul general numai prin excedentul veniturilor proprii peste cheltuielile efectuate sau prin subventia necesara acoperirii deficitului, bugete autonome ale unor organisme publice cu larga autonomie financiara care nu mai au nevoie de aprobarea parlamentului si bugetele unitatilor administrativ-teritoriale.

Principalele surse ale veniturilor inscrise in bugetul de stat, pe exemplul Romaniei (tabelul nr.17.1.) sunt veniturile fiscale si cele nefiscale.

Tabelul 17.1. Bugetul de Stat al Romaniei in perioada 1991-1996

I. VENITURI:

II. CHELTUIELI

III. EXCEDENT (+) sau DEFICIT (-) de casa al bugetului de stat

Sursa: Comisia National a pentru Statistica, Anuarul Statistic al Romaniei, 1996, p. 736-739 si Mircea Ciumara, Raportul privind proiectul bugetului de stat pe anul 1997, in Adevarul Economic, nr. 13(263) din 28 martie - 3 aprilie 1997, p.27.

A. Veniturile fiscale sunt constituite din impozite directe s i indirecte. Impozitele sunt principala sursa a veniturilor publice. Ele sunt o forma de prelevare la dispozitia statului, in mod obligatoriu, fara contraprestatie directa si cu titlu nerambursabili, a unei parti din venitul sau averea persoanelor fizice si juridice, pentru acoperirea cheltuielilor publice. Atributele esentiale ale impozitelor sunt: obligativitatea, nerambursabilitatea si dreptul de urmarire in caz de neplata.

Partea din produsul intern brut prelevata la dispozitia statului pe calea impozitelor indic a nivelul general al fiscalitat ii sau rata de presiune fiscala. care difera de la un stat la altul, de la circa 22% in Japonia pana la peste 50% in Suedia, fiind mai redus (sub 20%) in unele state in curs de dezvoltare ca Thailanda, Columbia sau Filipine. In Romania, rata de presiune fiscal a a cunoscut in ultimii ani o tendinta de scadere, asa cum rezulta din tabelul de mai jos:

Tabel. 17.2. Evolutia ratei de presiune fiscala in Romania in perioada 1989 - 1994 (in %)

Sursa: Comisia Nationala pentru Statistica, Anuarul Statistic al Romaniei 1996, p.370.

Impozitele se pot clasifica dupa mai multe criterii Cea mai importanta clasificare le grupeaza, dupa modul cum afecteaza veniturile din care contribuabilii suporta plata lor, in impozite directe si impozite indirecte.

Dupa cum le arata si numele, impozitele directe se stabilesc in mod direct asupra venitului subiectului impozabil, identificat in atentia legiuitorului cu suportatorul acestor sarcini, desi in practic a exista posibilitatea transferarii lor asupra altor persoane prin repercusiune. Si impozitele directe se pot clasifica in mai multe categorii, dup a diverse criterii , dar astazi sunt practicate indeosebi impozitele pe venit, sub forma impozitelor pe veniturile persoanelor fizice si a celor pe veniturile persoanelor juridice. In t ara noastra, as a cum rezulta si din tabelul 16.1., impozitele directe se prezinta ca impozite pe profit si impozite pe salarii, ponderea lor reprezentand circa 50% din totalul veniturilor bugetare.

Impozitele indirecte sunt denumite asa deoarece, fiind incluse in preturile marfurilor si in tarifele serviciilor, sunt platite indirect: consumatorul plates te vanzatorului impozitul, odata cu pret ul pentru marfa cumparata, iar vanzatorul, la randul sa u, il plateste statului. Spre deosebire de impozitele directe, care vizau existenta venitului sau averii, impozitele indirecte vizeaza cheltuirea sau utilizarea acestora. De aceea ele se mai numesc si impozite sau taxe de consum sau de cheltuiala. Si impozitele indirecte pot cunoaste mai multe forme, cele mai practicate fiind taxa pe valoarea ad augata, introdusa si in Romania incepand cu anul 1993 (in locul impozitului pe circulatia marfurilor), diverse alte accize sau taxe de consumatie si taxele vamale. Acestea din urma au mai putin scopuri fiscale, fiind folosite indeosebi pentru reglementarea comertului exterior si in special a importurilor.

Modul de stabilire a marimii impozitelor in functie de dimensiunea materiei impozabile asupra careia se percep defineste sistemul de impunere, care cunoaste urmatoarele forme:

a) impunerea in cote fixe, practicata mai ales in perioada precapitalista;

b) impunerea in cote procentuale, diferentiata si ea pe trei categorii:

impunerea proportionala, in care cota de impozit este fixa, marimea impozitului fiind direct proportionala cu marimea materiei impozabile, astfel incat rata marginala a impunerii (i'), calculata ca raport intre variatia impozitului platit (DT) si variatia venitului impozabil (DY), este egala cu rata medie a impunerii (i), calculata ca raport intre totalul impozitului platit (T) si totalul venitului impozabil (Y):

^T_{Y Y}^T

- impunerea progresiva, in care cotele de impozit cresc odata cu cresterea materiei impozabile, aplicandu- se fie asupra cuantumului total al acesteia - in cazul impunerii progresive simple - fie pe transe - in cazul

impunerii progresive alunecatoare pe transe, astfel incat   ^T_Y > _Y^T . In tara

noastra, impunerea in cazul impozitului pe salarii este progresiva aluneca toare pe transe, raspunzand astfel principiului echitatii sau justitiei sociale.

- impunerea regresiva, in care cotele de impozit se reduc in raport cu cresterea materiei impozabile, astfel incat ^T_Y < _Y^T . Intrucat, pe masura

cresterii veniturilor, partea destinata consumului este in scadere relativa (conform a ceea ce J.M. Keynes numea 'legea psihologica fundamentala'), impunerea in cazul impozitelor indirecte este regresiva. Deci, cu cat veniturile sunt mai mari, cu atat sarcina fiscala suportata pe calea impozitelor indirecte este relativ mai mica. De aceea, considerandu-se ca impozitele indirecte nu respecta principiile echitatii, deoarece afecteaza mai mult persoanele cu venituri mici si fixe, sindicatele si partidele de stanga militeaza pentru folosirea preponderenta a impozitelor directe, la stabilirea carora se poate lua in considerare situatia platitorului.

B) Veniturile nefiscale, reprezentate in bugetul de stat al Romaniei de venituri din dividente la capitalul social al statului la societatile comerciale, de varsaminte din profitul net al regiilor autonome, de varsaminte de la institutiile publice si de diverse alte venituri, au o pondere foarte redusa in totalul veniturilor bugetului statului roman. Sursa care putea asigura cresterea substantiala a acestei ponderi, adica venituri din dividende la capitalul social al statului la societatile comerciale, a fost transferata Fondului Proprietatii de Stat, care a gestionat cele 70 procente din capitalul fostelor societati comerciale de stat.

1.2. Cheltuielile publice inregistrate in bugetul de stat central din Romania sunt efectuate pentru:

a) actiuni social culturale (invatamant; sanatate; cultura si arta; asistenta sociala; alocatii si alte ajutoare pentru copii; pensii, ajutoare si indemnizatii), pentru care sunt afectate circa 30% din totalul cheltuielilor;

b)  gospodarie comunala si locuinte (pana la 1,2%);

c)  aparare nationala (circa 10%, pana la 14,6% in anul 1991);

d)  ordinea publica (intre 3,6% si 6,0%);

e) functionarea autoritatilor publice (presedintia tarii, autoritatile legislative, judecatoresti, executive si alte autoritati publice), pentru care s-au efectuat cheltuieli reprezentand intre 3% si 4,6% din total;

f) actiuni economice (pentru cercetare stiintifica; industrie, agricultura, silvicultura, ape si mediu inconjurator; transporturi si comunicatii), pentru care sumele alocate reprezinta 30-40% din total, cu tendinta insa de diminuare a acestei ponderi spre 30%;

g)  alte actiuni, care au insa o pondere infima in totalul cheltuielilor (circa

h) tranferuri din bugetul de stat spre bugetele locale (situate intre 7,7 - 10,2% din totalul cheltuielilor inregistrate in bugetul central);

i) dobanzi aferente datoriei publice, care inregistreaza o tendinta de

crestere, odata cu majorarea datoriei publice.

Cheltuielile bugetului de stat enumerate mai sus pe destinatii reprezinta structura lor funct ionala . Ele insa se pot clasifica si dupa continutul lor economic, rezultand astfel structura lor economica. Structura functionala si cea economica a cheltuielilor bugetului de stat pentru anul 1997, asa cum rezulta din 'raportul privind proiectul bugetului de stat din Romania pe anul 1997' prezentat Parlamentului de catre ministrul de finante, sunt evidentiate in graficele nr. 16.1. si 16.2. de mai jos. Totalul proiectat al acestor cheltuieli se ridica la 52.811,9 miliarde lei.

Graficul nr. 17.1. Cheltuielile bugetului de stat pe anul 1997 (structura functionala)

Imprumuturi Servicii publice gen.
					Eseu: Subsistemul metodologic managerial Lucrare: Oboseala in munca - cauzele oboselii
Dobanzi				Cheltuieli social-
				culturale
Alte actiuni
Actiuni economice
	Aparare, ordine publica
				si siguranta nationala
	Mediu si ape

Graficul nr. 17.2. Cheltuielile bugetului de stat pe anul 1997 (structura economica)

Cheltuieli de capital

Transferuri 27%

Dobanzi aferente datorie publica 20%

Sursa: Mircea Ciumara, ministrul finantelor: Raport privind proiectul bugetului de stat pe anul 1997, in Adevarul economic, nr. 13(263) din 28 martie - 3 aprilie 1997, p.27.

Diferenta dintre veniturile si cheltuielile bugetului de stat reprezinta excedentul (+) sau deficitul (-) bugetar. Dupa cum se observa din tabelul 16.1., deficitul bugetului de stat al Romaniei a cunoscut in ultimii sapte ani o tendinta de crestere continua, atat in marime absoluta cat si relativa, ca pondere fata de totalul cheltuielilor publice sau fata de P.I.B. Aceasta tendinta este explicata de catre guvernanti prin cresterea cheltuielilor cu dobanzile aferente datoriei publice si a fondurilor necesare realizarii masurilor de protectie sociala a populatiei.

Finantarea deficitului bugetar se poate realiza prin:

- emisiune monetara suplimentara, care are consecinte inflationiste sigure, deoarece afecteaza echilibrul macroeconomic dintre cantitatea de moneda aflata in circulatie si volumul bunurilor si serviciilor create si aduse pe piata;

- imprumuturi publice (interne s i externe), care constituie surse neinflationiste, dar nu pot fi folosite fara restrictii deoarece duc la cresterea datoriei publice si, implicit, a costurilor concretizate in dobanzile aferente acesteia. In plus, o crestere a cererii de credite pentru finantarea deficitului poate determina dezechilibrarea pietei monetare si a capitalurilor, provocand astfel majorarea ratei dobanzii cu efecte negative asupra cresterii economice;

- folosirea concomitenta a ambelor modalitati.

Totalitatea sumelor imprumutate de stat, de unitatile administrative teritoriale, de alte institutii de drept public si chiar de agen tii economici cu garantia statului, nerambursate la un moment dat, indiferent de data exigibilitatii lor (cand devin scadente), formeaza datoria publica. Pentru aprecierea dimensiunilor ei se folosesc indicatori cum ar fi ma rimea absoluta a acesteia sau marimea ei relativa, exprimata prin datoria publica interna, externa sau totala pe locuitor sau prin raportul dintre datoria publica si venitul national (sau produsul national brut). Datoria publica interna in Romania era la sfarsitul anului 1996 de 6691,7 miliarde lei, in timp ce datoria publica externa era de 6223,1 milioane dolari SUA, din care 4398,2 milioane dolari a fost angajata direct de stat, iar 1824,9 milioane dolari de catre agentii economici, cu garantia statului.

Datoria guvernamentala din unele tari dezvoltate, privita in dinamica, este evidentiata in tabelul nr. 16.1.

Tabelul  Ponderea datoriei guvernamentale in produsul intern brut in sapte state dezvoltate, in perioada 1974-1993

Sursa: OECD Economic Outlook, (December 1993), dupa Paul A. Samuelson, William D. Nordhaus, Economics, fifteenth edition, 1995, p.632

Marimea, structura si evolutia datoriei publice caracterizeaza situatia financiara a unei tari. Este de subliniat ca datoria externa nu este un rau in sine si nu trebuie evitata in orice conditii. Dimpotriva, daca sunt contractate pentru scopuri productive, pentru modernizarea infrastructurii si restructura economiei nationale pe principii de eficienta economica, imprumuturile externe pot deveni sursa a dezvoltarii economice.

Important este sa se asigure o esalonare corespunzatoare a rambursarii ei in timp si o marime suportabila a serviciului datoriei externe, care sa tina seama de capacitatea de plata a economiei nationale. Serviciul datoriei externe reprezinta suma ratelor scadente, a dobanzilor, comisioanelor s i altor obligatii in contul datoriei externe exigibila in cursul unei anumite perioade.

Tendintele manifestate in ultimele aproape doua decenii reflecta preocuparea guvernelor din tarile dezvoltate pentru limitarea si diminuarea deficitelor bugetare, consolidarea finantelor publice si reducerea efortului fiscal.

2. Bugetul de stat si politica bugetara

Pana la marea depresiune din anii 1929-1933, teoria si practica finantelor publice a fost dominata de conceptia clasica potrivit ca reia doar bugetul echilibrat corespundea functionarii normale a economiei. Mitul echilibrului bugetar a fost inlocuit in perioada interbelica prin teoria bugetelor ciclice: deficitul bugetar era conceput si folosit pentru scurtarea perioadei de recesiune, iar excedentul bugetar trebuia sa evite 'supraincalzirea' economiei in faza de expansiune. Pe ansamblul ciclului economic se urmarea insa asigurarea echilibrului bugetului.

In perioada postbelica, in anii '50 si '60, politica bugetara a fost considerata ca instrument major de influent are a economiei. Plecand de la teza keynesista ca cererea agregata determina nivelul produc tiei nationale, al ocuparii fortei de munca, inflatiei si balantei de plati, economistii si decidentii politici considerau ca mecanismele pietei erau incapabile sa asigure marimea corespunzatoare a acesteia si, de aceea, era necesara interventia guvernului. Politica monetara, a doua cale de controlare si influentare a cererii agregate, era considerata ineficace.

Politicii bugetare i se atribuiau doua functii principale:

refacerea decalajelor deflationiste sau inflationiste, printr-o politica fiscala expansionista, menita sa previna formarea somajului de masa, sau, respectiv, printr-o politica fiscala restrictiva, deflationista, menita a preveni inflatia. In felul acesta trebuia evitata producerea unui dezechilibru fundamental in economie;

reducerea amplitudinii fluctuatiilor ciclului de afaceri prin diminuarea cheltuielilor guvernamentale sau cresterea impozitelor in timpul fazei ascendente a ciclului (care incetinesc expansiunea si previn 'supraincalzirea' economiei insotita de obicei de cresterea inflatiei si deteriorarea balantei de plati) si, dimpotriva, cresterea cheltuielilor guvernamentale si diminuarea impozitelor in faza de recesiune.

Asa cum subliniaz a Paul Samuelson si William Nordhaus, 'multi entuziasti ai aborda rii keynesiste credeau ca politica fiscala era ca un buton care poate fi manevrat pentru a controla viteza, ritmul economiei'. Astfel, un deficit bugetar mai mare era considerat un stimulent pentru cresterea economica, apt sa reduca somajul si sa scoata economia din recesiune. Dimpotriva, un deficit bugetar mai mic sau chiar un excedent bugetar putea sa traga in jos o economie supraincalzita si sa reduca amenintarea inflatiei.

Dupa ce a fost folosita cu succes aproape un sfert de secol in anii postbelici, politica bugetara si-a pierdut mult din importanta datorita unor neajunsuri devenite tot mai evidente: fluctuatiile ciclului de afaceri nu pot fi eliminate atat de usor, recesiunile si infla tia au ajuns sa se accentueze in anii '70 fara precedent in perioada postbelica, efectul de evictiune (in special asupra sectorului privat, caruia ii diminueaza resursele financiare necesare dezvoltarii), cresterea incomprimabila a unor cheltuieli, lipsa de eficacitate in alocarea resurselor, cresterea deficitelor care au devenit o preocupare tot mai presanta pentru guvernele occidentale etc. S-a ajuns astfel la concluzia ca politica fiscala actioneaza mai bine in teorie decat in practica , politica monetara devenind instrumentul preferat pentru moderarea oscilatiilor economice.

In tarile OCDE, politica bugetara a mai fost folosita in scopul relansarii economiei la inceputul si la sfarsitul anilor '70, ca reactie la socul petrolier din anii 1973-1974, apoi in anii 1978-1979, inaintea celui de-al doilea soc petrolier, sub forma unui program concertat care incredinta Japoniei si Germaniei rolul de locomotiva. In anii '80, cu excep tia Frantei pe perioada 1981-1982, politica bugetara nu a mai avut obiectiv contraciclic, fiind folosita doar cu actiune indirecta, in optica teoriei ofertei, prin asanarea finantelor publice, care trebuia sa faciliteze relansarea investitiilor in sectorul privat odata cu reducerea partii sectorului public in economie.

Cu toate acestea, politica bugetara ramane una dintre principalele componente ale politicii economice, atat prin urma rirea atingerii obiectivelor sale conjuncturale, cat si prin legaturile multiple cu majoritatea celorlalte politici economice, carora le asigura suportul financiar.

Fiecare tip de cheltuiala si de incasare publica reprezinta un instrument specific al politicii bugetare. Actiunea sa contraciclica se realizeaza insa de preferinta prin variatia ratei anumitor impozite, modificarea volumului anumitor cheltuieli si modularea ritmului de percepere a impozitelor si de angajare a cheltuielilor.

2.1. Politica bugetara si cererea agregata. Multiplicatorii fiscali.

Venitul na tional de echilibru se obtine atunci cand oferta globala, reprezentata de produsul national, este egalata de cererea agregata sau globala bazata pe veniturile repartizate celor care au contribuit la obtinerea productiei nationale:

Y = venitul national sau produsul national, care reprezinta de fapt oferta globala din economie;

C = consumul global, care poate fi exprimat printr-o functie macroeconomica de forma:

C =C +c Y_d (17.2.), unde:

C = reprezinta cheltuiala de consum autonoma, ca un minim necesar;

c = reprezinta inclinatia marginala spre consum;

Y_d = reprezinta venitul national disponibil, adica ceea ce obtin efectiv consumatorii dupa deducerea impozitelor (T) si incasarea asa-numitelor plati de transfer (sume repartizate din bugetul de stat unor categorii defavorizate ale populatiei, sub forma unor ajutoare sau indemnizatii sociale), pe care sa le notam cu 'P'. Si 'platile de transfer' sunt o marime autonoma, hotarata de guvern sau puterea legiuitoare: P = P

I = cererea pentru investitii pe care o putem considera o cheltuiala

autonoma: I = I

G = cheltuielile guvernamentale, o marime autonoma (G = G ), care poate fi modificata ca instrument al politicii bugetare;

H = exportul net (diferenta intre export si import). In aceste conditii, ecuatia 16.1. devine:

Din ecuat ia 17.5. putem determina as a-numitii multiplicatori bugetari, coeficientii cu care se multiplica variatia ma rimilor bugetare (cheltuielile guvernamentale sub forma de achizitii de bunuri si servicii, impozitele, 'platile de transfer') pentru a afla variatia venitului national.

Astfel, multiplicatorul achizitiilor sau cheltuielilor guvernamentale se determina prin derivarea functiei 17.5. in raport cu G

Reprezentarea grafica a acestei interventii si a efectelor ei este redata pe baza unui exemplu ipotetic in figura 17.1.

Sa presupunem ca I = 150; C = 200; functia macroeconomica de consum

este C = C + 0,4×Y_d; G = 100; H = 70; T = 150; P = 50; Rezulta ca nivelul venitului national de echilibru este:

Y 50 + 150 + 100 + 70) =

In primul rand, se observa din grafic faptul ca pentru a mentine stabil venitul nat ional de echilibru in conditiile in care, din diverse motive, una din cheltuielile autonome I sau H s-ar modifica, cheltuiala guvernamentala G ar trebui sa se modifice in sens invers cu aceeasi marime cu care a variat I sau H , astfel incat nivelul cererii agregate C+I +G +H sa ramana neschimbat.

In al doilea rand, dac a vrem sa constatam grafic efectul unei modificari a cheltuielii guvernamentale (de exemplu, a cresterii ei cu 80) asupra nivelului venitului national de echilibru, vom trasa noua dreapta a cererii agregate C + I + G + H (in care G = G + 80), a carei intersectie cu linia la 45^o indica, prin proiectia sa pe abscisa, noul nivel al venitului national de echilibru, Y₂ . Diferenta Y - Y pe grafic este 133 si reprezinta tocmai efectul majorarii cheltuielii guvernamentale cu 80. Daca folosim formula multiplicatorului cheltuielii bugetare, intr-adevar:

Y _c G

Deci multiplicatorul cheltuielii bugetare (MCB) este

In al treilea rand, daca economia se afla intr-o situatie de sub-ocupare a factorilor de productie, adica daca venitul de ocupare deplina sau produsul national potent ial, Y_e , este superior venitului national de echilibru, Y (de exemplu Y_e = 1000), pentru a favoriza diminuarea somajului prin cresterea cererii efective, guvernul poate adopta o politica bugetara expansionista,

national de echilibru ar coincide cu venitul national de ocupare deplina. Dimpotriva, daca economia s-ar afla intr-o situatie de supra-ocupare,

adica daca venitul de ocupare deplina, Y_e, ar fi inferior celui de echilibru (de exemplu, Y_e = 700), situatie care genereaza tensiuni inflationiste, guvernul, pentru a tempera inflatia, poate actiona printr-o politica bugetara deflationista, diminuandu-si cheltuielile cu cel putin :

_G ^{Y −Y0 ₌}

MCB 1

ceea ce ar diminua cererea agregata astfel incat dreapta C + I + G + H ar ajunge sub dreapta C + I + G + H intersectand 'linia la 45^o' in punctul caruia ii corespunde pe abscisa venitul national de ocupare deplina egal cu 700.

Desigur, aceasta prezentare grafic a si numerica are un caracter strict didactic, pentru intelegerea mai usoara a mecanismelor interventiei. Sa nu uitam insa concluzia expusa mai sus, ca politica fiscala actioneaza mai bine in teorie decat in practica.

Se observa ca multiplicatorul cheltuielilor guvernamentale este egal cu multiplicatorul oricarei alte variabile autonome: consumul, investitia sau exportul net. De aici rezulta c a, pentru a mentine stabila ma rimea cererii agregate, guvernul trebuie sa-si ma reasca sau sa-si diminueze cheltuielile cu aceeasi suma cu care s-a diminuat sau s-a marit vreo alta variabila autonoma dintre cele enumerate mai sus. In practica, aceasta manevra nu este atat de facila datorita timpului necesar pentru a o efectua. De aceea, modificarea cheltuielilor guvernamentale nu este un instrument de macrostabilitate atat de eficient cum pare la prima vedere.

Multiplicatorul 'platilor de transfer' se determina prin derivarea functiei

in raport cu P

Deoarece c<1, multiplicatorul 'platilor de transfer' este mai mic decat multiplicatorul cheltuielilor guvernamentale. O modificare in 'platile de transfer' influenteaza cererea agregata prin modificarea venitului disponibil, a carui parte destinata cheltuielilor de consum este in functie de inclinatia marginala spre consum (spre cumpararea de bunuri). De aceea, influenta variatiei acestei marimi este mai mica decat influenta variatiei cheltuieililor guvernamentale, incluse in totalitate in cererea agregata.

Astfel, daca vom continua exemplul numeric si grafic prezentat la multiplicatorul cheltuielii bugetare, presupunand ca platile de transfer se dubleaza, efectul asupra nivelului venitului national de echilibru va fi:

Y ^c _c P

Deci multiplicatorul platilor de transfer (MP_t) este 0,66, sensibil inferior multiplicatorului cheltuielilor bugetare, care era 1,66. Efectul interventiei guvernului pe aceasta cale se transmite asupra nivelului venitului national prin intermediul cheltuielilor de consum care nu vor fi insa majorate decat cu c×DP la o crestere a platilor de transfer cu DP. Grafic, dreapta C = C + c×Y_d se va deplasa paralel cu ea insasi, in sus, cu 0,4 × 50 = 20, ceea ce va determina deplasarea in acelasi sens si cu aceeasi marime si a dreptei C + I + G + H , care va intersecta 'linia la 45^o' in punctul caruia ii corespunde pe abscisa venitul national de 800 + 33 = 833. Din acelas i motiv, al timpului necesar luarii de catre guvern a deciziei de a modifica, si folosirea acestui instrument de politica bugetara nu este atat de eficienta.

. Multiplicatorul impozitelor sau multiplicatorul fiscal se determina prin derivarea functiei 16.5. in raport cu T

Se observa ca efectul variatiei marimii impozitelor asupra nivelului venitului national de echilibru este exact invers fata de cel al variatiei 'plat ilor de transfer'. Intr-adevar, o diminuare a impozitelor cu o anumita suma, DT , mareste venitul

disponibil cu aceeasi suma, dar cererea agregata se va mari cu multiplul _1−c

din c×DT . Deci multiplicatorul fiscal este coeficientul cu care trebuie multiplicata modificarea impozitului pentru a afla modificarea in sens invers pe care o determina in nivelul venitului national de echilibru. Daca presupunem, de exemplu, ca suma totala a impozitelor se reduce cu 50 miliarde u.m., iar inclinatia marginala spre consum este de 0 , sporul de venit national generat

de aceasta masura de politica fiscala este de

(miliarde u.m.). Multiplicatorul fiscal este egal cu 0 . Intr-adevar, prin reducerea impozitelor prelevate de catre stat sporeste partea din venit ramasa la dispozitia agentilor economici, ceea ce le permite sa mareasca cheltuielile si pentru consum, pentru investitii, adica cererea agregata, astfel incat, prin efectele de antrenare, se ajunge la un spor al venitului national concomitent cu cresterea gradului de ocupare a fortei de munca si a cheltuielilor de consum.

. Multiplicatorul bugetului echilibrat ac tioneaza atunci cand o modificare a cheltuielilor guvernamentale pentru achizitii de bunuri si servicii este insotita de o modificare de aceeas i marime si sens a impozitelor prelevate, astfel incat deficitul sau excedentul bugetar ramane neschimbat. In acest caz, multiplicatorul va fi suma multiplicatorului cheltuielilor bugetare si multiplicatorului fiscal:

Deci:

multiplicatorul bugetului echilibrat _c ^c_c ^c_c

Aceasta inseamna ca o cres tere echilibrata a bugetului determina o crestere a venitului national egala cu cresterea bugetului.

Dac a, de exemplu, cheltuielile guvernamentale sunt majorate cu 150 miliarde, concomitent impozitele m arindu-se si ele cu aceeasi suma (pentru a nu dezechilibra bugetul), efectul pe planul activitat ii economice concretizat in modificarea venitului national va fi (presupunem ca c = 0 ):

- ca urmare a cresterii impozitelor:

Y_T ^c_c T (miliarde) - ca urmare a cresterii cheltuielilor guvernamentale:

Y_{G c} G (miliarde)

efectul combinat = -100 + 250 = 150, egal cu cresterea echilibrata a bugetului.

Grafic se observa ca sporirea cheltuielilor guvernamentalee de la G = 100 la G = 250 determina deplasarea dreptei C + I + G + H in pozit ia C + I + G + H s i intersectia ei cu 'linia la 45^o' intr-un nou punct, B, c aruia ii corespunde pe abscisa venitul national de 1050 (Deci o crestere cu 250 fata de nivelul initial de 800 corespunzator punctului de intersectie A). Cresterea impozitelor de la T = 150 la T = 300 determina o diminuare a venitului disponibil Y_d cu 150 si, la o inclinatie marginala spre consum c = 0,4, o reducere a lui C cu 0,4 × 150 = 60. Aceasta face ca dreapta C = 200 + 0 × Y_d sa de deplaseze in jos cu 60, in pozitia C = 200 + 0,4 × Y_d1, ceea ce va determina si deplasarea in jos a dreptei cererii agregate din pozitia C + I + G + H in pozitia C + I + G + H , a carei intersectie cu 'linia la 45^o', punctul C, corespunde pe abscisa nivelului venitului national de 950. Deci, in final, efectul cresterii echilibrate a bugetului este 950 - 800 = 150, egal cu cresterea cheltuielilor si impozitelor.

Cunoa sterea efectului multiplicatorului echilibrat permite intelegerea faptului ca guvernul poate folosi politica bugetara si fara a- si dezechilibra bugetul, mai ales fara a apela la deficitul bugetar care are efecte negative.

3. Eficacitatea politicii bugetare

Intre prezentarea didactica a mecanismelor folosirii politicii bugetare si aplicarea practica a acesteia exista o distanta apreciabila. Responsabilii politicii economice, avand in vedere efectele complexe si contradictorii ale folosirii instrumentelor bugetare, analizeaz a masura in care aceasta politica este capabila sa realizeze nivelul dorit al venitului national, ocuparea cat mai deplina a fortei de munca (adic a un somaj cat mai scazut) in conditiile unei inflatii reduse, fiind preocupati de cunoasterea limitelor in care pot fi modificate impozitele sau cheltuielile guvernamentale pentru atingerea scopurilor propuse.

Succesul politicii bugetare depinde de numerosi factori, dintre care sunt enumerati

Exactitatea prognozei. Cu cat sunt mai sigure prognozele asupra evolutiei cererii agregate, cu atat guvernele sunt mai capabile sa intervina rapid pentru a preveni in cat mai scurt timp posibil orice exces sau deficit al acesteia;

Efectul total al modificarii in cheltuielile guvernamentale si in impozite asupra evolutiei sectorului real al economiei. Sunt predictibile cresterile sau diminuarile sectorului real induse de manipularea impozitelor si cheltuielilor guvernamentale? Astfel spus, poate fi prevazuta marimea multiplicatorului sau acceleratorului?

Timpul, sub forma a cel putin cinci decalaje

timpul necesar pentru a recunoaste ca problemele cu care se confrunta economia sunt serioase si impun necesitatea interventiei guvernului;

timpul intre momentul recunoasterii acestei necesitati si momentul trecerii la actiune, care nu poate fi realizata decat prin intermediul bugetului de stat. Or intocmirea, eventual rectificarea bugetului presupun o serie intreaga de operatiuni greoaie legate de aprobarea de catre puterea legislativa, care inseamna timp, uneori chiar saptamani sau luni;

timpul intre adoptarea deciziei de a actiona prin intermediul politicii bugetare, pe de o parte, si folosirea efectiva a instrumentelor sale, indeosebi a nivelului ratei impozitelor, pe de alta parte. Astfel, daca modificarea ratei impunerii in cazul impozitelor indirecte poate avea efect imediat dupa adoptarea acestei masuri, nu se intampla la fel in cazul impozitelor pe profitul societatilor comerciale sau pe venitul global al persoanelor fizice, deoarece acestea se platesc la un anumit interval, de o luna, un trimestru sau chiar un an. Efectul apare abia in momentul platii;

- timpul intre schimbarile operate in nivelul cheltuielilor guvernamentale si al impozitelor, pe de o parte, si efectele obtinute sub forma modifica rilor din marimea venitului national, din nivelul preturilor si al somajului, pe de alta parte. Acest decalaj este inevitabil deoarece modificarile dorite sunt rezultatul mecanismelor multiplicatorului si acceleratorului care presupun timp;

- decalajul de timp intre momentul modificarii impozitelor si, implicit, a venitului disponibil si momentul schimba rii dimensiunii consumului, adica a cererii agregate. Consumul poate sa nu reactioneze imediat la modificarile survenite in impozitare.

In aceste ipostaze, timpul este un principal factor care reduce eficacitatea politicii bugetare, posibilitatea acesteia de a diminua amplitudinea fluctuatiilor ciclului economic.

Masura in care modificarile induse in cererea agregata vor determina efectele dorite asupra nivelului productiei nationale, a ocuparii bratelor de munca, a inflatiei si asupra balantei de plati;

Masura in care politica fiscala poate avea efecte nedorite ca, de exemplu, descurajarea investitiilor si a consumului provocata de rate inalte ale impozitelor. In acest sens, odata cu inceputul anilor '80, in teoria economica occidentala castiga teren ideea necesitatii reducerii ratei impunerii pentru a descatusa energiile liberei initiative, a mari astfel productia, oferta si, implicit, baza impozabila, ceea ce va duce in final la cresterea veniturilor bugetare obtinute din impozite. Expresia acestei conceptii este 'curba lui Laffer', dupa numele unui reprezentant de marca al teoriei ofertei, Arthur Laffer, fost consilier pe probleme economice al presedintelui Ronald Reagan. Profesorul A. Laffer isi bazeaza constructia pe logica extrem de simpla ca venitul obtinut din impozite creste de la zero, pentru o rata a impunerii de 0%, pana la un volum maxim aferent unei rate acceptabile a impunerii, pentru a scadea apoi pana la zero daca rata impunerii ar continua sa creasca pana la 100%. La aceasta rata, evident, intregul venit obtinut de agentii economici ar fi preluat la bugetul statului, ar dispare sistemul incitativ al activitatii economice si, odata cu acesta, insasi materia impozabila: 100% aplicat la zero are ca rezultat zero. 'Curba lui Laffer', asa cum se observa in figura , exprima deci relatia dintre rata medie a impunerii (inscrisa pe abscisa) si venitul public rezultat din colectarea impozitului (inscris pe ordonata):

Concluzia desprinsa de aici ofera posibilitatea fascinanta de a obtine, prin reducerea ratei impozitarii, un impozit mai mare in ma rime absoluta, ca rezultat atat al cresterii incitatiei de a munci (care duce la cresterea veniturilor impozabile), cat si al descresterii fenomenelor evazioniste.

Cu toate ca a fost aplicata in practica de catre administrat ia Reagan, reducerea impozitelor a continuat sa coexiste cu deficite bugetare in cres tere. A fost infirmata teoria lui Laffer? Un raspuns precis nu poate fi dat deoarece nu pot fi delimitate toate efectele. Comportamentul agen tilor economici nu este liniar; el difera de la caz la caz. Unii ar putea fi obligati de rate mai ridicate ale impozitarii sa munceasca mai mult, pentru a-si ment ine nivelul venitului net amenintat de impozite mai mari. In acest caz, asupra lor nu ar actiona efectele deprimante ale cresterii poverii fiscale.

Eficacitatea politicii bugetare depinde si de tipul de politica promovata. Este mult mai usor pentru gestionarii politicii bugetare sa creasca cheltuielile decat veniturile publice. In acelasi timp, este mult mai usor sa reduci impozitele decat cheltuielile bugetare. De aceea, o politica bugetara de relansare a economiei este mai facil de pus in aplicare decat o politica de austeritate.

De asemenea, eficacitatea politicii bugetare este conditionata si de gradul de realizare a coordonarii sale cu politica monetara. Fara o dozare subtila intre o politica monetara restrictiva, pentru a stapani cresterea preturilor, si o politica bugetara de relansare, pentru a lupta contra somajului, este dificila obtinerea unor rezultate pozitive in fazele de incetinire a cresterii economice, de stagnare sau chiar de recesiune. Studiile econometrice efectuate in tarile OCDE evidentiaza faptul ca multiplicatorii bugetari sunt mai ridicati in cazurile in care politica bugetara este acompaniata de o politica monetara concordanta, ajungand la circa 2 in loc de 1,5, cand este promovata fara aceasta acompaniere. Efectul multiplicatorilor bugetari este obtinut dupa doi sau trei ani.

In Romania, politicii bugetare cat si celei monetare li se atribuie un rol deosebit in procesul tranzitiei la economia de piata. Componenta cheltuielilor bugetare a fost folosita indeosebi pentru subventionarea agriculturii, a diferitelor regii autonome si societati comerciale cu capital majoritar de stat, pentru a le asigura supravietuirea, pe considerente preponderent sociale si politice si mai putin economice. Fara elaborarea si punerea in aplicare a unei strategii coerente de restructurare si eficientizare a activitatilor economice. cheltuielile bugetare sub forma de subventii au prelungit agonia multor intreprinderi falimentare, intarziind de fapt declans area adevaratei reforme economice si amplificand deficitul bugetar si coruptia.

Componenta fiscala a politicii bugetare s-a concretizat in numeroase scutiri si reduceri de impozite pe profit pentru a incuraja infiint area de intreprinderi mici si mijlocii din sectorul privat, cat si pentru a atrage capitalul strain. Nefiind folosita insa intreaga gama a instrumentelor fiscale (si in primul rand diferentierea cotelor de impozitare in func tie de ramura de activitate si condit ionarea accesului la aceste facilitati de o anumita marime a capitalului strain sau mixt), aplicarea politicii fiscale a favorizat orientarea intreprinzatorilor indeosebi in sfera circulatiei, neglijandu-se productia, a incurajat accesul in economia nationala a unor a sa -numiti investitori straini ma runti, preocupati mai ales de activitati de comer t, a permis o masiva evaziune fiscala la adapostul legii. De-abia noul regim al investitiilor straine, legiferat in anul 1997, remediaza unele dintre aceste neajunsuri.

Se impune un comentariu in legatura cu atitudinea decidentilor politicii economice fata de problema deficitului bugetar. Cum poate fi apreciata prevederea din programul de guvernare referitoare la obiectivul politicii bugetare de a diminua deficitul si a-l incadra in 4 % din PIB? Diminuarea drastica a deficitului bugetar concomitent cu alocarea a peste 10% din PIB protectiei sociale, pe fondul unei stagnari s i chiar scaderi a productiei nationale reale, a scaderii veniturilor bugetare, este dezirabila ? Care este pretul unei asemenea politici? Deficitul bugetar este un rau in sine, de neacceptat? Problema deficitului bugetar se pune in aceeas i termeni intr-o economie dezvoltata, cu un puternic s i predominant sector privat, ca si intr-o economie care se confrunta cu un cumul de crize, in procesul dificil al tranzitiei, cu un sector privat abia in formare si mecanisme ale pietei care de-abia incep sa functioneze? Cand restructurarea disponibilizeaza forta de munca, iar initiativa privata nu are posibilitatea s a o resoarba, cand economia duce lipsa de elemente infrastructurale indispensabile, cand capitalul strain de investitie intarzie sa apara , este posibil ca intr-o lege de aprobare a bugetului sa nu se aminteasca nimic de investitii publice? Pot fi acestea sacrificate pe altarul reducerii deficitului bugetar?

Cele de mai sus sunt doar niste intrebari. Iata si un r aspuns, pe care-l ofera reputatul economist american John Kenneth Galbraith, intr-o recenta lucrare, tradusa si in limba romana : '.. cand este vorba de o recesiune, insotita de o perioad a critica si de somaj, investitiile de capital facute de ca tre stat si ocuparea fortei de munca trebuie sa creasc a, rezultand inevitabil si o cres tere a deficitului bugetar'. Si mai departe: 'Deficitul bugetar este folosit in prezent ca un instrument impotriva unei strategii in domeniul public necesara din punct de vedere social dar neacceptata din punct de vedere politic. Argumentul ce impiedic a luarea unui intreg ansamblu de masuri sociale este afirma tia ca acestea vor spori deficitul si vor inc arca impozitele platite de nepotii nostri. Acest lucru este, in mod evident, gresit si reprezinta un mod de a te minti singur. Judecat cu realism, deficitul poate constitui o sursa de sprijin si de beneficii pentru generatiile urmatoare - o sporire a prosperitatii generale si a posibilitatii lor de a o sustine'.

Acceptand ideea deficitului bugetar, nu poate fi uitat faptul ca acesta trebuie, desigur, sa se incadreze intre anumite limite.