Concesiunea domeniului public

Concesiunea domeniului public

1. Evolutia institutiei concesiunii si a legislatiei in materie

Ideea concesionarii unui bun public apare inca din antichitate, in dreptul roman, dar fundamentele institutiei concesionarii pentru bunurile private se regasesc in Evul Mediu, concesiunile "bunurilor domeniului public" fiind in acea perioada surse de venituri pentru monarhi si mijloace ale luptei politice, modalitati de rasplatire a loialitatii.

Inovatiile aduse de Codul domenial francez din 1790, precum si reglementarile ulterioare, adeseori neclare in aceasta chestiune, inclusiv din Codurile civile, cel francez mai intai, apoi cel roman, au facut ca nu de putine ori, concesionarea bunurilor publice sa se confunde cu cea a bunurilor private.

Profesorul Paul Negulescu definea concesiunea ca reprezentand o forma de exploatare a unui serviciu public, in care un particular, persoana fizica sau morala, ia asupra sa riscurile exploatarii si conducerea activitatii serviciului, in schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate.

Indiferent de varietatea de opinii cu privire la natura juridica a contractului de concesiune, aceasta a fost inteleasa de majoritatea autorilor ca o ocupare temporara a domeniului public, intotdeauna revocabila si rascumparabila.

In doctrina interbelica, concesiunea unui bun al domeniului public a fost considerata sub aspectul naturii juridice, fie un contract de arenda, fie un permis politienesc, fie un act juridic complex, alcatuit dintr-o parte contractuala si o parte reglementara.

Intr-o opinie caracterizata prin echilibru, contractul de concesiune este calificat sub aspectul naturii sale juridice, ca fiind un act mixt, o combinatie de dispozitii reglementare si de contract. Pe de-o parte, in actul de concesiune exista un ansamblu de clauze reglementare, acelea care stabilesc organizarea si functionarea serviciului. Aceste clauze elaborate, in mod unilateral de administratie pot fi intotdeauna modificate de ea. Pe de alta parte, pe langa clauzele reglementare exista in concesiunea serviciului public o parte contractuala: dispozitii financiare care garanteaza concesionarului remunerarea sa si care sunt dominate de principiul echilibrului financiar al contractului, principiu fundamental pentru contractele administrative.

In doctrina administrativa franceza, contractul de concesiune, alaturi de contractul de lucrari publice a fost calificat ca fiind un contract administrativ. In mod uzual, in Franta, concesiunea este privita ca actul juridic (contract administrativ) ce are ca obiect atribuirea in favoarea unei persoane private a sarcinii de a face sa functioneze un serviciu public, putandu-se referi si la executarea unei lucrari publice urmata de exploatarea ei ulterioara.

In Romania, in perioada interbelica, concesiunea a fost reglementata prin Legea pentru organizarea si administrarea pe baze comerciale a intreprinderilor si avutiilor publice precum si in Legea contabilitatii publice, ambele adoptate in anul 1929.

Prin lege, durata concesiunii bunurilor domeniului public era de maxim 30 de ani, iar a bunurilor domeniului privat al statului, comunelor, judetelor si institutiilor aflate sub controlul acestora era de maxim 50 de ani.

In perioada postbelica, sub incidenta constitutiilor socialiste, notiuni fundamentale ale Dreptului public din perioada interbelica, printre care si notiunea de contract de concesiune, devenisera desuete, pe fondul disparitiei distinctiei dintre proprietatea publica a statului si proprietatea privata a statului.

Concesiunea serviciului public - se apreciaza in doctrina actuala -, reprezinta un mod de administrare a unui serviciu in care o persoana  publica, concedentul, insarcineaza prin contract administrativ o persoana privata, concesionarul, de a pune in functiune serviciul, sub controlul autoritatii concedente, pe o anumita perioada de timp, concesionarul asumandu-si aceasta sarcina in schimbul unei remunerari care consta din taxe pe care le percepe de la utilizatorii serviciului.

In prezent, art.136 alin. (4) din Constitutia republicata se refera la institutia concesiunii iar dispozitii cu privire la concesiune se intalnesc intr-o serie de legi adoptate anterior intrarii in vigoare a acesteia cum ar fi: Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unitatilor economice de stat ca regii autonome si societati comerciale, atat cat a mai ramas in vigoare din acest prim act normativ ce a consacrat trasformarea vechilor unitati socialiste de stat, specifice sistemului socialist, in regii autonome si societati comerciale; Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicata cu modificarile si completarile ulterioare; Legea nr.50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata cu modificarile si completarile ulterioare etc.

Referiri la concesiune regasim si in numeroase acte normative adoptate ulterior intrarii in vigoare a Constitutiei, printre care mentionam: Legea nr.84/1992 privind regimul zonelor libere, cu modificarile si completarile ulterioare; Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.63/1998 privind energia electrica si termica; Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala republicata; Legea minelor nr.85/2003 cu modificarile si completarile ulterioare; Legea petrolului nr.238/2004 etc.

Dreptul comun in materie l-a reprezentat pana in vara anului 2006, Legea nr.219/1998 privind regimul concesiunilor cu modificarile si completarile ulterioare.

In prezent, regimul concesiunilor se afla reglementat prin doua acte normative distincte si anume: O.U.G.nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobata cu modificari prin Legea nr.337/2006 si respectiv, O.U.G.nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica aprobata cu modificari si completari prin Legea nr.22/2007.

2. Definitia, obiectul si partile contractelor  de concesiune

O.U.G. nr.34/2006 astfel cum a fost aprobata prin Legea nr.337/2006, are ca obiect de reglementare, procedurile de atribuire a contractului de achizitie publica, a contractului de concesiune de lucrari publice si a contractului de concesiune de servicii, precum si modalitatile de solutionare a contestatiilor formulate impotriva actelor emise in legatura cu aceste proceduri.

Principiile care se afla la baza atribuirii contractului de concesiune sunt: nediscriminarea, tratamentul egal, recunoasterea reciproca, transparenta, proportionalitatea, eficienta utilizarii fondurilor publice si asumarea raspunderii.

Potrivit aceleiasi reglementari, contractul de concesiune de lucrari publice reprezinta contractul care are aceleasi caracteristici ca si contractul de lucrari, cu deosebirea ca in contrapartida lucrarilor executate contractantul, in calitate de concesionar, primeste din partea autoritatii contractante, in calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrarilor pe o perioada determinata sau acest drept insotit de plata unei sume de bani prestabilite (art.3 litera g) iar contractul de concesiune de servicii reprezinta contractul care are aceleasi caracteristici ca si contractul de servicii, cu deosebirea ca in contrapartida serviciilor prestate contractantul, in calitate de concesionar, primeste din partea autoritatii contractante, in calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioada determinata sau acest drept insotit de plata unei sume de bani prestabilite (art.3 litera h).

Potrivit art.1 alin.(2) din O.U.G.nr.54/2006, contractul de concesiune de bunuri proprietate publica este acel contract incheiat in forma scrisa prin care o autoritate publica, denumita concedent, transmite, pe o perioada determinata, unei persoane denumita concesionar, care actioneaza pe riscul si raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun proprietate publica in schimbul unei redevente.   

Din aceste definitii rezulta ca, efectele contractului de concesiune vizeaza concedentul, pe de-o parte si concesionarul, pe de alta parte, presupunand insa si existenta unor drepturi si obligatii ale celor doua parti, dar in egala masura, efectele contractului se rasfrang si asupra tertilor, adica asupra beneficiarilor bunului, lucrarilor sau serviciului public concesionat.

In cazul contractului de concesiune de bunuri proprietate publica sunt avute in vedere bunurile care sunt proprietate publica a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale, potrivit Constitutiei si reglementarilor legale privind proprietatea publica. In cazul aceleiasi categorii de contracte, plata concesiunii se numeste redeventa, si corespunzator art.4 alin. (1) din O.U.G.nr.54/2006, se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dupa caz.

In ce priveste partile contractului de concesiune de lucrari publice, potrivit art.5 din O.U.G.nr.54/2006, au calitatea de concedent, in numele statului, judetului, orasului sau comunei: ministerele sau alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, pentru bunurile proprietate publica a statului precum si consiliile judetene, consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucuresti sau institutiile publice de interes local pentru bunurile proprietate publica a judetului, orasului sau comunei.

Calitatea de concesionar o poate avea orice persoana fizica sau persoana juridica romana sau straina.

Durata contractului de concesiune de bunuri publice nu va putea depasi 49 de ani, incepand de la data semnarii lui, dar va putea fi prelungit pentru o perioada egala cu cel mult jumatate din durata sa initiala, prin simplul acord de vointa al partilor.

In cazul contractelor de concesiune de bunuri publice, concesionarea are loc la initiativa concedentului sau ca urmare a unei propuneri insusita de acesta. Propunerea de concesionare trebuie sa fie fundamentata din punct de vedere economic, financiar, social si de mediu.

De asemenea initiativa concesionarii trebuie sa aiba la baza efectuarea unui studiu de oportunitate.

Aprobarea concesionarii se face pe baza studiului de oportunitate, prin Hotarare a Guvernului, a consiliilor locale,  judetene sau a Consiliului General al Municipiului Bucuresti.

Prin urmare, desi sfera concedentilor enumerati de textul legal este mai larga, ea incluzand dupa cum s-a mentionat, ministerele si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale precum si institutiile publice de interes local, dreptul de aprobare a concesiunii revine doar Guvernului si respectiv, consiliilor judetene, consiliilor locale si Consiliului General al Municipiului Bucuresti.

3. Procedura concesionarii bunurilor proprietate publica

Potrivit art.14 si 15 din O.U.G.nr.54/2006, de regula, concedentul are obligatia de a atribui contractul de concesiune de bunuri proprietate publica, prin licitatie, definita ca procedura la care persoana fizica sau juridica interesata are dreptul de a depune oferta. Cu titlu de exceptie, se poate recurge la negociere directa, definita ca procedura prin care concedentul negociaza clauzele contractuale, inclusiv redeventa, cu unul sau mai multi participanti la procedura de atribuire a contractului de concesiune.

Potrivit art.17 alin.(1) din O.U.G.nr.54/2006, concedentul are obligatia de a preciza in cadrul documentatiei de atribuire orice cerinta, criteriu, regula si alte informatii necesare pentru a asigura ofertantului o informare completa, corecta si explicita cu privire la modul de aplicare a procedurii de atribuire.

De asemenea, ca o confirmare a regimului de drept public aplicabil acestui tip de contract administrativ, art.18 din O.U.G.nr.54/2006 precizeaza dreptul concedentului  de a impune in cadrul documentatiei de atribuire, in masura in care acestea sunt compatibile cu obiectul contractului, conditii speciale de indeplinire a contractului prin care se urmareste obtinerea unor efecte de ordin social sau in legatura cu protectia mediului si promovarea dezvoltarii durabile.

Procedura licitatiei si a negocierii directe sunt reglementate pe larg in doua sectiuni distincte din capitolul referitor la atribuirea contractului de concesiune in cadrul O.U.G.nr.54/2006.

Procedura de licitatie se poate desfasura numai daca in urma publicarii anuntului de licitatie au fost depuse cel putin 3 oferte valabile. In cazul in care in urma publicarii anuntului de licitatie nu au fost depuse cel putin 3 oferte valabile, concedentul este obligat sa anuleze procedura si sa organizeze o noua licitatie.

Concedentul are dreptul de a aplica procedura de negociere directa numai in situatia in care, dupa repetarea procedurii de licitatie nu au fost depuse cel putin 3 oferte valabile.

De asemenea, O.U.G.nr.54/2006 stabileste regulile privind oferta, determinarea ofertei castigatoare, anularea procedurii de atribuire a contractului de concesiune si regulile privind conflictul de interese.

Criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redeventei dar concedentul poate tine seama si de alte criterii precum: capacitatea economico-financiara a ofertantilor, protectia mediului inconjurator sau conditii specifice impuse de natura bunului concesionat.

Prin exceptie de la procedura licitatiei si a negocierii directe, bunurile proprietate publica pot fi concesionate prin atribuire directa companiilor nationale, societatilor nationale sau societatilor comerciale aflate in subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea entitatilor care pot avea calitatea de concedent, care au fost infiintate prin reorganizarea regiilor autonome si care au ca obiect principal de activitate gestionarea, intretinerea, repararea si dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai pana la finalizarea privatizarii acestora.

4. Incheierea contractului de concesiune de bunuri publice

Contractul de concesiune de bunuri proprietate publica se incheie dupa implinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data informarii de catre concedent in scris, printr-o comunicare adresata ofertantilor, cu confirmare de primire, nu mai tarziu de 3 zile lucratoare de la emiterea acestora, despre deciziile luate cu privire la atribuirea contractului de concesiune.

Contractul de concesiune va cuprinde clauzele prevazute in caietul de sarcini si clauzele convenite de partile contractante, in completarea celor din caietul de sarcini, fara a contraveni obiectivelor concesiunii prevazute in acesta.

Contractul de concesiune trebuie sa contina interdictia pentru concesionar de a subconcesiona, in tot sau in parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii, cu exceptia cazurilor in care subconcesionarea este permisa, potrivit O.U.G.nr.54/2006.

Contractul de concesiune va cuprinde si clauze contractuale referitoare la impartirea responsabilitatilor de mediu intre concedent si concesionar.

Concedentul poate modifica unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive exceptionale, legate de interesul national sau local, dupa caz

Observam ca, legiuitorul face o mentiune expresa in acest context cu privire la partea reglementara a contractului de concesiune, formata din acele clauze ce sunt impuse de catre concedent, concesionarului, oricare ar fi acesta.

Existenta acestor clauze speciale, exorbitante de la dreptul comun, care nu fac in mod obisnuit obiectul unor contracte civile, comerciale, constituie un solid argument, in opinia noastra, pentru calificarea contractului de concesiune ca fiind un contract administrativ, cu toate consecintele juridice ce decurg de aici.

Contractul de concesiune se incheie in limba romana, in doua exemplare, cate unul pentru fiecare parte. In cazul in care concesionarul este de o alta nationalitate sau cetatenie decat cea romana si daca partile considera necesar, contractul de concesiune se va putea incheia in patru exemplare, doua in limba romana si doua intr-o alta limba aleasa de ele. In caz de litigiu, exemplarele in limba romana ale contractului prevaleaza.

Incetarea contractului de concesiune de bunuri publice

Incetarea contractului de concesiune poate avea loc in mod firesc, in situatia tipica, prin ajungerea la termen sau in patru situatii atipice, prevazute expres de lege.

Astfel, aceasta poate sa intervina in urmatoarele situatii:

a).  la expirarea duratei stabilite in contractul de concesiune;

b). cand interesul national sau local o impune, prin denuntarea unilaterala de catre concedent, cu plata unei despagubiri juste si prealabile in sarcina acestuia, in caz de dezacord fiind competenta instanta de judecata;

c). in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concesionar, prin reziliere de catre concedent, cu plata unei despagubiri in sarcina concesionarului;

d). in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concedent, prin reziliere de catre concesionar, cu plata unei despagubiri in sarcina concedentului;

e). la disparitia, dintr-o cauza de forta majora, a bunului concesionat sau in cazul imposibilitatii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renuntare, fara plata unei despagubiri.

La incetarea contractului de concesiune, concesionarul este obligat sa restituie, in deplina proprietate, liber de orice sarcina, bunul concesionat.

Solutionarea litigiilor aparute in legatura cu atribuirea, incheierea, executarea, modificarea si incetarea contractului de concesiune, precum si a celor privind acordarea de despagubiri se realizeaza potrivit dispozitiilor Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificarile ulterioare. Actiunea in justitie se introduce la sectia de contencios administrativ a tribunalului in a carui jurisdictie se afla sediul concedentului. Impotriva hotararii tribunalului se poate declara recurs la sectia de contencios administrativ a curtii de apel, conform prevederilor legale.

TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ)

1. In perioada interbelica s-au formulat urmatoarele teorii cu privire la bunurile domeniului public: a). teoria folosintei generale si a inexistentei unui drept de proprietate, teoria dreptului de proprietate, teoria serviciului public si teoria interesului public; b). teoria dreptului de administrare directa asupra bunurilor domeniului public; c). teoria concesionarii si teoria inchirierii bunurilor domeniului public.

2. Domeniul privat al statului este compus din:a). ansamblul bunurilor aflate in proprietatea statului sau unitatilor administrativ-teritoriale; b). ansamblul bunurilor aflate in proprietatea privata a statului; c). o parte din bunurile apartinand domeniului public statal; d). ansamblul bunurilor aflate in proprietatea privata a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale.

3. Domeniul public stricto-senso este compus din: a). bunuri proprietate publica; b). bunuri proprietate privata; c).bunuri care apartin numai statului; d). bunuri proprietate privata a statului si unitatilor administrativ-teritoriale.

4. Legislatia adoptata in timpul lui Cuza cu privire la institutia domeniului public continea dispozitii referitoare la: a). domeniul public judetean, domeniul public comunal, domeniul privat; b). proprietatea publica si proprietatea privata; c). domeniul administrativ; d). domeniul civil.

Notiunea de "domeniu public" este consacrata expres :a). de Constitutie; b). de Constitutie si legi ;c). la nivel legislativ, dar nu la nivel constitutional; d). doar de doctrina.

6. Domeniul public: a).reprezinta o componenta a patrimoniului institutiilor publice; b). are ca titular numai statul; c). are ca titulari statului si unitatile administrativ-teritoriale; d). are ca titulari judetul, comuna, orasul si regiile autonome.

7. Principiul inalienabilitatii bunurilor publice: a). cunoaste o consacrare constitutionala; b). cunoaste o consacrare doar la nivel legal si nu constitutional; c). cunoaste o consacrare strict doctrinara; d). nu cunoaste o consacrare la nivelul dreptului pozitiv.

8. Constitutia Romaniei din 1991 republicata contine dispozitii exprese cu privire la: a).proprietatea publica, proprietatea privata si domeniul public; b).proprietatea publica, proprietatea privata, domeniul public si domeniul privat; c). proprietatea publica si proprietatea privata.

9. Potrivit regimului constitutional actual, bunurile proprietate publica sunt: a). identificate prin mai multe criterii; b). enumerate exhaustiv; c). nominalizate, identificate printr-un criteriu generic sau stabilite prin lege organic.

10. Bunurile prevazute de art.136 alin.3 din Constitutie: a). pot fi transferate in domeniul privat, in vederea dezafectarii lor; b). nu pot fi transferate in domeniul privat; c). pot fi transferate in domeniul privat, cu titlu temporar; d). nu pot fi concesionate sau inchiriate.

11. Conform Legii nr.213/1998: a). bunurile proprietate publica pot face parte din domeniul public sau din domeniul privat; b). domeniul privat reprezinta o parte componenta a proprietatii publice; c). proprietatea publica reprezinta o parte a domeniului public; d). domeniul public este format exclusiv din bunuri proprietate publica.

12. Conform Legii nr.213/1998, titularii domeniului public : a). sunt doar statul sau unitatile administrativ-teritoriale; b).sunt statul, Guvernul, ministerele si celelalte organe centrale de specialitate ale administratiei publice, precum si unitatile administrativ-teritoriale ; c). pot fi si persoane de drept privat care au dobandit statut de utilitate publica; d). sunt Guvernul, respectiv consiliile judetene si locale.

13. Dreptul de a rezilia contractul de concesiune apartine: a). doar concedentului; b). doar concesionarului; c). ambelor parti contractante; d). partii care nu isi poate indeplini obligatiile contractuale.

14. Concesionarea si inchirierea bunurilor din domeniul public se pot face: a).catre orice persoana juridica de drept public sau de drept privat; b). numai catre persoanele juridice de drept privat; c). numai catre institutiile si autoritatile publice; d). catre orice persoana fizica sau juridica de drept privat.

1 Poate avea calitatea de concedent, in numele judetului, orasului sau comunei: a). primarul si presedintele consiliului judetean; b). consiliul judetean sau, dupa caz, consiliul local; c). prefectul judetului, respectiv primarul localitatii; d). secretarul unitatii administrativ-teritoriale, cu aprobarea consiliului judetean sau local.

16. Contractul de concesiune de bunuri proprietate publica cuprinde: a). exclusiv clauze contractuale; b). clauze contractuale si clauze reglementare; c). exclusiv clauze reglementare; d). clauze contractuale sau clauze regelementare.

17. Contractul de concesiune de bunuri publice poate fi prelungit, prin simplul acord de vointa al partilor: a). pentru o perioada egala cu cel mult jumatate din durata sa initiala; b). pentru o perioada egala cu cel mult durata sa initiala; c). pentru o perioada de cel mult 10 ani; d). pentru o perioada de 49 de ani.

18. Darea in folosinta gratuita: a). se poate face in favoarea societatilor comerciale si a fundatiilor; b).se poate face in favoarea institutiilor de utilitate publica; c) se poate face exclusiv in favoarea institutiilor publice; d). opereaza numai in privinta persoanelor de drept public care presteaza servicii publice.

19. Bunurile din domeniul privat al statului sau unitatilor administrative-teritoriale: a). nu pot fi inchiriate; b). pot fi instrainate; nu pot fi inchiriate sau concesionate; pot fi date doar in administrare, in conditiile art.136 alin.4 din Constitutie.

20. Potrivit regimului constitutional actual, proprietatea publica apartine: a). statului, unitatilor administrativ-teritoriale sau institutiilor publice; b). statului sau unitatilor administrativ-teritoriale; c). statului, unitatilor administrativ-teritoriale sau autoritatilor administratiei publice.